Читать книгу Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан: организационно-правовые основы - - Страница 4

Государственный финансовый контроль – одна из основополагающих функций любого государства, она реализуется государственными органами с соответствующей, четко обозначенной компетенцией. На сегодняшний день государственный финансовый контроль служит важнейшим средством обеспечения законности и рациональности использования государственных ресурсов. Его основная цель – это контроль за эффективным, целевым, экономичным и рациональным использованием государственных бюджетных средств. Именно бюджетная сфера представляет собой наиболее значимый объект контроля с позиции соблюдения финансовой дисциплины участниками бюджетных отношений.

Концепция системы государственного финансового контроля отвечает требованиям и вызовам современного экономического развития Таджикистана, однако процесс ее окончательного формирования еще не завершился. Более того, сегодня наблюдается активный научный поиск наиболее оптимальных подходов к созданию целостной и эффективной организационно-правовой основы для функционирования системы государственного финансового контроля. В национальной правовой доктрине и законодательстве страны пока отсутствует понятие «государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений». Проблемы, касающиеся разработки категориального аппарата сферы бюджетных отношений, в частности процедур контроля и надзора за расходованием средств, имеют большое значение для дальнейшего развития науки финансового права Республики Таджикистан.

Следует заметить, что на подобную проблему обращают внимание также ученые других государств. По мнению украинского профессора Т. А. Коломоец, «…отсутствие единого базового законодательного документа, непосредственно посвященного контролю в государственном управлении, обуславливает недооценку уникального комплексного потенциала контроля, его ошибочное отождествление со смежными правовыми понятиями»³⁹.

Понятие и проблемы, связанные с осуществлением государственного финансового контроля в бюджетной сфере, активно обсуждаются не только в среде государственной элиты стран СНГ, но и ученым сообществом иных государств. Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений в некоторых зарубежных странах трактуется очень широко и имеет многогранное значение. Это: Испания и Франция, Болгария и Польша, Марокко и Тунис, Канада и другие. Важно отметить, что обычно государственный финансовый контроль в бюджетной сфере рассматривается как ключевой элемент демократического политического режима⁴⁰. Вместе с тем ученые обращают внимание на то обстоятельство, что в зарубежной, в частности европейской, правовой доктрине, термин «государственный контроль» используется для обозначения «экономических полномочий и приоритетов государства»⁴¹. Чаще всего речь идет о полномочиях в отношении имущественных объектов, которые находятся в полной или частичной собственности государства.

В работах И. Б. Лагутина приводится пример болгарских правоведов, которые определяют категорию финансового контроля прежде всего как «контроль за законностью и целесообразностью действий по осуществлению процесса собирания, распределения и использования государственных денежных средств»⁴².

Прежде чем рассматривать современные подходы к правовому пониманию сущности, значения и место института государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений в системе финансового права России и Таджикистана, необходимо дать четкое и однозначное определение двум ключевым понятиям: «бюджетная сфера» и «финансовый контроль».

Бюджетная сфера. В бюджетном праве Республики Таджикистан отсутствуют доктринальные определения категории «бюджетная сфера». В трудах таджикских ученых-правоведов это понятие употребляется исключительно редко, но во всей совокупности законодательных актов республики иногда встречается использование одновременно двух категорий: «бюджетная сфера» и «финансовая сфера». Например, в Законе Республики Таджикистан от 19.03.2013 г. № 946 «О государственных финансах Республики Таджикистан»⁴³ компетенция высшего представительного и законодательного органа Таджикистана закрепляется в формулировке: «другие полномочия, определяемые настоящим Законом, законодательством Республики Таджикистан, а также другими нормативными правовыми актами Республики Таджикистан, в финансовой и бюджетной сферах» (п. 6 ст. 26). Термин «бюджетная сфера» в данном акте самостоятельно не используется.

Также эти два понятия употребляются в Законе Республики Таджикистан от 5 августа 2009 г. № 549 «Об органах самоуправления поселков и сел»⁴⁴, в частности в ст. 21, которая дает четкое определение полномочий председателя Джамоата в сфере экономики, бюджета и финансов. Однако, как уже упоминалось ранее, ни в одном законодательном акте не раскрываются понятия бюджетной и финансовой сферы.

Интересен опыт российской правовой системы⁴⁵. Учеными России предпринимались попытки сформулировать понятие «бюджетная сфера». Так, с точки зрения Н. И. Химичевой, «бюджетная сфера – это совокупность общественных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах»⁴⁶.

На наш взгляд, бюджетная сфера – это совокупность общественных отношений, которые регулируются специальными нормативными актами Республики Таджикистан, в частности следующими Законами РТ:

– «О государственных финансах Республики Таджикистан»⁴⁷;

– «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан»⁴⁸;

– «Об органах самоуправления поселков и сел»⁴⁹.

На основании изложенного предлагаем закрепить в Законе РТ «О государственных финансах Республики Таджикистан» понятие бюджетной сферы в следующей формулировке: «Бюджетная сфера – это совокупность общественных отношений, возникающих в рамках бюджетного процесса на всех его стадиях: от составления проектов государственного и местного бюджета, бюджета государственного целевого фонда, их рассмотрения, утверждения и исполнения до составления и утверждения отчетов, а также контроль по их исполнению участниками бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий».

Государственный финансовый контроль. Понятию «государственный финансовый контроль» уделено гораздо больше внимания как в научной доктрине, так и в законодательстве Республики Таджикистан.

Весомый вклад в разработку категориального аппарата и теоретических проблем государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений внесла профессор Е. Ю. Грачева. Положения, сформулированные Е. Ю. Грачевой в докторской диссертации, монографии и иных исследовательских трудах⁵⁰, получили свое отражение и развитие в концепции государственного финансового контроля, преобладающей как в науке российского финансового права, так и в финансовом праве Таджикистана.

В современной теории российского финансового права финансовый контроль представляет собой один из важнейших правовых институтов⁵¹. Согласно широко распространенной концепции под финансовым контролем понимается «регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности всеми субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач»⁵².

В современной юридической науке понятие государственного финансового контроля традиционно рассматривается с двух позиций – правовой (как один из элементов понятийно-категориального аппарата) и экономической (как одна из основных и абсолютно необходимых функций государства и его компетентных органов). Стоит отметить, что в российской юридической доктрине, в отличие от правовой науки Таджикистана, институт государственного финансового контроля уже достаточно хорошо изучен, анализ точек зрения ученых, группировка их мнений, касающихся категории государственного финансового контроля, в юридической литературе приводились неоднократно⁵³.

Так, И. Б. Лагутин отмечает, что «категория “финансовый контроль” существует как в экономической, так и в юридической науке достаточно давно»⁵⁴. Этот термин непосредственно связан с понятием «финансы». Рациональное объяснение юридической и экономической сущности понятия «финансы» представлено в рассуждениях одного из виднейших представителей дореволюционной школы российского финансового права В. А. Лебедева, согласно которым финансы представляют собой не только государственные доходы или денежные средства, но и все материальные и личные средства, которые государственная и общественная власть имеет в своем распоряжении для удовлетворении потребностей общества⁵⁵.

В свою очередь, Е. Н. Кондрат⁵⁶ констатирует, что термин «финансы» в современной юридической науке чаще всего трактуется именно как экономическая категория. Согласно его мнению, углубление в юридический аспект данного понятия может вызвать двузначную трактовку, что мешает установить его четкую смысловую составляющую. Представляется очевидным, что финансы для государства – это прежде всего материально-денежные средства, благодаря которым формируется бюджет государства. Процесс формирования, как и процессы распределения и использования бюджетных средств, выполняется органами государственного управления, местными органами государственной власти, уполномоченным государственным органом в области государственного финансового контроля. Эти процессы регулируются на основании законов и подзаконных актов. Профессор Е. Ю. Грачева связывает финансы с функционированием общественных экономических отношений. По ее мнению, они являются «экономическим инструментом распределения валового внутреннего продукта и национального дохода»⁵⁷. Таким образом, финансы выступают средством контроля за производством и распределением материальных благ, а также средством стимулирования развития государства и общества в нужном в данный период времени направлении.

В таджикском языке генезис понятия «финансы» тоже связан с определением «имущество» и имеет богатую этиологическую историю. В современной терминологии финансы применяются в универсальном значении при обозначении всех отношений в сфере доходов и расходов государства. Так, в таджикском законодательстве, в частности в Законе РТ от 28 июня 2011 г. № 723 «О государственных финансах Республики Таджикистан»⁵⁸, приводится определение государственных финансов, под которыми подразумевается совокупность денежных отношений, связанных с формированием, распределением и использованием фондов аккумулируемых денежных средств и других финансовых ресурсов через республиканский и местные бюджеты, а также государственные целевые фонды, используемые для выполнения возложенных задач (функций) органами государственной власти и государственного управления, местными органами государственной власти и органами самоуправления поселков и сел (ст. 2).

В контексте вышесказанных рассуждений представляется, что понятие «финансы» – это отдельные вопросы, изучаемые финансово-экономической наукой.