Читать книгу Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства - - Страница 5

Если бы экономическая политика правительств опиралась исключительно на выведенные экономистами теоретические основания, то роль государства в экономике (по крайней мере в отношении таких традиционных инструментов, как налоги и государственные расходы) оказалась бы гораздо менее значимой, чем та, которую оно играло в большинстве стран во второй половине XX века. И тогда бы действовали совсем другие силы. Конечно же, не экономисты принимают политические решения, которые определяют экономическую политику, и винить их за эти решения нельзя. В лучшем случае экономисты влияют на такие решения, воздействуя на принимающих решения политиков, которые нередко либо вообще не имеют экономического образования, либо их знания получены от «давно умерших экономистов», как когда-то отметил Кейнс. На политиков неизбежно влияет позиция их советников, но еще в большей степени – требования избирателей и спонсоров избирательных кампаний, голоса и средства которых помогают политикам оставаться во власти. Эти требования отражают личные либо классовые интересы избирателей и, в свою очередь, могут зависеть от экономической грамотности избирателей[4]. В некоторых странах граждане считают, что правительство способно решить множество их личных проблем, включая те, повлиять на которые оно почти не в силах. В других странах граждане понимают ограниченность возможностей правительства либо полагают, вслед за президентом Рональдом Рейганом, что зачастую проблема – это само правительство.

В XX веке роль государства в экономике кардинально изменилась. Есть все основания полагать, что столь же значительные изменения продолжатся и в XXI веке. Ключевой вопрос состоит в том, какими они будут. Сохранится ли тенденция к росту государственных расходов и повышению налогов, которая существовала большую часть прошлого века? Или тренд развернется в сторону снижения государственных расходов и налогов? Будет ли правительство и дальше полагаться в основном на бюджетные инструменты (налогообложение и государственные расходы) для достижения своих целей? Или же оно станет чаще применять другие инструменты экономической политики, включая регулирование и условные обязательства? Как на роли национальных правительств скажется глобализация? Магического кристалла, который дал бы нам ответы на эти вопросы, не существует. Лучшее, что можно сделать, – строить предположения. В этой книге мы именно этим и займемся, памятуя о том, что одни из представленных взглядов и доводов вызовут несогласие, а другие выводы вполне могут оказаться неверными. Особое внимание роли государства в будущем уделено в последней главе книги.

Чтобы предсказать будущее, бывает полезно изучить уроки прошлого. На знаменитой картине Тициана «Аллегория благоразумия», которая находится в Национальной галерее в Лондоне, есть надпись: «Исходя из (опыта) прошлого, настоящее действует благоразумно, дабы не повредить будущим поступкам». Однако необходимо старательно избегать допущения о том, что тенденции прошлого обязательно продолжатся в будущем. Такое допущение может привести к серьезным ошибкам. Многие считают современное состояние государственных расходов нормальным состоянием государства или думают, что в будущем государственные расходы неизбежно вырастут, как больше века назад предположил влиятельный немецкий экономист Адольф Вагнер (эта закономерность обычно упоминается как «закон Вагнера»).

Когда ХХ век только начинался, величина государственных расходов и налогов относительно национального дохода была поразительно низкой по сегодняшним меркам. К концу века уровень государственных расходов был уже огромен, в том числе в «государствах всеобщего благосостояния», которые оставались или утверждали, что остаются рыночными экономиками[5]. Принято считать, что к концу XX века государство выполняло больше нужных и закономерных функций, чем в начале века, однако это совершенно неочевидно. Как показали финансовый и экономический кризисы 2008–2009 годов, несмотря на значительное расширение роли государства, с рядом фундаментальных функций оно или не справилось, или справилось очень плохо.

Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП) либо национальном доходе выросла во многих промышленных странах с примерно 10 % ВВП в 1870-е годы до почти 40 % ВВП в последние годы, а в некоторых европейских странах и того больше (табл. 1.1). Значительный рост произошел после Второй мировой войны и особенно в 1960-е годы. В период с 1960 по середину 1990-х годов доля государственных расходов в ВВП (и налогах) росла рекордными темпами. К концу ХХ века множество людей получали большую часть располагаемого дохода от государства.

Рост государственных расходов в XX веке был вызван в основном тем, что во многих странах правительства приняли на себя непосредственное выполнение множества обязательств (особенно во второй половине XX века) по финансированию государственных пенсий, государственного или оплачиваемого государством здравоохранения, государственного обязательного образования, жилищного строительства, помощи большим семьям, субсидирования государственных и частных предприятий, а также обязательств по поддержке безработных, стариков, молодежи, инвалидов и т. д. Следует отметить, что большинство этих новых обязательств касались самых разных категорий граждан, а не только тех, кто был беден. В начале XX века государство почти не тратило средств на подобные программы (табл. 1.2). Во многих странах государство заменило собой рынки или частную деятельность граждан, утверждая, что таким образом обеспечивает соблюдение общественных интересов. Граждане, привыкнув рассчитывать на программы поддержки и на рабочие места в государственном секторе, стали рассматривать новую роль государства как обычную и необходимую. Таким образом, у этой роли возникли многочисленные сторонники. Как сказал Джордж Бернард Шоу, «правительство, которое обирает Петра, чтобы заплатить Павлу, всегда может рассчитывать на поддержку со стороны Павла».

ТАБЛИЦА 1.1. Рост государственных расходов в 1870–2007 гг., в % от ВВП

^a Либо ближайший к этой дате год, за который доступны данные по всем столбцам. Часть данных за период до Второй мировой войны рассчитаны по ВНП или по чистому национальному продукту, а не ВВП.

^b Сведения центрального правительства за данный год, Новая Зеландия: 196–1970 гг., 1994–1995 = 1996.

^c Данные за 1996 и 2002 гг.: расчеты осуществлены в соответствии с маастрихтским определением, что ниже значений, опубликованных национальным статистическим агентством Франции INSEE.

^d За 1995 г. вместо 1996 г. из-за пропуска в статистических данных.

ИСТОЧНИК: Tanzi and Schuknecht, 2000. Дополнено автором на основе сведений Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

ТАБЛИЦА 1.2 Социальные трансферты (в % от ВВП) в отдельных странах – членах ОЭСР в 1880–1995 гг.

^a Учтены социальные выплаты, пособия по безработице, пенсии, здравоохранение, жилищные субсидии. Расходы на образование не учитывались.

^b Старая серия ОЭСР.

^c Новая серия ОЭСР.

ИСТОЧНИК: Lindert, 2002, p. 186; OECD, 1985.

Своего рода финансовая иллюзия в сочетании с отсутствием достоверной информации или пропагандой со стороны официальных или иных организаций, включая профсоюзы государственных служащих, создали представление о том, что подобная расширенная роль государства эффективна, полезна и способствует росту благосостояния и что в ее отсутствие большинство граждан проиграли бы. Большинство граждан видели выгоды, получаемые от государственных расходов, но не всегда осознавали связанные с ними издержки: высокие налоги, которые они и другие платили, чтобы финансировать программы, большой государственный долг и неэффективность многих государственных программ[6]. В случаях, когда государство предоставляло бесплатные или почти бесплатные услуги (а зачастую так и было), граждане обычно считали, что получают такие услуги почти даром. Поведенческая экономика показала, как трудно бывает отказаться от того, что предлагается бесплатно, даже если это бесплатное имеет свою реальную, но не сразу заметную цену (Ariely, 2008, ch. 3; Ариэли, 2010, гл. 3). Как отмечает Ариэли, порой «бесплатные услуги оказываются самыми дорогими». «Эффект нулевой цены» очень силен и особенно заметен применительно к государственным программам. Из-за него спрос оказывается намного выше того, который был бы при реализации платных программ.

Чтобы выполнять свою расширенную роль, правительству нужно намного больше финансовых ресурсов, чем ранее. Именно поэтому ставки налогов и уровни налогообложения резко повышаются (табл. 1.3).

Необходимые ресурсы дают преимущественно налоги, но не только они. Повышение налогов обычно сопровождается и ростом государственного долга. Реформы налоговых систем создают новые, высокоприбыльные налоги, такие как глобальный и прогрессивный подоходные налоги, налоги на добавленную стоимость и социальные налоги, а также успешнее собирают прежде установленные налоги. Рост доли заработной платы в национальном доходе, который происходил в течение почти всего XX века (за исключением последних лет, когда эта тенденция ослабла, а затем повернула вспять), облегчил увеличение налоговых сборов. Левые настроения в среде интеллектуалов многих стран, преобладавшие в течение нескольких десятилетий, обеспечивали идеологическую поддержку для расширения роли правительств.

Новые программы расходов заявляли или подразумевали, что цель состоит в снижении экономических рисков для большинства граждан, а не в устранении провалов рынка или непосредственном перераспределении доходов. В числе рисков, которые снижали или препятствовали росту реальных доходов граждан, были неграмотность, недостаточное образование или профессиональная подготовка, изнурительная болезнь, старость, инвалидность, безработица и большое число детей или материально зависимых лиц. В некоторых странах существовали также гендерные и этнические риски, что привело к проведению особой экономической политики «позитивной дискриминации» для поддержки особо защищаемых групп. Цель расширенной роли правительства состоит в снижении рисков для большинства граждан до уровней ниже тех, которые они бы имели без вмешательства правительства. Для того чтобы добиться такого снижения рисков, были введены новые программы. Зачастую новые программы начинались скромно и без размаха и от них выигрывала только небольшая группа лиц. Со временем программы становились все более щедрыми и массовыми. Такой процесс характерен для многих программ, и его следует считать основной причиной роста государственных расходов. Его можно даже рассматривать как ключевую закономерность изменения объемов государственных расходов. Требования к получателям помощи в рамках программ поддержки последовательно ослаблялись, что увеличивало стоимость программ. Так было с программами выплаты пенсий по инвалидности во многих странах; но то же самое случилось и с принятой в рамках политики «Нового курса» программой поддержки детей, находящихся на иждивении, в Соединенных Штатах вплоть до ее реформы в 1990-е годы.

ТАБЛИЦА 1.3 Налоговые поступления в бюджет (в % от ВВП), 1960–2008 гг.

ИСТОЧНИК: OECD, Revenue Statistics, 1965–2008 // Statistiques Des Recettes Publiques, 1965–2008 (2009).