Читать книгу Основы политического анализа - - Страница 2

1.1 Возникновение и становление политического анализа как научной дисциплины

1.1.1 Исторические предпосылки возникновения политического анализа

С самого начала политической истории человечества, в окружении государей и вождей находились люди, дававшие советы по тем или иным вопросам политики. Политические советы опирались на рациональные (логику, расчет) и иррациональные (религию, мистику, оккультизм) аспекты общественного бытия. Первоначальное «политическое знание» формировалось на базе практического опыта методом проб, ошибок, наблюдений и оформлялось в обычаях и традициях.

В цивилизациях древнего мира – Египте, Вавилоне, Индии, Китае существовали особые группы носителей политико-управленческого знания, которые формировали ход политического развития государств. Существование жречества было связано с высокой сложностью социальной и государственной организации, необходимостью обеспечения внешней и внутренней безопасности государств, ведением хозяйственных, финансовых, религиозных и прочих общественных дел.

В Древнем Вавилоне политико-управленческое знание было изложено в «Кодексе Хаммурапи» (около 2000 лет до н.э.).

В Древней Индии в период возникновения централизованного государства династии Маурьев, брахманом Каутилья для царя-основателя Чандрагутпы написана книга-наставление «Артхашастра». В своем труде брахман призывает государя следовать рекомендациям умных и знающих советников.

В Древнем Китае в эпоху Царства Цинь в 4 веке до нашей эры появляется практико-ориентированный труд «Шан Цзюнь Шу» («Книга правителя области Шан»), написанная провинциальным руководителем Шан Яном (390-338 г.г. до н.э.). В труде приводятся правила и советы по оптимизации государственной политики, например, советуется устанавливать порядок на основе закона, указывается на необходимость владеть обстановкой в стране и использовать точные расчеты.

В Древней Элладе основными законодателями прикладной политической мысли являлись Платон и Аристотель. Платон занимался политическим консультированием и наставлением правителей города-государства Сиракузы – Дионисия I и Дионисия II. Аристотель воспитывал и наставлял Александра Македонского, который воплощал на практике эллинские принципы и модели государственного управления на подконтрольных территориях.

В средние века в роли советников при дворах феодальных государей выступали церковные сановники: кардиналы, епископы, монахи. В расцвет религиозности светские политические решения требовали предварительной духовно-религиозной оценки и благословения.

В эпоху Возрождения при дворах государей усилилась роль светских советников. Зачастую эти светские советники сами являлись активными практикующими политиками и непосредственно участвовали в политической жизни своих стран. Ярким представителем политической мысли того времени является государственный секретарь Флоренции Николо Макиавелли. Его знаменитый труд «Государь» стал образцом политической прагматики своего времени. В труде «Государь» Н. Макиавелли отмечает необходимость самих государственных советников и апеллирует к рационально-прагматической аргументации политических решений. Для своего времени эти предложения ознаменовали «прорыв» в методологии аналитического мышления. Также в качестве примера советника и практикующего политика можно привести Анн де Монморанси – советника по военным и политическим вопросам двух французских монархов (Франциска I и Генриха II), который в своей карьере занимал пост маршала Франции, главнокомандующего армией, управляющего королевским домом.

Основная трансформация в практическом политическом знании произошла в эпоху просвещения и промышленной революции, когда обострились кризисные явления в экономике, классовые конфликты и социальные катаклизмы. Массовый исход населения из сельской местности в крупные города Европы, привел к появлению новых социальных страт: пролетариев, пауперов, люмпенов, и породил новые социальные отношения. Вызовы эпохи требовали иного уровня политико-управленческих рекомендаций для государственного управления, что обеспечило развитие эмпирических и статистических методов анализа экономической и социальной информации. В политико-аналитической деятельности произошел переход от традиционной аргументации к обоснованию политических выводов и рекомендаций при помощи эмпирических исследований и количественных методов сбора и анализа данных. Основными заказчиками новых исследовательских методов являлись доминирующие социальные группы, заинтересованные в усилении политического и административного контроля над обществом.

Во второй половине XIX века объединенные знания в области экономики, финансов, статистики, военного дела, государственного управления, естественных наук, сельского хозяйства с четко выраженной практической ориентацией преподавались во всех европейских университетах, в том числе при обучении государственных служащих.

В начале ХХ века для комплексного отражения социально-экономических процессов начали активно использоваться междисциплинарные подходы. В сфере социального и гуманитарного знания возникли новые субдисциплины: политическая социология, политическая психология. К середине ХХ века в отдельную дисциплину выделяются политико-управленческие науки (policy sciences), представляющие собой достижения прикладной психологии, политологии, социологии, экономики. Отличительной чертой прикладных общественных наук становится ориентация на получение прикладного знания, направленного на решение конкретных социально-политических и экономических проблем.

1.1.2 Становление политического анализа, как самостоятельной дисциплины

Основоположниками и классиками политического анализа являются известные американские политологи – В. Данн, А. Вилдавски, В. Вильямс, Д. Веймер, А. Вайнинг, Э. Куэйд.

Возникновение политического анализа, как самостоятельной политико-управленческой прикладной дисциплины, происходит после II Мировой войны в Соединенных Штатах Америки. В течение всего XX века в США происходит постепенная профессионализация, а со второй половины XX века и институционализация прикладного политического анализа. В это время в американской академической среде складывается сообщество профессоров и практикующих политических аналитиков, привлекаемых к работе в государственных органах. Ярким представителем этого сообщества является Томас Вудро Вильсон – профессор политической науки и государственного управления Гарвардского университета, дважды избранный на пост Президента США в начале ХХ века. Таким образом, была создана новая модель взаимоотношений между государством и научной средой, которую мы можем охарактеризовать, как интеллектуализация государственного управления.

Подобные тенденции наблюдались и в Европе, где в состав кабинетов министров привлекались профессора университетов (Рудольф Шлофердик в Германии, Йозеф Умпетер в Австрии).

Кризисные явления, обусловленные Великой депрессией и II Мировой войной в период президентства Ф. Рузвельта, вызвали потребность в интеллектуальном обосновании государственных политических решений начиная от монетарной политики, борьбы с безработицей и стимулирования экономического роста, заканчивая геостратегическим анализом и исследованиями в области пропаганды. Во времена Нового курса, начатого Ф. Рузвельтом, были созданы первые государственные аналитические агентства, изучающие вопросы публичной политики по своим направлениям. В новые агентства (Офис по военной информации, Совет по военной продукции) в качестве экспертов-аналитиков привлекались известные социологи и политологи (Гарольд Лассуэлл и Габриэль Алмонд). Персонал Национального совета планирования, в чью компетенцию входил сбор и анализ данных, мониторинг государственных программ, составление рекомендаций, основанных на научных данных и взвешенном обсуждении альтернатив, почти полностью состоял из выходцев из академической среды.

При ведущих университетах страны были созданы школы публичной политики (Public Policy School), основной целью которых являлось обучение политических элит анализу системных ошибок публичной политики, пониманию, как их избежать и, таким образом, улучшить политический процесс. Предполагалось, что школы публичной политики сыграют для политической системы страны ту же роль, которую сыграли школы бизнеса для развития экономики.

В послевоенный период интерес к аналитическим разработкам стимулировало противостояние между СССР и США в «холодной войне». С этой целью в США были созданы негосударственные аналитические центры -«мозговые тресты» (brain trusts) и «фабрики мысли» (think tanks).

Одним из первых «мозговых трестов» стал «Рэнд Корпорэйшн» (RAND – аббревиатура от английских слов «research and development» – «исследование и развитие»), организованный в 1948 году при финансовой поддержке Министерства военно-воздушных сил США. «Рэнд Корпорэйшн» (Rand Corporation) объединил усилия ученых разных сфер – математики, политологии, инженерии для выработки стратегических моделей и способов ведения войны в условиях ядерной эры и глобального термоядерного конфликта. В стенах «РЭНД Корпорэйшн» были разработаны такие методики, как:

– «система программирования-планирования-бюджетирования» (program – planning – budgeting system);

– методика групповой и итеративной экспертной оценки Дельфи;

– разветвленный пакет методик анализа «издержки-выгоды» и «издержки-эффективность», включающий инструменты оценки эффективности политических программ и решений, акций и их результатов.

«Рэнд Корпорэйшн» выпустил первое учебное пособие по политическому анализу («Анализ для военных решений», 1966), подготовленное Э. Квейдом.

Кроме РЭНДа, в США с 40-х по 60-е года XX века был создан ряд негосударственных аналитических центров (Институт Брукингса, Фонд наследия, Институт урбанистики), целью которых являлось изучение актуальных вопросов внутренней и внешней политики.

Решающую роль в повышении интереса к прикладным политическим исследованиям в области анализа и прогнозирования сыграла компьютеризация, позволившая производить моделирование социально-политических и экономических процессов, обыгрывать альтернативные варианты принятия тех или иных политических решений и оценивать их последствия.

Постепенно началась дифференциация специалистов-аналитиков по направлениям. Появились аналитики в области экономической, социальной, военной, внешней политики, образования, инноваций, национальной безопасности. Если до 1950-х годов политические аналитики привлекались к политическому процессу, как правило, для решения вопросов особой важности, то в последующем профессионалы в области политического анализа и прогнозирования заняли штатные должности во всех государственных структурах и начали привлекаться к решению социально-политических вопросов на регулярной основе.

С начала зарождения политического анализа в XX веке по сегодняшний день, Соединенные Штаты Америки являются ведущей державой мира в этой отрасли знания. Такая ситуация обусловлена активным рекрутингом интеллектуалов, выходцев из профессиональной политико-управленческой академической среды в органы государственного управления и активным вовлечением политических аналитиков в процессы выработки и принятия политических решений.

Краткую хронологию становления политического анализа в Соединенных Штатах Америки можно выразить следующим образом:

1. В 1951 г. выходит первый учебник по политическому анализу под авторством Гарольда Лассуэлла «Политико-управленческие науки: Новейшие тенденции в предмете и методе».

2. В 1960-70-е годы прикладной политический анализ начинает преподаваться как отдельная университетская дисциплина. Сначала это происходит в Калифорнийском университете в Беркли. Затем, при финансовой поддержке Фонда Форда, преподавание политического анализа становится нормой для всех ведущих американских университетов. В это же время начинается подготовка магистров и докторов по данной специальности.

3. В 1970-80-е годы выходят в печать первые специализированные журналы, ориентированные на проблематику политико-управленческих наук и на вопросы прикладного политического анализа, в частности. С 1972 года выходит «Policy Studies Journal», с 1981 года – «Journal of Policy Analysis and Management» и «Review of Policy Research». В 1990-е годы в США издавалось несколько сотен специализированных журналов, посвященных политико-управленческим проблемам.

4. Одновременно происходит формирование ассоциаций профессиональных политических аналитиков. Первыми и наиболее известными из них становятся: Организация политико-управленческих исследований (Policy Studies Organization), которая объединяла в основном политологов и Ассоциация политического анализа и менеджмента (Association of Public Policy Analysis and Management), которая в настоящее время объединяет несколько тысяч практикующих аналитиков и университетских ученых различных дисциплин.

5. С конца XX в. политическая аналитика становится профессией в государственном и частном секторах. В государственных органах США появляются штатные должности аналитиков.

В западноевропейских странах (Великобритания, Германия, Франция) процесс профессионализации и институционализации политического анализа происходил с отставанием от США на одно-два десятилетия и носил существенные отличия.

Политический анализ, как самостоятельная дисциплина начинает преподаваться в университетах Великобритании только в 1980-90-е годы. Преподавание политического анализа шло в рамках академических программ на факультетах политической науки и в школах государственного управления. В это время на базе университетов организуются экспертно-аналитические центры, выполняющие работы по заказу английских органов власти.

Немецкий политолог Хельмут Воллманн выделял четыре основных фактора, влияющих на институционализацию политического анализа:

– уровень запросов со стороны правительства на политически значимую информацию;

– исторически сложившаяся организационная модель государственного управления;

– идеологические взгляды и убеждения политической и правящей элиты;

– способность и готовность ученого сообщества включиться в аналитическую работу на пользу политического режима.

Английские политологи Б. Хогвуд и Л. Ганн считали, что развитие политического анализа в той или иной стране зависит от соотношения «спроса» – осознания правительством неадекватности текущей политики вызовам и проблемам и «предложения» – неудовлетворенности самих ученых в сложившемся состоянии социальных наук.

Контрольные вопросы

1. Каковы исторические предпосылки возникновения политического анализа?

2. Каковы особенности возникновения политического анализа, как самостоятельной политико-управленческой прикладной дисциплины?

3. Перечислите основоположников политического анализа.

4. Объясните понятие интеллектуализация государственного управления?

5. Что такое «мозговые тресты» (brain trusts) и «фабрики мысли» (think tanks)?

6. Приведите краткую хронологию становления политического анализа в Соединенных Штатах Америки.

7. Каковы особенности становления политического анализа в западноевропейских странах.

8. Как происходил процесс профессионализации и институционализации прикладного политического анализа?

9. Перечислите основные факторы, влияющие на институционализацию политического анализа.

1.2 Определение и предметные границы политического анализа

1.2.1 Определение политического анализа

Под понятием анализ (от греческого слова analysis – разложение) подразумевают метод научного познания, представляющий мысленное или реальное расчленение объекта исследования на составные части, и исследование каждой из этих частей в отдельности. Анализ, как правило, заканчивается синтезом – структурированием и объединением полученных данных на новом познавательном уровне. Логический анализ и синтез позволяют создать полное и целостное представление об изучаемом объекте и широко используются во всех отраслях гуманитарного знания.

Классики политического анализа – В. Данн, А. Вилдавски, Э. Куэйд не давали политическому анализу четких формулировок, заменяя их общими фразами, что оставляло место для самостоятельных интерпретаций.

В. Данн называл политическим анализом «процесс продуцирования знания о и в политическом процессе». Продуцирование знаний о политическом процессе, по В. Данну, происходит при проведении политологами-теоретиками фундаментальных исследований, накопления эмпирического материала о политических системах и механизмах их функционирования. Производство знания в политическом процессе осуществляет прикладная политология при непосредственном участии исследователя в реальном политическом процессе. В. Данн разграничивает прикладной и теоретический политический анализ, предлагая как критерий разграничения уровень вовлеченности исследователя в политический процесс.

В. Вильямс определял в качестве предмета политического анализа -способы синтезирования информации, с целью выработки политических решений и составления политических прогнозов.

А. Вилдавски считал политический анализ исключительно прикладной дисциплиной, которая призвана решать актуальные проблемы текущего политического процесса.

Д. Веймер и А. Вайнинг определяли политический анализ как клиент-ориентированный совет, относящийся к сфере публичных решений. Ориентация на конкретного клиента и непосредственное участие аналитика в процессе выработки и принятия политических решений являются важнейшими чертами прикладной политологии.

Э. Куэйд относил политический анализ к социотехническим дисциплинам и определял его, как форму прикладного исследования с целью углубления понимания социотехнических проблем и выявления наилучших способов их решения. Он считал, что политический анализ призван содействовать лицу, принимающему решение в выборе наиболее предпочтительного политического действия, а также на генерирование информации, касающейся последствий, могущих вытекать из практической реализации принятых решений.

По определению российского автора А.А. Дегтярева, прикладной политический анализ является политико-управленческой наукой, основанной на мультидисциплинарной базе и ориентированной на разработку общих принципов и множественных методов анализа, диагностики и прогнозирования проблемных ситуаций для подготовки рекомендаций к принятию публичных решений.

Согласно «рабочему» определению другого российского исследователя С.Г. Туронка, политический анализ представляет собой прикладную политико-управленческую дисциплину на междисциплинарной теоретико-методологической основе, осуществляющую анализ и прогнозирование проблемных ситуаций в целях выработки рекомендаций для лиц, принимающих публично-политические решения, участвующих в процессе их принятия, либо оказывающих влияние на него.

Обобщив имеющуюся информацию, можно констатировать, что политический анализ представляет собой набор аналитико-синтетических процедур и методик, позволяющих 1) получать информацию о политической ситуации, 2) выдвигать предположения по поводу путей возможного ее развития, 3) вырабатывать и предлагать к принятию компетентные политические решения.

Таким образом, политический анализ – это преобразование информации с целью получения нового знания, направленного на решение определенной политической проблемы. Отправной точкой политического анализа («входом») является проблема, требующая решения. «Выходом» является знание, как эту проблему решить.

Политический анализ включает в себя три основополагающих компонента:

– анализ сложившейся политической ситуации;

– прогноз относительно ее развития;

– предложение вариантов компетентных политических решений, призванных решить проблему.

Политический анализ относится к политико-управленческим наукам (policy sciences), которые характеризуются направленностью на процесс выработки и принятия политических решений и/или на обеспечение лиц принимающих решение необходимыми данными для рационального разрешения политико-управленческих проблем.

Конечным продуктом политического анализа, как процесса, является научно обоснованный совет или рекомендация для лица или властного органа, принимающего общественно значимое политическое решение. Непосредственным исполнителем политического анализа является политический аналитик, производящий политический анализ в интересах клиента. Клиентом (заказчиком) политического анализа является лицо (или лица), способное участвовать в процессе принятия публичных политических решений.

Инструментарием политического анализа являются информационно-аналитические технологии (ИАТ):

– совокупность методов сбора и обработки информации, касающейся объекта управленческого воздействия (социально-политические, социально-экономические и другие процессы);

– совокупность специфических приемов диагностики объекта; методы анализа и синтеза;

– методика оценки последствий принятия различных вариантов политических решений.

Прикладные информационно-аналитические технологии обеспечивают деятельность лиц, принимающих политические решения в условиях дефицита времени и недостатка информации об исследуемых объектах. Систематизируя имеющуюся информацию, ИАТ позволяют дать оценку происходящим процессам, создать целостную картину происходящего и спрогнозировать развитие событий с учетом воздействия различных факторов.

По событийной направленности, политический анализ может быть направлен на события прошлого, настоящего и будущего. Исторический анализ прежних решений и действий называется ретроспективным. Он призван показать причинно-следственные связи, приведшие к текущей ситуации. Анализ, направленный на оценку текущих решений по мере их реализации называется оценочным. Цель оценочного анализа – мониторинг и оценка избранного пути для принятия решения о его продолжении или корректировке, а также для накопления информации, которая может понадобиться в будущем. Анализ возможных политических альтернатив называется перспективным.

Ретроспективный и оценочный анализ носит дескриптивный (описательный) характер. Перспективный анализ подразделяется на прогностический и прескриптивный. Прогностический анализ призван показать последствия принятия тех или иных альтернативных решений и действий. Прескриптивный анализ рекомендует те или иные действия, необходимые для достижения конкретных результатов. Прескриптивный анализ часто начинается с дескриптивного, показывающего хронологию развития событий. Прескриптивный анализ выполняет две главные задачи: идентифицирует политическую проблему и предлагает альтернативные пути ее решения.

1.2.2 Теоретический и практический уровни политического анализа

В мировой науке существуют две смежные дисциплины: political analysis и policy analysis, названия которых одинаково переводится на русский язык, как политический анализ. Однако, в английском языке понятия politics и policy имеют разные смысловые значения. Понятие politics обозначает сферу политики или политическую жизнь в целом, а понятие policy обозначает политическое управление, политический курс, политическую стратегию и тактику.

Political analysis – описывает общие законы политической реальности, конкретизирует теорию политики, изучает фундаментальные политические проблемы. Фундаментальный труд известного американского политолога Р. Даля «Современный политический анализ» («Modern Political Analysis») фактически представляет собой учебник по теоретической политологии. В нем рассматриваются исключительно проблемы теоретической политологии: функционирование политических институтов, типы политических систем, деятельность различных политических режимов, природа политической власти и политических ценностей. На прикладную политологию Р. Даль возлагает задачу практической реализации теоретических наработок академической политической теории.

Policy analysis представляет прикладной уровень политической науки. Ключевой характеристикой политического анализа (policy analysis) западные политологи считают ориентацию на решение остроактуальных проблем текущего политического процесса.

Следовательно, в английском языке проблема различения между прикладной и политической дисциплинами политического анализа решается благодаря лексическому аппарату.

Отечественная политология выделяет в сфере политического анализа три класса проблем: познавательные проблемы, конкретные проблемы политических акторов, проблемы общественной жизни.

Познавательные проблемы образуются в результате несоответствия между достигнутым и требуемым уровнем знания о мире политическом. Целью политического анализа при этом является получение системного знания в области политической реальности. Характеристиками такого знания являются:

– долгосрочная актуальность;

– ориентация на интересы общества в целом;

– сравнительно низкий уровень активности и преобразовательного потенциала.

Такой характер знания относится к теоретическому уровню политического анализа.

Конкретные проблемы политических акторов – проблемы, связанные с осуществлением значимыми участниками политического процесса своих политических функций. В качестве политических акторов могут выступать политические лидеры, партии, органы государственной власти, надгосударственные структуры, лоббистские группы, задействованные в политике финансово-промышленные компании.

Проблемы общественной жизни – проблемы, которые напрямую не затрагивают властные отношения, но требуют для своего решения политических методов. Таковыми могут быть проблемы выработки эффективной государственной политики в сфере образования, торговли, финансов, здравоохранения и т.д.

Получение знания для решения конкретных проблем политических акторов и проблем общественной жизни формирует прикладной тип знания. Получение такого типа знания относится к практическому уровню политического анализа. Его цель ответить на вопрос: «Что делать?».

Критериями разграничения между прикладными и теоретическими политическими исследованиями являются различия по цели, объекту, субъекту, роли субъекта, заказчикам и др.

Ключевыми критериями для разграничения прикладных и теоретических политических исследований являются различия по цели и объекту исследования, то есть по тому, какие социальные потребности решает анализ.

Американский политолог Г. Лассуэл считал, что разница между теоретической и практической политической наукой заключается в том, что первая ориентирована на анализ политики (analysis OF policy), в то время как вторая осуществляет анализ для политики (analysis FOR policy).

Соответственно, прикладная политология решает проблемные ситуации текущей политической практики в условиях строгих временных и пространственных ограничений. Прикладная политология, кроме всего прочего, является активным участником политического процесса. Ее главные характеристики – актуальность и вовлеченность.

Задача теоретических исследований – объяснить фундаментальные проблемы и раскрыть подлинные механизмы функционирования мира политики. Политолог-теоретик не связан в своих исследованиях пространственно-временными ограничениями. Он может сравнивать современные политические системы с системами прошлого, а также сравнивать системы, существующие в один период времени в разных географических точках. Объектом теоретической политологии можно назвать совокупность всех политических систем и процессов, политические мысли и политологические парадигмы, всю политику как таковую. Субъект характеризует объективно-отстраненное отношение к объекту исследования.

Взаимосвязь между теоретическим и практическим направлениями заключается в том, что участвуя в политическом процессе в качестве преобразующего начала, прикладная политология формирует объект теоретической политологии, поставляет материал для фундаментальных исследований.

В качестве субъектов теоретической политологии выступают, как правило, специализированные научно-исследовательские центры, университеты и институты, где фундаментальными разработками занимаются исследовательские коллективы ученых-политологов. В качестве субъектов прикладного политического анализа чаще всего выступают государственные и негосударственные аналитические центры.

Заказчиками прикладных политологических исследований выступают лица, заинтересованные в получении качественных советов по остроактуальным политическим вопросам. Таковыми являются лица, принимающие политические решения, а так же лица, имеющие возможность влиять на принятие политических решений (лоббистские группы, политические партии, советники политиков).

Д. Ваймер и А. Вайнинг считали, что в фундаментальных исследованиях формальным заказчиком выступает государство, финансирующее фундаментальную науку из бюджетных средств, при том, что реальным заказчиком является научное сообщество, инициирующее такие исследования. По мнению К.В. Симонова, клиентом теоретической политической науки является само общество, которое стремится познать истинные механизмы функционирования мира политики. Это утверждение автор аргументирует тем, что университеты и институты, осуществляющие фундаментальные политологические исследования, финансируются государством, т.е. налогоплательщиками, которые одновременно являются и основными потребителями продукции ученых-политологов, приобретая их научные монографии и специализированные журналы.

Особенно стоит коснуться разности положений самих экспертов-аналитиков в прикладных и теоретических политических исследованиях. Чаще всего политические аналитики в политическом процессе занимают активно-заинтересованную позицию. Они, как правило, стараются оказать влияние на лиц, принимающих решение исходя из своих личных представлений и ценностных установок. Представители фундаментальной науки придерживаются отстраненно-нейтрального отношения к предмету исследования.

Кроме того, фундаментальные и практические политологические исследования различаются по методологическому инструментарию. При проведении фундаментальных исследований, используется в первую очередь логический анализ, который является общенаучным методом познания. Прикладной политический анализ использует множество специфических мультидисциплинарного методов и подходов.

Ниже представлены основные критерии разграничения фундаментальных и прикладных исследований в политологии (таблица 1.).

Таблица 1. Критерии разграничения фундаментальной и прикладной политологии

Необходимо отметить, что в отечественной практике политический анализ понимается и изучается как исключительно прикладная политологическая дисциплина (policy analysis).

Контрольные вопросы

1. Дайте определение политическому анализу.

2. Какова направленность политического анализа?

3. Что является конечным продуктом политического анализа?

4. Перечислите основные компоненты политического анализа.

5. В чем разница между ретроспективным, оценочным и перспективным политическим анализом?

6. В чем суть прогностического и прескриптивного политического анализа?

7. Раскройте содержание английских терминов political analysis и ройсу analysis.

8. Перечислите основные критерии разграничения между фундаментальным и прикладным исследованиями в политологии.

9. Какова связь между теоретическими и практическими политическими исследованиями.

10. Каковы различия по цели и объекту между прикладным и теоретическим уровнями политического анализа.

11. Кто выступает в качестве субъектов и заказчиков прикладного и фундаментального политического анализа?

12. В чем состоит разность позиций экспертов-аналитиков в прикладных и теоретических политических исследованиях?

13. Каковы методологические отличия между прикладным и теоретическим уровнями политического анализа.

14. Каким образом происходит воздействие субъекта политического анализа на политический процесс при прикладных и теоретических политических исследованиях?

15. Охарактеризуйте направленность познавательного процесса в прикладном и теоретическом исследовании.

1.3 Специфика и методологические особенности политического анализа

1.3.1 Особенности политического анализа, как научной дисциплины

Политический анализ обладает рядом специфических черт, отличающих его от других политико-управленческих дисциплин. К этим отличительным чертам следует отнести:

– разнообразие предметных областей и разнородность информации;

– проблемно-ситуативная ориентация политического исследования;

– временные ограничения исследования;

– проблема исходной информации;

– интегративность (мультиплицизм) методологии;

– ценностно-мировоззренческие установки лиц, задействованных в получении результатов исследования (аналитики, заказчики, лица, принимающие решения);

– проблема качества результатов исследования.

В современной политике область понимания и разрешения проблемы зачастую расположена за рамками устоявшихся дисциплин и профессий. Политическому аналитику приходится собирать и анализировать информацию из разных предметных областей. Входной информацией политического анализа могут являться данные социально-экономической статистики, материалы политико-психологических исследований, тексты СМИ, заявления политических лидеров, отчеты по состоянию окружающей среды и т.д. Объекты исследования могут находиться в области международных отношений, экономики, социологии, истории, психологии, государственного управления и т.д. Более того, к самому политическому исследованию могут быть привлечены специалисты из разных областей знания. На выходе, экспертная рекомендация, направленная на решение современной проблемы, может оказаться результатом творческих усилий политолога, изучающего процессы принятия решений в законодательном органе, экономиста, анализирующего долгосрочные выгоды и издержки предлагаемого проекта, эколога, выявляющего степень воздействия на окружающую природную среду.

Проблемно-ситуативная ориентация политического исследования обусловлена тем, что проблемная ситуация, которую должен исследовать аналитик, невозможно выбирать по своему усмотрению. Проблема, требующая решения, может возникнуть в совершенно неожиданных предметных областях и в самое неподходящее время. В таких условиях просто невозможна «мануфактурно-цеховая» специализация, присущая традиционным социальным наукам: социологии, политологии, психологии и экономической теории, которые обладают четко ограниченной предметной областью, исследовательскими объектами и методами, научными школами и крупными теориями. Кроме того, ситуация может поставить аналитика в условия серьезных временных ограничений и потребовать высокой скорости выработки вариантов решения. Отсюда вытекает проблема недостатка, труднодоступности и/или недостоверности исходной информации, необходимой для обстоятельных выводов.

Специфическую трудность в политическом анализе создает также фактор личностных ценностей, представлений, особенностей восприятия мира самого профессионального аналитика, задействованного в политическом исследовании. Профессионал, вовлеченный в процесс прикладного политического исследования, изначально может иметь собственные представления об объекте исследования, о желаемом развитии событий и о методах и средствах решения проблемы. Осознанно или не осознанно, личная позиция исследователя может оказать значительное влияние на итоговые выводы и решения, отразиться на содержании и характере рекомендаций для лиц, принимающих политическое решение по проблемному вопросу.

На ход исследования не менее серьезно могут повлиять психологические и личностные характеристики и мотивы заказчиков исследования, лиц, принимающих решение, а также иных лиц, прямо или ли косвенно задействованных в исследовании. Исходя из собственных представлений об объекте исследования и личных соображений о способах и методах решения проблемной ситуации, заказчик может формально и неформально оказать влияние на ход исследования и его результаты. Формально это может происходить, на пример, на стадии подготовки и организации исследования – на уровне формулирования проблемы, постановки целей и задач, выдвижения особых условий и требований к проведению исследования. На выходе, получив от аналитика несколько вариантов решения проблемы, лицо принимающее решение с большей степенью вероятности выберет тот вариант, который наиболее соответствует его собственным представлениям о проблеме и способам ее решения.

Таким образом, мы подходим к главной проблеме политического анализа – проблеме качества результатов исследования. Ввиду значительных ограничений по времени проведения исследования, высокой динамичностью, изменчивостью и ограниченной рациональностью поведения политической среды и процессов, протекающих в ней, труднодоступностью, недостаточностью или недостоверностью исходной информации – не предоставляется возможным выявление единственно верного или единственно правильного решения политической проблемы. Ни одна модель или теория, применяемая в политических исследованиях, не гарантирует безошибочного предсказания поведения тех или иных политических акторов или последствий принятия тех или иных политических решений. Каждый из предложенных в ходе исследования вариантов разрешения конкретной ситуации, потенциально содержит неучтенные и непредсказуемые риски.

Независимо от степени научной обоснованности, любые результаты исследования прикладного политического анализа имеют следующую характеристику:

– правильность решений не может быть доказана до практического применения;

– ни одно из решений проблемы не гарантирует достижения ожидаемого результата;

– решения проблем редко являются одновременно самыми лучшими и самыми дешевыми;

– адекватность решения бывает трудно измерить в категориях общего блага;

– справедливость решений невозможно измерить объективно.

1.3.2 Специфика методологии политического анализа

Как отмечалось ранее, политический анализ, как любая научная дисциплина, обладает собственной методологией – совокупностью подходов, методов, способов, принципов и процедур исследовательской деятельности.

Под методом политического анализа понимается отдельный инструмент или прием аналитической работы, в результате использования которого приобретается необходимая информация. Аналитик отбирает методы, соответствующие задаче исследования, методологическому подходу, располагаемым ресурсам и ограничениям (время, финансы, доступность информации и др.). На разных этапах и в отношении различных объектов политического анализа используются разные перекрывающие и взаимодополняющие методы. Например, для прогнозирования развития предвыборных ситуаций одновременно могут использоваться: трендовый метод, групповая экспертная оценка, метод Дельфи, каузальное проектирование.

Под методикой политического анализа подразумевается конкретная комбинация и последовательность применения методов и процедур, призванных решить конкретную задачу. Методический уровень требует материализации общей методологической канвы в конкретную методику прикладного исследования, где на разных этапах при различных комбинациях методов проводятся операции по сбору, обработке, анализу и производству политико-релевантной информации.

Нередко в политическом анализе употребляются термины программа и техника прикладного политического анализа. Программа прикладного исследования представляет собой отдельную (и нередко уникальную) методику проведения конкретного прикладного политического исследования. Под понятием техника политического анализа подразумевают детальные и специализированные процедуры, раскрывающие способы применения тех или иных методов анализа, то есть, своего рода правила пользования отдельными методами.

Развитие методологии политической науки в целом и политического анализа в частности, неразрывно связано с эволюцией самих гуманитарных наук. До второй мировой войны, в рассвет позитивизма, политологию, как и все гуманитарные науки, пытались изучать методами, свойственными естественным наукам. В политических исследованиях широко задействовались количественные и статистические методы. Для политологии пытались вывести строго соблюдаемые законы и жесткие рациональные объяснительные схемы.

Во второй половине XX в. центральное место в изучении политологии занял поведенческий (бихевиористский) подход. Политическая деятельность начала анализироваться с позиции психологических мотивов политических акторов, исходя из их национальных и социальных особенностей. На это время приходится расцвет развития общегуманитарных и специфических методов.

В прикладном политическом исследовании представляется весьма затруднительным или невозможным применение строгих научных процедур и концептов. Адекватная работа с разноплановой информацией, с которой сталкивается политический анализ, требует привлечения техник и подходов из различных областей знания. Поэтому, методология политического анализа представляет собой интегративную совокупность методов, подходов, принципов и идей, заимствованных из различных социальных, гуманитарных, естественных и технических наук, включая политологию, социологию, психологию, экономику, философию. В связи с этим необходимо отметить два пути развития методического арсенала политического анализа. Первый путь – заимствование и адаптация методов и подходов из различных областей науки, второй путь – разработка собственных специфических методов.

Методологический мультиплицизм в прикладных исследованиях политического процесса можно объяснить тем, что у истоков прикладного политического анализа стояли ученые из разных отраслей науки (математика, психология, политология, экономика, управление, инженерно-технические науки). Создавая методологию новой дисциплины, каждый исследователь привносил в нее методы и подходы из известной ему области знаний.

Например, методы анализа «издержки – выгоды» (cost – benefit) и «издержки – эффективность» (cost – effectiveness) пришли из экономической науки, экспертные методы (синектика, Дельфи, Метаплан) были разработаны психологами, метод «ивент-анализ» предложен политологами, весь арсенал количественных и качественных методов (интервью, контент-анализ, анкетный опрос и т.д.) перенят из социологии, методы исследования операций и сетевого планирования взяты из военной наукой, методы моделирования и обработки статистических данных заимствованы из математики.

Совокупность методов политического анализа можно разделить на три группы: общенаучные, общегуманитарные и специфические.

К первой категории – общенаучным методам – относятся методы, характерные для всех наук: логический анализ и синтез, дедукция и индукция, мысленный эксперимент и т.д. К общими для гуманитарных и естественных наук можно также отнести статистические (корреляционный, регрессионный, факторный, дискриминантный, кластер-анализ) и математические (математическое моделирование) методы анализа данных.

Ко второй категории – общегуманитарным методам политического анализа – относятся методы, которые используются не только в политологии, но и в большинстве социально-гуманитарных дисциплин (в социологии, психологии, лингвистике, маркетинге, экономике). К этим методам можно отнести традиционный анализ документов, контент-анализ, ситуационный анализ, SWOT-анализ.

К третьей категории – специфическим методам политического анализа – относятся методы, наработанные собственно политологией: моделирование политических ситуаций, элементы теории игр, рейтинговые экспертные оценки, ивент-анализ. Многие методы прикладного политического анализа, заимствованные из других наук, в ходе адаптации для анализа политических процессов претерпели существенные трансформации. В новом качестве такие методы относят к собственным методам политического анализа.

Методы политического анализа можно классифицировать по стадийности (этапности) исследовательского процесса. Каждая стадия политического исследования включает свой набор методов, которые, в соответствии с основными этапами политического исследования, можно разделить на три блока:

1) методы получения и сбора первичной информации (методы сбора данных);

2) методы обработки и интерпретации информации (методы получения знаний из данных);

3) методы переноса знания в политическую практику (методы имплементации знания в политический процесс).

Для получения первичной информации, политический анализ использует общегуманитарные эмпирические и дескриптивные методы.

Для обработки и интерпретации полученной информации используются общенаучные, общегуманитарные, политико-управленческие и специфические аналитические методы.

Перенос знания в политическую практику, то есть имплементация результатов анализа в политический процесс осуществляется с помощью специальных методов, пограничных для политического анализа, теории управления, психологии и требует от аналитика дополнительных качеств и умений.

Контрольные вопросы

1. Какие специфические черты отличают политический анализ от других политико-управленческих дисциплин?

2. Что является входной информацией для политического анализа?

3. В каких предметных областях работает эксперт-политолог?

4. Кто является основным потребителем аналитической продукции?

5. Каковы основные ограничения при проведении прикладных политических исследований?

6. Какую роль в политическом исследовании играет фактор ценностей и личностных качеств аналитика?

7. В чем заключается проблема качества результатов политических исследований?

8. Дайте общую характеристику результатов прикладного политического исследования.

9. В чем разница между понятиями методология, метод и методика политического анализа?

10. Что такое программа и техника политического анализа?

11. Раскройте понятие методологический мультиплицизм.

12. Дайте общую характеристику методам политического анализа.

13. Охарактеризуйте методы политического анализа по стадийности (этапности) исследовательского процесса.

1.4 Субъекты политического анализа

В качестве субъектов политического анализа нами уже назывались представители определенной профессии – политические аналитики, которых называют так же политическими экспертами (от латинского experto – опытный). Политические эксперты (политические аналитики) – это лица, обладающие необходимыми знаниями по определенному кругу политических проблем и способные применять эти знания для решения конкретных политических задач в различных сферах общественных отношений. Результатом деятельности эксперта-аналитика является научно обоснованный совет или рекомендация. Конвертация знаний эксперта-аналитика в совет происходит посредством использования специальных методик.

Начиная со времен Древней Греции, и по сей день (по крайней мере, на постсоветском пространстве) мир политики не рассматривается гражданами как область, требующая от политика специальных профессиональных навыков и знаний. В сознании масс политика является сферой, требующей от деятеля набора неких внутренних качеств и добродетелей, по принципу – «если он хороший человек (хозяйственник, семьянин, хоккеист, космонавт, председатель колхоза), значит, он достоин быть политиком». Во времена античности эту особенность масс критиковал Платон. В своей работе «Государство», правом принятия государственных решений Платон наделял исключительно философов – особую группу людей, прошедших тщательный отбор и подготовку. Переход от наследственной монархии к демократической политической системе не привел к спросу со стороны практикующих политиков на специальных политических консультантов. До I Мировой войны политическую экспертизу заменяло государственное управление (statecraft), в котором центральное место занимали мудрость и опыт правителя. В силу этого, вплоть до середины XX века практикующие политики запада пребывали в уверенности, что они способны самостоятельно осуществлять функции политической экспертизы, не привлекая каких-либо специалистов. Стоит отметить, что постсоветское политическое пространство в значительной степени пребывает в этом состоянии до сих пор, используя устаревшую на западе стратегию «опыта и мудрости». До сих пор среди носителей научных знаний, к которым обращаются практикующие политики, доля экспертов-политологов составляет меньшинство.

Спрос на политическую экспертизу возник только во второй половине XX века. Он был обусловлен, во первых, ростом внимания к гуманитарным наукам, в которых качественный политический анализ становится продуктом научных технологий, во-вторых, общим усилением позиций менеджмента, как науки об эффективном управлении и, в-третьих, успехами в развитии экономики западных стран после II Мировой войны. В это время политическая элита западных стран пришла к осознанию полезности и необходимости привлечения в политический процесс гуманитарных научных технологий, способных повысить качество вырабатываемых политических решений.

В XX веке с развитием демократии на политической арене появились новые субъекты. Общественные организации превратились в значимых политических игроков, бросив вызов традиционным политическим партиям. Активными игроками политики стали коммерческие структуры, ранее находившиеся вне рамок политического процесса. Резко возросла роль средств массовой информации. Активное развитие избирательной системы и парламентаризма, совершенствование принципов разделения властей, развитие различных демократических процедур и институтов привело к значительному расширению прав граждан. В первую очередь это касается права избираться и быть избранными в различные органы власти. Сами политические партии претерпели заметную трансформацию, изменили формат работы с избирателями, внутреннюю организационную структуру, систему реагирования на изменения среды.

Усложнение политического процесса, возрастание объема поступающей информации, увеличение количества принимаемых решений вынудило политиков пересмотреть устоявшиеся подходы. Кроме того, нарастающий динамизм политического процесса низвел в политике понятие опыта. Повторяющиеся ситуации начали встречаться все реже, в связи с чем, такое качество политика, как опыт, начало терять ценность и актуальность. Попытки использовать старые наработки в новых ситуациях без учета происходящих изменений, все саще демонстрировали низкую эффективность и явное несоответствие новым реалиям политического процесса.

Указанные обстоятельства привели к тому, что политики были вынуждены искать вспомогательные инструменты для оптимизации своей деятельности. Таким инструментом оказались носители специального знания о политическом процессе, способные с помощью специальных технологий трансформировать эти знания в компетентный анализ ситуации, политический прогноз и предложить качественное и эффективное политическое решение.

Интеллектуализация политической сферы, выраженная в экспертной революции, обозначила некоторую тенденцию заменить экспертами-политологами самих политиков. Однако на сегодняшний день существует своего рода разделение труда, в котором политологи и политики выполняют различные функции в политическом процессе. Политик, как правило, не является носителем профессиональных и научных знаний. Политик обладает набором специфических интеллектуальных и психических качеств, обеспечивающих ему легитимность среди населения и возможность руководить общественно-политическими процессами не вдаваясь в детали. Таким образом, задача эксперта – выработать несколько оптимальных вариантов решения конкретной проблемы, а задача политика – сделать выбор из предложенных вариантов и обеспечить его реализацию на практике.

При этом, на данном этапе развития политической системы, голос эксперта в процессе принятия политических решений играет, как правило, совещательную функцию. Мнение экспертов зачастую не учитывается или игнорируется практикующими политиками, что приводит к принятию неэффективных политических решений и накоплению системных ошибок. Особенно это характерно для политических режимов на постсоветском пространстве. Здесь политики традиционно склонны переоценивать свои интеллектуальные возможности и по-прежнему считают себя способными самостоятельно оценивать текущую ситуацию и принимать решения, полагаясь на политический опыт и интуицию.

Серьёзным барьером на пути распространения политического анализа во властных структурах является бюрократия, которая в силу своей природы не заинтересована в изменении привычных административных регламентов. В этих условиях, эксперты либо пытаются изменить устоявшиеся процедуры и привнести в них научный метод, либо встраиваются в бюрократическую систему, формализуют свои функции и соглашаются с рутинизацией экспертной деятельности.

Стоит отметить, что в настоящее время в круг потребителей аналитической продукции кроме властных структур входят практически все субъекты политического процесса.

Естественно, что специалисты-аналитики редко проводят свои исследования в одиночку. Эксперты объединяются в формальные и неформальные сообщества, которые, собственно, и называют субъектами политического анализа.

Чаще всего в качестве субъектов политического анализа выступают государственные и негосударственные информационно-аналитические структуры, непосредственно осуществляющие политический анализ ситуации, прогноз ее развития и подготовку вариантов политических решений.

Выдвигая варианты классификации субъектов политического анализа, исследователи разных стран ориентируются на особенности политической системы своей страны. Однако, для всех вариантов классификации характерен общий принцип разделения субъектов политического анализа на государственный и негосударственный сектора. Государственные аналитические подразделения разделяются на правительственные и квазиправительственные. Негосударственные аналитические центры, в свою очередь, подразделяются на коммерческие, некоммерческие и созданные на базе университетов.

Правительственные аналитические структуры представляют собой подразделения, являющиеся частью организационной структуры правительственных органов. Штатные аналитики, работающие в таких организациях, имеют статус государственных служащих и выполняют функцию аналитической поддержки решений, принимаемых государственными органами. Такие аналитические службы могут существуют в администрации президента и в аппаратах отдельных министерств и ведомств. Квазиправительственные структуры представляют собой аналитические центры, работающие по заказу правительственных структур, но не входят непосредственно в их штат.

В негосударственном аналитическом секторе большинство структур представляют собой коммерческие аналитические центры. Их основными заказчиками являются крупные коммерческие компании, политические партии и общественные организации. В ряде случаев в роли заказчиков могут выступать государственные структуры.

Некоммерческие аналитические центры существуют на финансовые средства спонсоров и доходы от публикаций собственных исследований. Как правило, такие центры представляют собой крупные научно-исследовательские структуры, занимающиеся теоретическими и прикладными разработками. Зачастую такие центры финансируются из государственных средств, в рамках поддержки академических исследований. Подобным образом функционируют аналитические центры, созданные на базе университетов.

Американские исследователи Д. Веймер и А. Вайнинг, кроме правительственных и частных аналитических структур, в отдельную категорию выделяли так называемые «резервуары мысли». Правительственные аналитические структуры авторы разделяли на подгруппы в соответствии с органами государственной власти, на которые работают аналитические структуры. Так, в Соединенных Штатах функционируют президентские (Совет по национальной безопасности и Совет по внутренней политике), федеральные, парламентские аналитические структуры. Отдельная категория субъектов политического анализа – «резервуары мысли» представляют собой крупные исследовательские институты, которые занимаются разработкой принципиально новых методов анализа, а затем используют их в практической деятельности. Примером «резервуара мысли» является «РЭНД Корпорейшн», разработавший метод Дельфи. Деятельность «резервуаров мысли» финансируется за счет государства и крупных коммерческих структур, размещающих в них заказы на исследования.

Частные аналитические центры – коммерческие структуры, выполняющие внешние заказы политических и коммерческих структур. Эту группу можно разделить на центры прямой поддержки и центры косвенной (широкой) поддержки. Первые ориентированы на одного заказчика, вторые – на широкий круг заказчиков. Центры прямой поддержки создаются и функционируют в качестве аналитических подразделений крупных коммерческих компаний, участвующих в политической жизни. К этой категории можно отнести и формально независимые аналитические структуры, созданные крупными клиентами. Центры косвенной (широкой) поддержки не привязаны к одному источнику финансирования. Они способны осуществлять исследования одновременно для нескольких заказчиков, среди которых могут быть коммерческие компании, политические партии, государственные структуры, отдельные политики. Для своих заказчиков центры косвенной поддержки выполняют аналитическую работу по разработке эксклюзивных политических прогнозов, ситуационных анализов, предоставляют экспертные услуги для аналитического обеспечения процедуры принятия политических решений. Кроме того, коммерческие аналитические центры могут зарабатывать дополнительные деньги, осуществляя выпуск периодических аналитических докладов для широкого круга платежеспособных подписчиков.