Читать книгу Развитие стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике субъекта Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук - - Страница 6

Для проведения оценки современной практики ГЧП необходимо проанализировать не только российский, но и зарубежный опыт реализации такого рода партнерства. С этой целью обратимся к трудам авторитетных зарубежных исследователей по данной тематике. Раскрытие природы стратегического партнерства государства и бизнеса, идентификация принципов, на которых должно строиться взаимодействие названных субъектов, позволяет перейти к решению другой научной задачи – обоснованию механизма партнерства, раскрытию его структуры и содержания.

В решении научной задачи, поставленной в этом разделе, полагаем необходимым использовать информационную базу, включающую, во-первых, нормативно-правовые документы, в которых определены принципы взаимодействия государства и бизнеса, во-вторых, опубликованные результаты научных исследований в этой предметной области.

В связи с этим отметим, что в последнее время введены в действие ряд федеральных законов, в которых зафиксированы принципы взаимодействия названных субъектов.

Федеральный закон от 31.12.2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее – Закон о промышленной политике) определил следующие основные принципы взаимодействия участников промышленной политики, к которым отнесены субъекты, осуществляющие деятельность в сфере промышленности, организации, входящие в состав инфраструктуры поддержки указанной деятельности, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления:

– программно-целевой метод формирования документов стратегического планирования в сфере промышленности;

– измеримость целей развития промышленности и реализации мер стимулирования субъектов деятельности в сфере промышленности;

– мониторинг эффективности промышленной политики и контроль за ее реализацией;

– применение мер стимулирования деятельности в сфере промышленности для достижения показателей и индикаторов, установленных документами стратегического планирования;

– координация мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

– рациональное сочетание форм и методов государственного регулирования и рыночной экономики, мер прямого и косвенного стимулирования деятельности в сфере промышленности;

– обеспеченность ресурсами и их концентрация на развитии приоритетных отраслей промышленности;

– информационная открытость при разработке промышленной политики и применении мер стимулирования деятельности в сфере промышленности с учетом интересов безопасности государства;

– равный доступ субъектов деятельности в сфере промышленности к получению государственной поддержки в соответствии с условиями ее предоставления;

– интеграция науки, образования и промышленности;

– учет интересов субъектов Российской Федерации в решении вопросов функционирования и развития оборонно-промышленного комплекса при условии соблюдения приоритета федеральных интересов [323].

Оценку названного программного документа предварим указанием на трактовку понятия «принципы политики», которую мы разделяем: искомые принципы можно определить как методологические императивы, реализация которых призвана обеспечить системность, комплексность и продуктивность политики [174].

Иными словами, принципы политики – правила, следование которым должно обеспечить ее эффективную разработку и реализацию.

В связи с этим полагаем, что в Законе о промышленной политике представлен достаточно разнородный состав компонентов, который включает, наряду с принципами, и такие характеристики процесса взаимодействия ее субъектов, как:

– направления и задачи его развития (интеграция науки, образования и промышленности, концентрация ресурсов на развитии приоритетных отраслей промышленности);

– востребованный инструментарий (программно-целевой метод, мониторинг эффективности промышленной политики);

– требования к разработке отдельных элементов политики (измеримость целей развития промышленности, обеспеченность ресурсами, рациональное сочетание форм и методов государственного регулирования и рыночной экономики).

На наш взгляд, отдельные положения этого закона, но в уточненной редакции могут быть отнесены к искомым принципам. В их числе: координация действий участников политики, равный доступ субъектов хозяйствования к получению государственной поддержки.

Заслуживает внимания и императив, детерминирующий учет интересов субъектов Российской Федерации при условии соблюдения приоритета федеральных интересов. Другое дело, что сфера его действия в этом законе ограничена оборонно-промышленным комплексом, к тому же он не предусматривает учета интересов другой стороны – субъектов, осуществляющих деятельность в сфере промышленности, а также входящих в состав инфраструктуры ее поддержки.

Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» установил принципы, на которых должно основываться партнерство публичной власти и бизнеса. К ним отнесены:

1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;

2) обеспечение конкуренции;

3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;

4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;

5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;

6) свобода заключения соглашения [2].

В оценке приведенных императивов укажем на следующее.

Открытость и доступность информации имеет отношение не только к процессу взаимодействия государства и бизнеса, но и к потребителям общественных и частных благ, а также к институтам гражданского общества как участникам общественной экспертизы ресурсов и результатов проектов ГЧП.

Реализация принципа конкуренции, как выше отмечалось, имеет отношение к деятельности только одного партнера – государства, которое должно использовать механизм конкурсного отбора своих партнеров. Поэтому данное положение действует на стадии организации партнерства.

Аналогичный вывод применим и для положения, определяющего свободу заключения соглашения о партнерстве.

Равенство перед законом – это императив, значимый для любого физического и юридического лица и в силу этого не являющийся показательным для стратегического партнерства государства и бизнеса.

Тот же вывод можно сделать и применительно к положению, предписывающему добросовестное исполнение обязательств, распределение рисков, поскольку все это – важные характеристики договорных отношений между любыми субъектами.

Резюмируя, отметим, что и этот закон не предлагает избирательного, присущего именно этой форме партнерства государства и бизнеса, состава принципов, на которых основывается их взаимодействие.

Обратимся к Федеральному закону от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Хотя к участникам стратегического планирования этот закон относит только представителей публичной власти разных уровней, одна из его статей предусматривает обязательность общественного обсуждения проектов программных документов [322], в котором могут принять участие, в том числе, институты гражданского общества, представляющие интересы бизнеса.[17]

На наш взгляд, ряд содержащихся в этом законе принципов стратегического планирования востребован и для других форм партнерства государства и бизнеса. В их числе:

– принцип результативности и эффективности, означающий, что выбор способов и методов достижения целей должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов;

– принцип реалистичности, который означает, что при определении целей и задач участники должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков;

– принцип ресурсной обеспеченности, предусматривающий определение источников ресурсного обеспечения целей [321].

Можно утверждать, что, хотя в рассмотренных нами федеральных законах Российской Федерации содержится ряд значимых императивов, регламентирующих взаимодействие государства и бизнеса, системной версии искомых принципов в них нет.

Обратимся к работам исследователей, предпринявших попытки определить состав искомых принципов.

По мнению Е.Ю. Денисова, состав базовых принципов реализации проектов, совместно осуществляемых органами власти и бизнес-структурами, включает принципы:

– направленности совместных проектов на модернизацию экономики;

– гармонизации экономических и социальных эффектов;

– равноправия участников проектов;

– публичности;

– конкуренции между потенциальными участниками проектов [66].

На наш взгляд, кроме равноправия участников партнерства, иные установки, предложенные указанным автором, определяют:

– необходимые условия создания партнерства (конкуренция между потенциальными участниками);

– разработки и реализации его проектов (направленности на модернизацию экономики; публичности);

– требования к результатам их реализации (гармонизация экономических и социальных эффектов).

Иными словами, свод правил, следование которым способно обеспечить долговременное сотрудничество партнеров, в приведенной версии отсутствует.

С.В. Дорошенко, характеризуя отношения между государством и предпринимательством, фиксирует принципы, на которых они формируются. Предложенный им перечень включает принципы добровольности, обязательности, согласованности, обеспечения развития, целевой ответственности [67].

Оценивая эту точку зрения, полагаем необходимым сделать ряд уточнений.

Очевидно, что реализация принципа добровольности предшествует формированию самого партнерства. Речь идет о том, что любой представитель частного бизнеса добровольно участвует в конкурсном отборе, проводимом государством. Другое дело, когда он становится партнером государства, принимая на себя вполне определенные обязательства.

Относительно принципа целевой ответственности участников партнерства, состоящего, по мнению автора, в их стремлении к достижению заявленных целей [67], отметим, что, стремление и ответственность – не одно и то же.

Заслуживает внимания императив, определяющий необходимость развития отношений между партнерами. Однако отсутствие его содержательной интерпретации не позволяет дать ему адекватную оценку.

А.Ю. Никитаева предлагает в качестве принципов эффективного взаимодействия государства и бизнеса:

– дифференцированный подход к построению отношений государства и бизнеса с учетом масштаба, отраслевой и территориальной принадлежности хозяйствующих субъектов [125];

– эффективную реализацию специфических функций субъектов взаимодействия на основе консенсуса интересов и мотивационного механизма [126].

Оценивая предложения указанного автора, полагаем, что состав принципов взаимодействия государства и бизнеса не зависит от масштаба, отраслевой и территориальной принадлежности хозяйствующих субъектов.

Другое дело, формы, в которых осуществляется взаимодействие государства и бизнеса, специфика которых выявлена нами ранее (раздел 1.2).

Поэтому корректным был бы акцент на реализацию дифференцированного подхода к установлению частных принципов партнерства названных субъектов, учитывающих специфику его форм.

Что касается другого предложенного ею принципа, то, на наш взгляд, его редакция уязвима по ряду причин.

Во-первых, общее согласие (консенсус) является условием формирования партнерства и после согласованного распределения функций, прав и ответственности между его участниками потребность в сквозном (при решении всего комплекса задач) применении названного принципа не возникает. Она востребована только при пересмотре условий договора, постановке новых целей и др.

Во-вторых, неясно, какое требование должно быть применено к механизму мотивации, чтобы он обеспечил эффективную реализацию функций каждого из участников взаимодействия.

И.Б. Тесленко относит к принципам взаимодействия властных и предпринимательских структур:

– заинтересованность каждой из взаимодействующих сторон в поиске путей решения проблем;

– конструктивное сотрудничество на основе объединения ресурсов и возможностей каждого участника;

– возможность достижения компромисса в решении спорных вопросов;

– равноправие сторон в выработке реалистичных, взаимоприемлемых решений;

– институциональную закрепленность взаимодействия, обеспечивающую каждому участнику выгодные условия;

– разделение ответственности;

– измеряемость результатов взаимодействия [199].

По нашему мнению, названный автор не различает условия формирования и функционирования партнерства и правила, на которых строится взаимодействие его участников.

Полагаем, что основной ряд предложенных им «принципов» (заинтересованность государства и бизнеса в решении возникающих проблем, объединение ресурсов, институциональная закрепленность их взаимодействия, разделение ответственности) относится именно к таким условиям.

Что касается принципа «измеряемости результатов», то это – только одно из требований, предъявляемых к постановке целей партнерства и формированию системы мониторинга процесса их достижения.

Для А.А. Иванишина принципами экономического взаимодействия государства и бизнеса являются: прозрачность, конкурентность, контрактность, соответствие приоритетам государственной экономической и социальной политики, соблюдение правовых и морально-нравственных норм [79].

Выше мы уже указывали на то, что реализация принципа конкуренции имеет отношение к деятельности только одного партнера (государства) и является необходимым условием организации партнерства.

Отметим также, что заявленная А.А. Иванишиным «контрактность» обеспечивается использованием такого инструмента, как контракт, востребованного в практике только одной из форм партнерства (ГЧП).

Соблюдение правовых норм – необходимое требование, предъявляемое к любому субъекту хозяйственной и иной деятельности.

А.И. Костусенко в составе принципов взаимодействия властных и предпринимательских структур выделяет следующие: гарантия защищенности, открытость, достаточность финансовой базы, системность, гибкость, постоянство связи, своевременность, целенаправленность [328].

Раскрывая их содержание, А.И. Костусенко отмечает, что:

– принцип гарантии защищенности обеспечивает защиту от криминального воздействия;

– принцип открытости означает отсутствие или снижение административных и информационных барьеров между хозяйствующими субъектами и государственными органами управления;

– принцип достаточности финансовой базы предусматривает не только качественное, но и количественное измерение финансовых ресурсов;

– принцип системности представляет собой знание и учет всех элементов, воздействующих на деятельность хозяйствующих субъектов;

– принцип гибкости означает способность адаптации как властных, так и предпринимательских структур к сложившейся ситуации;

– принцип постоянства связи представляет собой постоянный обмен информацией между государственными органами и предпринимательскими структурами;

– принцип своевременности рассматривается как соответствие принимаемых управленческих решений сложившейся ситуации;

– принцип целенаправленности предусматривает реализацию целей и задач, которые бы сохраняли положительные тенденции, отражали бы реальную динамику процессов, пропорции их развертывания [328].

Оценивая предложенную позицию, отметим ряд моментов.

1. Указанный автор смешивает условия, необходимые для взаимодействия государства и бизнеса, и правила, следуя которым такое взаимодействие может стать эффективным. Очевидно, что защищенность от криминального воздействия, значимая, как для бизнеса, так и представителей публичной власти, является условием их совместной деятельности. К условиям, по нашему мнению, следует также отнести: отсутствие или снижение административных и информационных барьеров между участниками взаимодействия; достаточность финансовой базы; способность адаптироваться к изменяющимся условиям; наличие постоянных коммуникаций (обмена информацией); учет в принимаемых управленческих решениях реальной ситуации.

2. Отдельные положения могли бы рассматриваться в качестве принципов, имея более строгую и адекватную формулировку.

Так, например, предложенный А.И. Костусенко принцип системности не может быть сведен только к учету всех элементов, воздействующих на деятельность хозяйствующих субъектов.

Во-первых, учет множества факторов и условий важен не только для частного, но и для публичного партнера, который не относится к категории «хозяйствующий субъект».

Во-вторых, системность на самом деле означает единство целей и направлений деятельности участников, целей и механизма их достижения, целей и ресурсов, обеспечивающих их достижение. Иными словами, системность – принцип, предусматривающий целостность процесса взаимодействия, взаимосвязь и единство его базовых компонентов: целей, ресурсов, механизма.

В уточнении и дополнении нуждается и другой предложенный указанным автором принцип – целенаправленности. На наш взгляд, целенаправленность предусматривает постановку стратегических целей и стратегических приоритетов партнерства, определение желаемых участниками результатов и эффектов.

И.Е. Рисин и Ю.И. Трещевский обосновывают систему принципов взаимодействия государства и бизнеса, имеющую несколько уровней.

На первом уровне выделяются принципы построения любой государственной политики (например, увязки текущих задач со стратегическими целями экономического развития, системности мер, обеспечивающих достижение поставленных целей и др.).

На втором уровне – общие принципы взаимоотношения государства и бизнеса в общественной системе (дополняющая роль механизма государственного регулирования по отношению к саморегулированию рыночной системы, балансировка интересов субъектов взаимодействия, комплексность воздействия и т. д.).

На третьем уровне появляются принципы, отражающие особенности взаимодействия государства и бизнеса в регионе. К ним названные авторы относят принципы:

– преимущественной поддержки бизнеса, реализующего конкурентные преимущества территории;

– институционализации бизнеса, т. е. формирование некоторого множества взаимосвязанных бизнес-единиц, работающих на выполнение одной задачи;

– содействия созданию и распространению положительных внешних эффектов бизнеса;

– поддержки перспективных видов бизнеса [161].

Поддерживая саму идею о принципах разного уровня, полагаем, что ее реализация применительно к стратегическому партнерству государства и бизнеса должна привести к определению, наряду с общими, частных принципов, имеющих отношение к его конкретным формам.