Читать книгу Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 46

1. В случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика.

2. О замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим или о привлечении к участию в деле другого надлежащего административного ответчика суд выносит определение.

3. После замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим или после привлечения к участию в административном деле другого надлежащего административного ответчика подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала.

1. Комментируемая статья допускает исключительно замену административного ответчика. Следовательно, по действующему законодательству замена как административного истца, так и заинтересованного лица недопустима (о возможности прекращения у конкретного субъекта статуса заинтересованного лица см. комментарий к ст. 47 КАС).

Об отличиях замены ненадлежащего ответчика от процессуального правопреемства см. комментарий к ст. 44 КАС.

Для замены административного ответчика требуется безусловное согласие на это административного истца. Если такое согласие от него не получено, то суд обязан рассмотреть по существу предъявленный административный иск.

Основанием для замены административного ответчика является предполагаемое отсутствие публичной материально-правовой обязанности административного ответчика по требованиям, заявленным административным истцом.

При замене не исключен случай количественного изменения пассивной стороны: так, вместо одного ненадлежащего административного ответчика административный истец может просить о привлечении в процесс нескольких обязанных субъектов (административных соответчиков).

Хронологически возможность замены административного ответчика, а также привлечения второго административного ответчика ограничена моментом принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции. Такими судебными актами являются:

а) судебное решение;

б) определение суда об оставлении административного искового заявления без рассмотрения;

в) определение суда о прекращении производства по административному делу.

Обратим внимание, что комментируемая статья (в отличие от аналогичных норм в арбитражном и гражданском процессах – см. ч. 1 ст. 47 АПК, ч. 1 ст. 41 ГПК) не содержит упоминания о ходатайстве административного истца, по сути, ограничиваясь лишь случаем, когда суд сам инициирует замену. Такой подход законодателя следует подвергнуть критике.

Во-первых, допускаемая комментируемой нормой возможность суда самому инициировать замену ненадлежащего административного ответчика не соответствует принципу состязательности: хотя в законе и упоминается об активной роли суда (п. 7 ст. 6 КАС), тем не менее такая активность носит ограниченный характер, ее границы четко определены общей нормой ч. 2 ст. 14 КАС.

Во-вторых, хотя замена административного ответчика и должна производиться с согласия административного истца, сам факт обращения суда к административному истцу с предложением о замене административного ответчика означает, что еще до разрешения дела по существу суд высказывается об отсутствии у административного истца правовых оснований требовать от административного ответчика исполнения публичной материально-правовой обязанности. Очевидно, что при несогласии административного истца с таким предложением всякое дальнейшее состязание теряет смысл.

Полагаем, что при толковании ч. 1 комментируемой статьи следует не только учитывать недопустимость высказываний суда о надлежащем субъекте спорного публичного правоотношения, но и исходить из принципиальной возможности административного истца самому инициировать замену ненадлежащего административного ответчика. Соответственно, роль суда в этом вопросе должна быть формально-процессуальной – волеизъявление лица, ищущего судебной защиты, должно повлечь формальное изменение субъекта, привлекаемого к ответу, иначе говоря, суд должен лишь легитимировать происшедшую замену посредством вынесения соответствующего судебного определения.

Наконец, самая радикальная новелла, содержащаяся в ч. 1 комментируемой статьи, состоит в том, что при несогласии административного истца на замену административного ответчика другим лицом суд может привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца.

Подобное законодательное нововведение очевидно противоречит и конституционному праву на судебную защиту, и одному из базовых принципов процесса – принципу диспозитивности, под которым понимается возможность сторон и иных участвующих в деле лиц распоряжаться предоставленными процессуальными правами по собственному усмотрению. Получается, что суд не только предрешает итоговый вывод о надлежащем субъекте публично-правовой обязанности, но и получает возможность, по сути, самостоятельно (помимо воли административного истца!) инициировать новый иск – иск административного истца ко второму административному ответчику.

Полагаем, что разработчики КАС не в полной мере учли все процессуальные последствия столь радикального нововведения. Между тем здесь возникает сразу целый комплекс вопросов. Например, можно ли «автоматически» перенести предмет и основание административного иска, предъявленного к ненадлежащему административному ответчику, на административный иск к лицу, привлеченному в качестве второго административного ответчика? Может ли административный истец реализовать распорядительные полномочия в отношении административного иска ко второму административному ответчику – отказаться от такого административного иска, изменить его предмет или основание? Или суд откажет в такой возможности, опять же исходя из того, что он уже для себя решил, что именно второй административный ответчик является надлежащим субъектом публично-правовой обязанности? Какое правовое значение будет иметь заявление административного истца о том, что он не поддерживает административный иск ко второму административному ответчику (п. 2 ч. 3 ст. 135, ч. 1 ст. 156 КАС)? Имеет ли какое-либо значение факт несоблюдения административным истцом в отношении требования ко второму административному ответчику досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом? Или суд и здесь способен заменить административного истца? Как быть с судебными расходами, если в административном иске ко второму административному ответчику все же будет отказано (неужели административный истец должен нести бремя этих расходов – он ведь изначально не был согласен с привлечением второго административного ответчика)?

В этой ситуации хочется надеяться, что законодатель оперативно исправит допущенную ошибку, а высшая судебная инстанция (до момента, пока такая корректировка произойдет) отступит от буквального толкования ч. 1 рассматриваемой статьи и разъяснит, что с учетом базовых принципов административного судопроизводства суды должны воздерживаться от реализации полномочия по привлечению второго административного ответчика без согласия административного истца.

2. Часть 2 комментируемой статьи предписывает суду при замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим (привлечении лица в качестве второго административного ответчика) вынести соответствующее определение.

С момента вынесения данного определения привлеченный в процесс административный ответчик приобретает статус лица, участвующего в деле (и соответственно все процессуальные права и обязанности административного ответчика).

Поскольку определения, принятие которых производится по итогам рассмотрения вопроса о замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим (привлечении лица в качестве второго административного ответчика), не препятствуют дальнейшему движению административного дела и возможность их обжалования отдельно от обжалования решения суда КАС не предусмотрена, следует прийти к выводу, что такие определения не могут быть объектом самостоятельного обжалования.

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет правовые последствия замены ненадлежащего административного ответчика (привлечения лица в качестве второго административного ответчика). В этих случаях подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала.

Представляется также, что при появлении нового субъекта, привлекаемого к ответу, по аналогии с ч. 7 ст. 125 и п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС суд должен предложить административному истцу исполнить обязанность по направлению (представлению в суд) копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у вновь привлеченного к участию в деле административного ответчика отсутствуют.

4. После замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим или после привлечения к участию в административном деле другого надлежащего административного ответчика терминология, используемая в рамках института замены («ненадлежащий административный ответчик»), при последующем рассмотрении административного дела не используется.

Суд при разрешении спора по существу не связан ранее высказанным суждением о необходимости замены ненадлежащего административного ответчика. Равным образом де-юре не предрешает разрешение спора и привлечение второго административного ответчика по инициативе суда.