Читать книгу Основы Европейского права. Теория, практика, актуальные проблемы правового регулирования новых объектов права - - Страница 7

1951—1965: фаза основания

Начало европейского сотрудничества зародилось из основанного Европейского объединения угля и стали, которое было создано в 1951 г. в соответствии с так называемым Парижским договором между шестью странами-основателями: Нидерландами, Бельгией, Люксембургом, Францией, (Западной) Германией и Италией. Основной мотивацией его создания было прекращение перманентных войн на Европейском континенте.

Эта же идея прекращения войн была заложена в основу учреждения Организации Объединенных Наций в 1945 г., после окончания Второй мировой войны.

Четыре года спустя, в 1949-м, родилось еще одно европейское партнерство – Совет Европы со штаб-квартирой в Страсбурге (первоначально 10 государств-членов, теперь их число увеличилось до 47 европейских стран). Одним из наиболее важных договоров, принятых этим партнерством, является Европейская конвенция по правам человека.

ЕС и Совет Европы иногда путают. То же самое происходит и с Судом ЕС (со штаб-квартирой в Люксембурге) и Европейским судом по правам человека (в Страсбурге). Европейский суд по правам человека является частью Совета Европы и рассматривает жалобы на нарушения Суда в любом из 47 государств – членов ЕС. Для дополнения картины можно также упомянуть Организацию Североатлантического договора (НАТО), основанную на идее коллективной безопасности и взаимного (военного) сотрудничества. Первоначально в эту организацию входили 12 (западноевропейских) стран, а также США и Канада. НАТО теперь выросла до 29 членов.

Создание трех европейских сообществ

Точкой отсчета для создания трех европейских сообществ стал план французского премьер-министра Роберта Шумана (Robert Schuman). План предусматривал объединение французской и немецкой угольной и сталелитейной промышленности в рамках ЕОУС. Управление тяжелой промышленностью в рамках ЕОУС было поручено Высшему руководящему органу, позже названному Комиссией. О возможности присоединения к ЕОУС было объявлено всем заинтересованным государствам Европы. На это предложение откликнулись, как было отмечено выше, Италия и страны Бенилюкса. Таким образом была создана первая наднациональная европейская организация. Договор о ЕОУС вступил в силу в 1952 г. Согласно ст. 97 Договора о ЕОУС, срок его действия составлял 50 лет; с 2002 г. ЕОУС прекратила свою деятельность.

Следующим этапом европейской интеграции стало предложение бельгийского министра иностранных дел Поля-Анри Спаака (Paul-Henri Spaak) о расширении достигнутого в рамках ЕОУС интеграционного процесса на другие сектора экономики. На основании доклада Спаака были разработаны тексты Договора о Европейском экономическом сообществе (Договор ЕЭС) и Европейском атомном сообществе (Евратом). Оба договора были подписаны в Риме 25 марта 1957 г. и вступили в силу в январе 1958-го. Членами обоих сообществ стали шесть государств – учредителей ЕОУС. Главными целями договоров явились создание и функционирование общего рынка и совместное развитие атомной энергетики.

Так в Европе возникли три самостоятельных интеграционных сообщества – ЕОУС, ЕЭС, Евратом (далее сообщества), объединенные сходными целями и одинаково структурированные. В соответствии с Договором об общих органах (1957) и Договором о слиянии (1967) поэтапно были созданы единые органы для этих трех сообществ, при этом различия в официальных названиях этих органов носили маргинальный характер (далее Совет, Европарламент, Комиссия, Суд ЕС, Палата аудиторов).

Параллельно происходила экономическая интеграция западноевропейских государств, не готовых делегировать часть своих суверенных прав сообществам. В 1960 г. Норвегия, Швеция, Дания, Австрия, Швейцария и Великобритания создали Европейскую зону свободной торговли (European Free Trade Association – EFTA), к которой впоследствии присоединились Лихтенштейн и Исландия.

В 1994 г. между сообществами и EFTA было заключено соглашение о Европейском экономическом пространстве, в рамках которого создана зона свободной торговли. На сегодняшний день только Норвегия, Лихтенштейн, Швейцария и Исландия являются членами EFTA. Остальные ее члены постепенно вступили в ЕС; последней заявку на вступление подала Исландия (2010).

Европейские кризисы 1965—1985 гг.

Несмотря на достигнутые соглашения и определенный прогресс на пути интеграции новых областей экономики, период между 1965 и 1985 гг. называют «евросклерозом». Начало кризису положила Франция, несогласная с сокращениями субсидирования аграрного сектора. Несмотря на то что Договор ЕЭС прямо предусматривал возможность принятия решения по этому вопросу большинством голосов, а Франция осталась в одиночестве, возникла реальная угроза, что решение о сокращении субсидий будет принято Советом, поэтому французский президент Шарль де Голль (Charles de Gaulle) демонстративно покинул зал заседаний Совета. Франция в течение семи месяцев отказывалась от участия в работе Совета и сделала тем самым невозможной его дальнейшую работу. Впоследствии был принят так называемый Люксембургский компромисс, дававший возможность членам ЕЭС, в случае когда затронуты их чрезвычайно важные интересы, отказаться от участия в голосовании и не выполнять принятого большинством решения.

Спорной остается юридическая природа Люксембургского компромисса, носящего характер джентльменского соглашения (Gentleman’s Agreement). Теоретически он продолжает действовать и сейчас, несмотря на то что он больше не применялся, а все спорные вопросы до вынесения на голосование решались путем предварительных переговоров. В связи с этим проблематичным может стать нежелание новых членов ЕС, в первую очередь из Восточной Европы, ограничивать свой суверенитет для достижения общеевропейских целей.

1985—2004: даты юбилея?

С середины 1980-х гг., когда приближалось окончание «холодной войны», был заложен основной фундамент Европейского союза, каким мы его знаем сегодня. В основном это стало результатом Единого европейского законодательного акта (ЕЕА 1986), который стал прорывом после двух десятилетий застоя. Здесь следует упомянуть Шенгенский договор (1985). Этот договор отменил паспортный контроль на границах и, таким образом, способствовал реализации внутреннего рынка и свободного передвижения2.

Единый европейский акт (1986)

Провозглашенная 19 июня 1983 г. в Штутгарте «Торжественная декларация», впервые выйдя за рамки чисто экономического сотрудничества, предусматривала углубление сотрудничества в рамках ЕЭС и распространение интеграционного процесса на все сферы межгосударственных отношений. Логичным следствием «Торжественной декларации» стал подписанный в 1986 г. и вступивший в силу год спустя Единый европейский акт (ЕЕА 1986). Название акта объясняется тем, что для облегчения понимания огромной по объему и сложной по своей юридической природе материи в нем были собраны все основные нормативно-правовые акты3. В ЕЕА 1986 впервые упоминается о необходимости учреждения Европейского союза и завершении формирования Общего рынка.

Представленная Комиссией во главе с Жаком Делором (Jacques Delors) так называемая Белая книга содержала ок. 300 нормативных правовых актов, регулирующих создание и функционирование Общего рынка. Но настоящий прорыв был сделан в сфере внешнеполитического сотрудничества. Начиная с 1970 г. (год отставки французского президента Шарля де Голля, занимавшего непримиримую позицию в отношении сохранения французского суверенитета) члены ЕЭС стали практиковать предварительные консультации для достижения общих позиций и осуществление совместных действий в области внешней политики. Однако только с принятием ЕЕА 1986 были впервые формально определены условия урегулирования порядка осуществления Европейского политического сотрудничества (ст. 30 ЕЕА 1986).

Маастрихтский договор

ЕЕА 1986 подготовил почву для создания ЕС. Процесс ускорился после падения железного занавеса и объединения Германии в 1989—1990 годах. В 1990 году в соответствии с планом Жака Делора была принята трехступенчатая концепция создания Экономического и Валютного союза (ЭВС), призванного стать основой для новой ступени интеграции.

Первая ступень ЭВС была достигнута при создании Общего рынка (1985—1990), предусматривавшего реализацию четырех основных свобод – передвижения товаров, услуг, рабочей силы и капитала. Для достижения двух других ступеней ЭВС необходимо было выйти за рамки чисто экономического сотрудничества и расширить процесс интеграции на политическую сферу. С вступлением в силу в 1993 г. Маастрихтского договора об учреждении Европейского союза была достигнута вторая ступень ЭВС, а с введением в оборот наличных евро в начале 2002 г. трехступенчатый план по созданию ЭВС был полностью реализован. Маастрихтский договор обозначил ЕС как новую ступень все более тесного союза. Он не затронул компетенцию сообществ, и они продолжали существовать в значительной степени автономно4.

Спорным оставался вопрос о международной правосубъектности Евросоюза, не имевшего четкой организационной структуры. От имени Евросоюза фактически действовали органы сообществ согласно ст. 5 Маастрихтского договора. В конечном итоге была предложена структура трех составляющих, когда Евросоюз представлял собой крышу, а сообщества – ее основную опору. Две другие опоры составили общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ, ст. 11—28 Маастрихтского договора), а также сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (ст. 29—45 Маастрихтского договора). В рамках сообществ действовал принцип наднациональности, а в рамках двух других составляющих, наоборот, сотрудничество осуществлялось по классической схеме межгосударственных отношений, когда решения принимались по взаимному согласию всех государств – членов ЕС. Таким образом, Маастрихтский договор установил единую институциональную систему ЕС, призванную сохранить преемственность европейского интеграционного процесса. Кроме того, вводилось союзное гражданство и был учрежден единый эмиссионный центр – Европейский центральный банк. ЕЭС переименовали в Европейское сообщество, подчеркнув тем самым, что в рамках сообществ сотрудничество не ограничено чисто экономическими вопросами. Роль Европарламента усилилась, и он получил возможность принимать по отдельным вопросам совместные с Советом решения (ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества).

Амстердамский договор

Амстердамский договор был подписан в октябре 1997 г. и вступил в силу в 1999-м. Основные изменения коснулись третьей составляющей, переименованной в Сотрудничество полиции и судов по уголовным делам (СПСУД). Часть прежней внутригосударственной компетенции была передана сообществам, и взаимодействие государств-участников ограничилось почти исключительно сферой уголовного права. Сообщества получили дополнительные полномочия в области социальной политики. Европарламент вновь расширил сферу своей компетенции. Появилась возможность более тесного сотрудничества отдельных государств. Был реализован принцип гибкого сотрудничества, или интеграционного процесса. Тексты договоров были дополнены новыми положениями и заново пронумерованы.

Амстердамский договор предусмотрел возможность введения санкций против государств-участников в случае нарушения основополагающих принципов Евросоюза, таких как свобода, демократия, основные права и свободы человека. Реальная возможность введения подобных санкций против Австрии возникла после прихода к власти в этой стране правых сил во главе с популистом Йоргом Хайдером (Jörg Haider). Однако на уровне Евросоюза вопрос введения санкций не рассматривался, что дало возможность каждому государству-участнику самостоятельно определить свою политику в отношении Австрии. Существенных решений по данному вопросу так и не было принято.

Договор Ниццы

Договор Ниццы был подписан участниками в феврале 2001 г. и вступил в силу в 2003-м. Столь длительное время с момента подписания до вступления в силу объясняется необходимостью проведения повторного референдума в Ирландии в конце 2002 г. На первом референдуме с небольшим перевесом победили противники ратификации договора Ниццы.

Наибольшую проблему представляло распределение голосов в Совете. Так, наиболее крупные страны – Германия, Франция, Великобритания и Италия – получали по 29 голосов, а самая маленькая страна, Мальта, – три голоса, что привело к несоразмерному соотношению голосов избирателей из разных стран. Только в Европарламенте распределение было более справедливым, и Германия, крупнейшая страна Евросоюза и его главный донор, получила наибольшее количество голосов – 99. Чтобы исключить возможность для малых, но многочисленных государств – членов ЕС навязывать свою волю европейским тяжеловесам (прежде всего Германии, Великобритании и Франции), дополнительно для получения квалифицированного большинства необходимо согласие стран, представляющих не менее 62% населения Евросоюза. В целом проблема несправедливого распределения голосов в Совете и Европарламенте не решена до сих пор.

Лиссабонский договор

На конференции в Лиссабоне в декабре 2007 г. был подписан договор, призванный заменить проект Европейской конституции. По возможности страны ЕС (например, Франция, Нидерланды и Великобритания) отказались от проведения референдума по данному вопросу. В Ирландии же обязательное проведение референдума было предусмотрено конституцией. На первом референдуме ирландцы отвергли Лиссабонский договор большинством в 53,4% голосов. Голосованию предшествовала популистская кампания, направленная на дискредитацию договора, оказавшая решающее воздействие на исход голосования. Европа снова испытала шок, а Ирландия, никогда прежде не выступавшая против углубления интеграции, во второй раз встала на пути интеграционного процесса. Повторный референдум в октябре 2009-го увенчался успехом во многом благодаря финансовому кризису, серьезно потрясшему экономику Ирландии.

Наиболее существенные изменения Лиссабонский договор внес в структуру ЕС. Существовавшая прежде трехступенчатая структура основывалась на положениях Маастрихтского договора, характеризовавших ЕС как «все более тесный союз народов Европы». Лиссабонский договор упразднил данную структуру, и все три составляющие формально слились воедино. К Евросоюзу в порядке правопреемства перешли все права и обязанности сообществ.