Читать книгу Миротворчество ООН: от истоков к современности - - Страница 15

Миротворческая деятельность имеет единую централизованную систему руководства. Ее можно разделить на следующие уровни: Совет Безопасности ООН, Генеральная Ассамблея ООН, Генеральный секретарь ООН, командующие миротворческими контингентами, отвечающие за работу миротворцев «в полях».

Функционирование Совета Безопасности целесообразно проанализировать в рамках теории институционализированного лидерства (синтез либерального институционализма и теории гегемонистской стабильности), по которой мировой порядок есть результат сотрудничества ограниченного числа великих держав, выступающих в качестве его гаранта. Согласно данному подходу, ограниченное число государств рассматривается как небольшая группа стран, которая нацелена на перманентное взаимодействие и несет ответственность за будущее всей системы международных отношений. Компактность группы – залог ее эффективного функционирования. Помимо этого, сторонники данной теории описывают следующие характеристики группы государств: концентрация мощи, формирование идентичности и лимитированное членство, высокий уровень институционализации и формализации[85]. Как представляется, Совет Безопасности может быть рассмотрен в качестве подобной группы, в состав которой входят постоянные члены (великие державы – «концентрация мощи» и «лимитированное членство»), обладающие правом вето. Ключевую роль данного органа в контексте поддержания международной безопасности, а значит, и стабильности системы международных отношений, сложно недооценить. Любой постоянный член Совета имеет право заблокировать резолюции, например, по развертыванию миротворческих операций, что свидетельствует о наличии у ограниченного числа государств исключительной роли в принятии данных решений. Иными словами, Совет Безопасности является ключевым органом системы ООН по выработке и реализации миротворческой деятельности, эффективность которого зависит от взаимопонимания и кооперации внутри компактной группы стран – обладателей права вето.

Совет Безопасности ООН определяет сроки проведения миротворческих операций, принимает мандаты (вносит изменение в действующие) и дает разрешение, в случае необходимости, на силовое воздействие с целью урегулирования конфликтов. Работа Совета на миротворческом треке заключается в выработке политических решений и утверждении военной части мандатов миротворческих операций. Члены Совета рассматривают доклады Генерального секретаря, запрашивают мнение столиц и получают соответствующие указания. Что касается утверждения военной части мандатов ОПМ, здесь не существует универсального шаблона. Каждый мандат разрабатывается с учетом конкретной миротворческой операции и, как правило, предлагается Секретариатом ООН. По мнению некоторых отечественных исследователей и дипломатов, именно по этой причине политизация деятельности Секретариата ООН представляет собой вызов функционированию миротворческого механизма[86]. В частности, Постоянный представитель Российской Федерации при ООН в Нью-Йорке В.И. Чуркин неоднократно обращал внимание на тот факт, что должности заместителей Генерального секретаря ООН, отвечающих за политические, гуманитарные и миротворческие вопросы, традиционно остаются за западными странами – США, Великобританией и Францией[87].

Как представляется, для повышения эффективности работы Секретариата необходимо на практике соблюдать принцип ротации и предоставлять возможность гражданам других государств занимать указанные позиции в организации. Российская сторона регулярно говорит о необходимости обеспечения беспристрастности в деятельности Секретариата ООН в строгом соответствии со статьей 100 Устава всемирной Организации[88]. Министр иностранных дел Российской Федерации С.В. Лавров отмечает: «Стремясь не допустить демократизации межгосударственных отношений, США и их союзники все более откровенно и бесцеремонно приватизируют секретариаты международных организаций, протаскивают в обход установленных процедур решения о создании подчиненных им механизмов с неконсенсусными мандатами, но с претензией на право обвинять тех, кто по каким-то причинам не угоден Вашингтону»[89]. По его мнению, действующие долгие годы критерии по отбору кандидатов в органы ООН не отражают реальный вес государств в мировых делах и искусственно обеспечивают запредельное доминирование граждан стран НАТО и ЕС[90]. В свою очередь, «эти диспропорции еще более углубляются в силу системы постоянных контрактов, привязывающих их обладателей к позиции стран-хозяек штаб-квартир международных организаций, практически все из которых расположены в столицах, проводящих политику Запада»[91].

В начале XXI века, с точки зрения отдельных государств, появилась необходимость в реформировании Совета Безопасности ООН. Большинство предложений по совершенствованию работы этого органа предполагает увеличение числа постоянных и непостоянных членов СБ. План под названием «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех», базирующийся на Докладе бывшего Генерального секретаря К. Аннана[92], подразумевает реализацию моделей «А» или «В». Первый вариант предусматривает появление 6 новых постоянных и 3 непостоянных членов, второй – формирование 8 мест в новой категории членов СБ, переизбрание которых будет проходить каждые 4 года, а также добавление одного непостоянного члена. Обе модели реформы Совета Безопасности подразумевают его расширение до 24 членов. Подобные преобразования вряд ли будут способствовать более эффективной кооперации государств, поскольку, согласно гипотезе о числе участников международного сотрудничества, перспективы плодотворного взаимодействия уменьшаются с увеличением числа участвующих сторон. Помимо этого, выработка консенсуса усложняется при наличии большего числа участников, имеющих разные позиции по тематике переговоров. В случае необходимости принятия незамедлительных решений (учреждение миротворческой операции при возникновении кризисной ситуации) излишнее усложнение процесса ведет к пробуксовке всей системы ООН.

В контексте реформы Совета Безопасности Российская Федерация поддерживает его расширение за счет стран Азии, Африки и Латинской Америки, «отстаивающих подходы, интересы и чаяния большей части населения Планеты» [93]. При этом, как подчеркивает представитель Российской Федерации Д.А. Гильмутдинова, «в приоритетном плане необходимо исправить историческую несправедливость в отношении Африки, количество мест которой в Совете не соответствуют ни современной роли континента в международных делах, ни общему числу африканских государств»[94]. Актуальность данного предложения обусловлена тем, что большинство вопросов, рассматриваемых в СБ, связано именно с этим континентом. Вместе с тем, по мнению российской стороны, для эффективной и оперативной работы Совет должен сохранить компактность. По словам заместителя Постоянного представителя Д.А. Полянского, «оптимальное число членов Совета – немногим более двадцати… только в такой конфигурации Совет сможет продолжить оперативно реагировать на острые кризисные ситуации, а каждый его член – вносить реальный вклад в общие усилия» [95]. При этом важно сохранить право вето как «“краеугольный камень” всей архитектуры ООН, уникальный механизм, который препятствует продвижению в СБ односторонних подходов и побуждает постоянных членов искать компромиссы для выработки действенных и жизнеспособных решений»[96]. Как отмечают российские дипломаты, в случае отсутствия права вето «Совет превратился бы в орган, штампующий решения и ориентирующийся при этом на небесспорную или навязываемую условным большинством политическую линию в международных отношениях»[97].

Среди относительно новых форматов работы Совета Безопасности следует отметить так называемую «формулу Арриа», названную в честь бывшего представителя Венесуэлы при ООН. Такие заседания членов Совета отличаются своим неформальным характером и гибкими процедурами. В случае необходимости существует возможность инкогнито пригласить представителей гражданского общества или политиков для уточнения чувствительной информации. К примеру, Российская Федерация использует этот механизм для освещения обстановки в зоне СВО и фиксации нарушений международного права украинской стороной[98],[99].

В исключительных случаях угрозы мира, акта агрессии при отсутствии консенсуса в Совете Безопасности Генеральной Ассамблее передается право рассмотреть данный вопрос с целью оперативной выработки предложений по урегулированию кризиса. Данная опция закреплена в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Единство в пользу мира» от 1950 года[100]. Принятие этой резолюции представляло собой попытку ограничить возможности Советского Союза по политико-дипломатическому блокированию военной операции государств – членов ООН против КНДР. Резолюция стала основой для механизма, позволяющего принимать решения на уровне Генеральной Ассамблеи ООН, без вовлечения Совета Безопасности в случае невозможности согласования единой линии его членами[101]. Это дало существенный импульс формированию концепции операций по принуждению к миру. Созданным правовым дуализмом воспользовались как минимум 12 раз, в том числе при отсутствии юридических оснований для запуска миротворческих операций[102].

Среди главных органов Ассамблеи, напрямую рассматривающих проблемы, связанные с миротворческой деятельностью ООН, стоит выделить Четвертый комитет (специальные политические вопросы и вопросы деколонизации). Остальные комитеты – Первый (вопросы разоружения и международной безопасности), Третий (социальные, гуманитарные вопросы и вопросы культуры) и Пятый (административные и бюджетные вопросы) – затрагивают проблемы миротворчества косвенно, в рамках своей узкой специализации[103]. Так, например, Пятый комитет Генеральной Ассамблеи ООН занимается вопросами, связанными с финансированием миротворческих операций[104].

Среди вспомогательных органов Генеральной Ассамблеи стоит отметить Специальный комитет по операциям по поддержанию мира (С-34), созданный в 1965 году с целью рассмотрения широкого спектра вопросов миротворчества. Комитет состоит из 157 государств – членов ООН[105]. Специальный комитет проводит ежегодные сессии с целью выработки стратегических рекомендаций по различным аспектам проведения миротворческих операций и предоставляет результаты Четвертому комитету Генеральной Ассамблеи ООН. Ежегодный отчет играет роль своеобразного «ревизорского контроля», что представляется чрезвычайно важным в условиях масштабной и многоаспектной работы.

Среди структурных подразделений ООН, компетенции которых связаны с миротворческой деятельностью, следует выделить старейший постоянно действующий орган – Военно-штабной комитет (ВШК). Задачи и функции Военноштабного комитета изложены в Уставе ООН, в частности в ст. 47[106]. Работа Военно-штабного комитета на начальном этапе осложнялась наличием непримиримых позиций его членов, что помешало выработать документы об общих принципах организации вооруженных сил ООН. С 1948 года деятельность ВШК сводилась к формальным заседаниям с периодичностью два раза в месяц. На сегодняшний день задачи ВШК выполняет Секретариат ООН. При этом у ВШК сохранились лишь консультативные функции. Причина низкой эффективности работы ВШК, вероятно, заключается в том, что в период холодной войны и гонки вооружений государства – члены ООН не всегда могли найти точки соприкосновения, что негативно сказалось на работе комитета. В рамках ВШК изначально планировалось создать постоянные автономные вооруженные силы ООН, что в нынешних условиях международного взаимодействия воспринимается скорее как утопия, нежели реальный план развития организации.

В начале XXI века российской стороной предпринимались попытки по реанимированию Военно-штабного комитета, получившие поддержку со стороны постоянного члена Совета Безопасности – Китая. В 2001 году на имя председателя Совета Безопасности было направлено письмо представителя Российской Федерации с предложениями относительно активизации деятельности ВШК[107]. Однако эта попытка не увенчалась успехом, поскольку государства – члены ООН придерживались диаметрально противоположных точек зрения по вопросу реформирования данной структуры. Так, по мнению экспертов Группы высокого уровня, «Статья 47 (Военно-штабной комитет) должна быть исключена, так же, как и все ссылки на этот орган в статьях 26,45 и 46. В нынешних политических условиях невозможно представить, чтобы объединенные начальники штабов пяти постоянных членов играли ту роль, которая предусматривалась для них в 1945 г. В пункте 258 выше мы коснулись необходимости того, чтобы Совет Безопасности пользовался более качественными военными консультациями»[108]. Однако упразднение ВШК не получило широкую поддержку стран – членов ООН. Напротив, предложения о его «разморозке» были внесены в Итоговый документ Всемирного саммита ООН в 2005 году [109].

В целом реформирование ВШК может принести положительные результаты. Прежде всего, это стало бы окончательным признанием неэффективности блокового мышления и отхода от пережитков логики холодной войны. ВШК мог бы стать действенной площадкой по поиску компромисса и разработке рекомендаций по важнейшим вопросам современной коллективной безопасности. Совет Безопасности мог бы использовать данные сведения (помимо информации Секретариата ООН) при принятии резолюций, санкционирующих те или иные миротворческие операции.

Следующим этапом эволюции миротворчества ООН стало создание Комиссии по миростроительству (КМС). Соответствующее решение было принято 20 декабря 2005 года членами Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности. Комиссия стала выполнять функции межправительственного консультативного органа по вопросам миростроительства. На КМС были возложены задачи по выработке рекомендаций относительно развития и восстановления стран, переживших военные конфликты. Создание Комиссии по миростроительству было обусловлено попыткой мирового сообщества предотвратить рецидивы военных конфликтов. Необходимо отметить усилия Российской Федерации, направленные на поддержку Комиссии. Отечественные дипломаты принимали участие в разработке основных положений, регламентирующих состав КМС и взаимодействие с другими органами. По сути, Комиссия по миростроительству является своеобразным мостом между представителями финансовых институтов, неправительственных организаций, донорами, с одной стороны, и Советом Безопасности, Экономическим и Социальным Советом ООН – с другой. Проведенный анализ результатов реформ после «Саммита-2005» позволяет сделать вывод, что в первые годы работы повестка Комиссии по миростроительству была переполнена разноплановыми задачами. Данная тенденция вызывает опасения в связи с существенным расширением сферы ответственности КМС. Принимая во внимание всю сложность задач, стоящих перед Комиссией, следует сконцентрироваться на выполнении приоритетных целей. Необходимо предотвратить повторение ситуации, сложившейся в середине 1990-х годов, когда в сферу ответственности ООН вошло слишком большое количество задач в области миротворчества. Тогда это сказалось на эффективности операций и работы «в полях». Представители Российской Федерации при ООН подчеркивают «большой потенциал полноценной координации усилий КМС и международных финансовых институтов», а также поддерживают «шаги Комиссии по поиску путей их подключения к такому взаимодействию»[110]. Стоит отметить, что в декабре 2023 года после длительной работы была принята резолюция Генассамблеи о выделении средств из бюджета ООН в Фонд по миростроительству. В документе отражен важный момент – распределение ресурсов будет подконтрольно государствам-членам, что способствует транспарентности и более эффективной работе на треке миростроительства.

Остановимся на механизме запуска миротворческих операций ООН. Исследователь А.А. Нестерова приводит следующий алгоритм (представлен ниже)[111]:

В состав миротворческих контингентов может входить военный, полицейский и гражданский персонал. Помимо этого, к некоторым ОПМ подключаются и волонтеры ООН. Состав каждой операции зависит от конкретных задач, поставленных мандатом, и варьируется в зависимости от ситуации в зоне конфликта.

В целом среди проблем, препятствующих становлению ООН как органа коллективной безопасности, исследователи Т. Вейсс, Д. Форзиф и Р. Коат отмечают следующие: неспособность некоторых государств присоединиться к общим соглашениям; неравенство государств – членов организации с точки зрения военного потенциала (в плане наличия или отсутствия ядерного оружия); высокие финансовые затраты на поддержание функционирования структуры; необъективное отношение доминирующих государств к странам, подверженным кризисам (приоритет отдается стратегическим партнерам)[112].

С целью нивелировать вышеупомянутые проблемы Совет Безопасности ООН принял решение не только ограничить число операций, но и провести тщательный анализ полученного опыта. Был разработан целый ряд документов, в которых исследовались причины неудач миссий, а также предлагались рекомендации по дальнейшему развитию миротворческой концепции в рамках ООН.

Миротворческая деятельность является ключевым инструментом ООН в сфере поддержания международной безопасности[113] и осуществляется в соответствии с международными нормативно-правовыми актами.

Подписанный 26 июня 1945 года Устав ООН как основополагающий документ современной системы международного права служит фундаментальной основой миротворчества. Уже на протяжении 79 лет в него не вносились изменения, в том числе в трактовки ряда терминов в сфере миротворческой деятельности, включая операции по принуждению к миру.

Методы урегулирования споров изложены в главе VI (при помощи мирных средств), главе VII (применение вооруженных контингентов ООН) и главе VIII (сотрудничество с региональными организациями в деле поддержания мира)[114]. В связи с усложнением задач, стоящих перед миротворческими силами ООН, все чаще наблюдается тенденция к смешиванию различных путей урегулирования конфликтов с применением мер, описанных в главах VI и VII. Проведение операций по поддержанию мира напрямую не закреплено в Уставе ООН, что порождает их довольно свободную трактовку и классификацию «согласно главе VI с половиной»[115].

Концептуальные аспекты реформирования миротворческой деятельности ООН были отражены в докладе бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали «Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира» (1992 год)[116]. Выработан ряд рекомендаций для успешного проведения ОПМ: четкий мандат; взаимодействие всех сторон в выполнении данного мандата; поддержка со стороны Совета Безопасности ООН; готовность стран – членов ООН выделять военный, полицейский и гражданский контингенты для операций; эффективная координация на местах (под контролем Секретариата ООН); стабильное финансирование[117].

Рекомендации бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали стали толчком к значительному наращиванию миротворческого потенциала ООН, что привело к структурным изменениям в данной организации. Сменивший его К. Аннан ввел в оборот такие термины, как «превентивное развертывание», «превентивная гуманитарная помощь» и «превентивное миростроительство». Наращивался лексикон миротворческой деятельности ООН, что свидетельствует о расширении сфер интересов и возможностей самой организации.

Комплексно рассматривая структурные изменения в ООН, необходимо отметить ряд документов, которые на разных этапах послужили катализатором процесса становления миротворческой концепции. В начале 2000 года К. Аннан обратился к группе международных экспертов во главе с бывшим министром иностранных дел Алжира Л. Брахими с просьбой проанализировать миротворческую деятельность ООН и выработать практические шаги, направленные на ее усовершенствование.

В «Докладе Брахими» [118] подчеркивается потребность в большей конкретизации мандатов миссий, наличия согласия конфликтующих сторон на развертывание операции и достаточных ресурсов для ее осуществления. В документе также отмечается необходимость восстановления позиций ООН как основного инициатора миротворческой деятельности и сохранения ключевой роли Совета Безопасности. По мнению некоторых исследователей, «Доклад Брахими» сыграл ключевую роль в реформировании миротворческой деятельности ООН[119]. Так, было принято решение о существенном увеличении количества сотрудников Департамента операций по поддержанию мира для повышения качества планирования и распределения задач. Также был внедрен механизм предмандатного финансирования, направленный на обеспечение гарантированного финансирования на начальных этапах развертывания новых ОПМ. Формирование стратегического запаса оборудования и имущества необходимо для быстрого развертывания миссий в горячих точках, зонах гуманитарных катастроф и т. д. Помимо этого, «Доклад Брахими» заложил основы для развития миростроительства[120].

В начале XXI века по итогам Саммита тысячелетия ООН приступила к осуществлению масштабного анализа и имплементации реформ, направленных на активизацию миротворческого потенциала. Появились концепции и доктрины, нацеленные на укрепление и совершенствование компонентов превентивного реагирования.

Идея формирования «резервных соглашений», предусматривающих выделение контингентов полицейского и гражданского персонала, а также технического оснащения до начала операций, рассматривалась как наиболее перспективная, так как время, отведенное на развертывание миссий и осуществление задач, существенно сократилось. Впервые данное предложение появилось в 1993 году. В связи с долгим процессом согласования его реализация затянулась до конца 2000 года, когда более 30 государств подписали меморандум о взаимопонимании с ООН. В 2002 году Российская Федерация подписала данный документ. Таким образом, охват резервных соглашений существенно вырос.

В 2015 году резервные соглашения были переформатированы в систему обеспечения готовности миротворческого потенциала (СГМП). Вместе с тем вопрос создания сил постоянной готовности, в чей состав будут включены несколько тысяч профессионально обученных миротворцев, остается открытым. Противники данного предложения указывают на значительные финансовые затраты, связанные с учебной подготовкой, размещением и питанием миротворцев, услуги которых могут не понадобится. На официальном портале операций ООН по поддержанию мира отмечается: «На развертывание уходит много времени, гораздо практичнее мобилизовать военный персонал, как только будет получено разрешение»[121].

В 2002 году бывший Генеральный секретарь ООН К. Аннан выступил с разработанной концепцией под названием «ответственность защищать». В документе предпринята попытка определить ситуации, когда вмешательство во внутренние дела суверенных государств без их согласия может считаться обоснованным. При этом акцент сделан на том, что суверенные государства обязаны брать на себя ответственность за безопасность и благополучие своих граждан. При отсутствии таких возможностей прерогатива отдается мировому сообществу в лице ООН. Главным преимуществом указанной концепции, по мнению представителей коллективного Запада, является возможность оперативного реагирования на кризисные ситуации в случае угрозы геноцида. Однако данный подход до сих пор остается предметом широкой дискуссии.

Отечественный исследователь А.П. Барышев в своем фундаментальном труде «Мировая политика и Организация Объединенных Наций 1945–2009» подробно проанализировал подходы к улучшению работы Совета Безопасности, выработанные руководством ООН, в частности т. н. «пять руководящих принципов, касающихся санкционирования применения силы»[122].

В развернутом виде эти принципы изложены в докладе Группы высокого уровня ООН по угрозам, вызовам и переменам («Группы мудрецов»):

1. «Серьезность угрозы. Носит ли угроза причинения ущерба безопасности государства или человека такой характер и является ли она в достаточной мере ясной и серьезной, чтобы prima facie оправдать применение военной силы? Что касается внутренних угроз, то сопряжено ли это с геноцидом и другими массовыми убийствами, этнической чисткой или серьезными нарушениями международного гуманитарного права, которые носят реальный характер либо, как есть опасения, неизбежно произойдут.

2. Правильная цель. Является ли очевидным, что главная цель предполагаемых военных действий состоит в том, чтобы нейтрализовать или предотвратить данную угрозу, какие бы другие цели или мотивы не существовали при этом?

3. Крайнее средство. Были ли изучены все невоенные варианты отражения данной угрозы и существуют ли разумные основания предполагать, что другие меры окажутся безуспешными?

4. Соразмерность средств. Являются ли предполагаемые военные действия по своим масштабам, продолжительности и интенсивности минимальным необходимым средством для отражения данной угрозы?

5. Сбалансированный учет последствий. Существует ли разумная надежда рассчитывать на то, что при успешном осуществлении военных действий по отражению данной угрозы действия не вызовут худших последствий, нежели бездействие?»[123].

Как отмечает А.П. Барышев, данные принципы так и не были в полной мере реализованы на практике. Среди причин исследователь выделяет нежелание представителей Запада дать «зеленый свет» этим предложениям, чтобы в целях обеспечения национальной безопасности «подольше оставить за собой право принимать решение об использовании силы в одностороннем порядке»[124].

Следующим этапом масштабного осмысления миротворческой концепции стало формирование по инициативе бывшего Генерального секретаря ООН К. Аннана в 2003 году Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. Целью данной структуры стала выработка предложений и рекомендаций, направленных на укрепление архитектуры безопасности для преодоления новых вызовов, с которыми государства – члены ООН столкнулись в новом тысячелетии. В качестве эксперта от Российской Федерации выступил Е.М. Примаков. В декабре 2004 года Группой высокого уровня был представлен доклад «Более безопасный мир: наша общая ответственность». Основной тезис документа – в начале XXI века как никогда ранее растет взаимозависимость акторов на мировой арене, международную безопасность на глобальном и региональном уровнях можно обеспечить, только действуя сообща[125]. Данный подход в духе неолиберального институционализма предполагает консолидацию акторов на площадках международных организаций для решения глобальных проблем, затрагивающих подавляющее большинство участников международных отношений.

Среди наиболее серьезных угроз экспертами выделены: терроризм (на фоне событий И сентября 2001 г.), межгосударственные и гражданские войны, транснациональная организованная преступность, распространение оружия массового поражения, нищета, инфекционные болезни и изменение климата. В этой связи особое внимание уделено «превентивной политике» с целью купирования вышеуказанных проблем на ранних стадиях.

В плоскости проведения миротворческих операций, по мнению членов Группы высокого уровня, необходимо увеличить численность контингентов и транспортных средств, предоставляемых в распоряжение ООН. Отмечается, что численность и мобильность миротворческого контингента прямо пропорциональны степени контроля над территорией и защиты гражданского населения.

В докладе подчеркивается роль постконфликтного миростроительства, которое в будущем, возможно, займет одно из ключевых мест в миротворческой деятельности ООН. Само по себе присутствие миротворческого контингента не означает прекращения насилия (как это происходило с 2013 по 2023 год в Мали)[126]. Кроме того, нередки случаи, когда после вывода миротворцев конфликт снова возвращается на этап эскалации[127].

Среди документов, в которых сформулированы стандарты миротворческой деятельности ООН, стоит выделить «Руководство по проведению многоплановых операций по поддержанию мира ООН», принятое в 2003 году[128], и «Принципы и ориентиры» – доктрину деятельности по поддержанию мира, также известную как «Capstone Doctrine»[129].

В целом с 2005 года была запущена масштабная программа реформ под названием «Операции в пользу мира – 2010», в рамках которой отмечены пять сфер, нуждающихся в модернизации: доктрина, персонал, партнерские отношения, организация и ресурсы[130]. Стоит отметить, что вышеуказанные сферы и по сей день нуждаются в реформировании.

Реформы в существовавшей системе требовались также по причине целого ряда внутренних проблем. Например, после появления обвинений в сексуальных домогательствах в отношении несовершеннолетних детей со стороны миротворцев, в частности в Африке, осуществлена реформа в сфере поведения и дисциплины. В 2007 году Генеральной Ассамблеей принята резолюция 62/214, содержащая план мероприятий по оказанию помощи жертвам сексуальных надругательств со стороны персонала миротворческих миссий[131].

Среди документов, подготовленных ООН в рамках реформы миротворческой деятельности, стоит выделить «Программу нового партнерства: открывая новые горизонты деятельности ООН по поддержанию мира» от 2009 года[132], инициативу «Новые горизонты» – доклад № 1 от 2010 года[133] и доклад № 2 от 2011 года[134]. В данных обзорах проанализированы основные трудности тактического и стратегического характера, с которыми миротворцы столкнутся в будущем. В документах описывается имплементация новейших технологий в работе миротворцев. Вместе с тем предложения, изложенные в вышеперечисленных документах, не вытесняют рекомендации «Доклада Брахими». Напротив, в рамках инициативы «Новые горизонты» укрепляется сформированный фундамент архитектуры безопасности при помощи модернизации подходов к купированию новых вызовов и угроз.

Для проведения исследований на предмет эффективности операций по поддержанию мира и выработки рекомендаций по решению проблем, с которыми сталкиваются миротворцы при исполнении своих обязанностей «в полях», 31 октября 2014 года была учреждена Независимая группа высокого уровня по операциям в пользу мира. Независимая группа, состоявшая из 16 экспертов во главе с Ж. Рамушем-Ортой рассмотрела ряд проблем, с которыми столкнулись миротворческие контингенты в XXI веке: трансформация характера противоречий, расширение мандата миссий, защита гражданских лиц и т. д.

По итогам работы Независимой группы высокого уровня по операциям в пользу мира в 2015 году был подготовлен доклад «Объединяя наши силы в интересах мира: политические решения, партнерские связи и люди», рекомендации которого были озвучены бывшим Генеральным секретарем П. Муном накануне 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН[135]. Российскую Федерацию в Группе представлял опытный дипломат П.В. Ильичев (в настоящее время Директор Департамента международных организаций МИД России). Документ содержит комплексный анализ проведенных ОПМ, а также предложения по усовершенствованию миротворческого механизма. Большое внимание уделено политическим аспектам миротворчества, а именно процессу поиска оптимальных решений по урегулированию конфликтных ситуаций с учетом интересов всех сторон. Как справедливо отмечают эксперты, целесообразным представляется развертывание операций в зоне конфликта только после подтверждения статуса ООН как основного посредника в переговорном процессе. Данный подход позволяет не только сэкономить человеческие и технические ресурсы, но и закрепить позитивный имидж организации в качестве гаранта международной безопасности.

Необходимо упомянуть, что в докладе также затрагивается вопрос безопасности граждан в «горячих точках». В данном контексте следует обратить внимание на повторение тезиса о том, что миротворческие войска ООН должны вмешиваться в кризисные ситуации в случае нарушений прав человека, исходя из формулы «права человека – прежде всего». Безусловно, правозащитный аспект чрезвычайно важен в контексте урегулирования конфликтов. Однако, как показывает практика, данный тезис используется западниками с целью стереть границы между «миротворческими операциями» и «гуманитарными интервенциями».

В 1999 году в ООН началась широкая дискуссия по вопросу легитимности вмешательства во внутренние дела государств в случае геноцида. По итогам дискуссии понятие «суверенитет» было пересмотрено и с тех пор означает ответственность правительства перед народом и международным сообществом за соблюдение прав человека. В случае нарушения данного требования всемирная Организация имеет право на вмешательство во внутриполитическую ситуацию суверенного государства[136]. Вместе с тем зачастую трудно разграничить вмешательство во внутренние противоречия внешних сил с целью реализации собственных интересов (как новой стороны конфликта) и вмешательство, основанное на принципе беспристрастности и нейтральности ради восстановления мира в регионе. В данном контексте не утихают дебаты относительного того, является ли согласие сторон конфликта на развертывание миротворческой операции той внешней гранью, которая придает легитимность данным действиям.

Тем не менее доклад «Объединяя наши силы в интересах мира: политические решения, партнерские связи и люди» носит комплексный характер, затрагивая фундаментальные проблемы миротворческой деятельности ООН. В нем подробно рассматриваются вопросы формирования контингентов и их финансирования, взаимодействие с региональными организациями в деле установления мира, а также политический компонент в урегулировании конфликтов.

Ведущий отечественный исследователь в сфере миротворческой деятельности международных организаций А.И. Никитин отмечает, что согласно вышеуказанному докладу Независимой группы одна из ключевых проблем миротворчества – наличие существенного разрыва между ожиданиями, связанными с разрешением конфликта силами ООН, и действительностью – невозможностью выхода на уровень политического урегулирования[137]. В связи с этим эксперты Независимой группы рекомендуют использовать политические методы урегулирования путем посредничества в переговорном процессе между враждующими сторонами, поскольку традиционные методы деэскалации при помощи «замораживания» конфликта и разведения сторон не всегда приводят к долгосрочному миру в том или ином регионе планеты [138].

Независимая группа указывает на невозможность участия «голубых касок» в контртеррористических операциях в связи с отсутствием должной подготовки и технического оснащения[139]. Подобного мнения придерживаются и эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира[140]. В этих целях эксперты предлагают использовать коалиции государств, специально обученные подразделения отдельных стран или региональных организаций [141]. Данный подход можно рассматривать как попытку сохранить классические постулаты миротворчества, в частности принцип нейтральности, поскольку использование миротворцев в качестве активных участников боевых действий ведет к неизбежному изменению баланса сил в пользу одной из сторон конфликта. Исследователь С. Тарур отмечает: «Нейтралитет – кислород миротворческой деятельности, так как единственным способом ее успешной реализации является завоевание доверия обеих враждующих сторон. Как только миротворцы нарушают нейтралитет и становятся пристрастными, занимая одну из сторон конфликта, другая начинает смотреть на них как на своих врагов, и тогда ни о каком мирном урегулировании конфликта не может быть и речи»[142].

Помимо вышеуказанного тезиса в докладе освещается проблема преступлений сексуального характера, совершенных миротворцами[143]. Необходимо упомянуть, что в последние годы данные факты предаются широкой огласке с целью пресечения таких преступлений. Вместе с тем в докладе отсутствует анализ прямого участия миротворцев в свержении президента Кот-д’Ивуара Л. Гбагбо и причастности бригады оперативного вмешательства к боевым операциям в Демократической Республике Конго. Подобная избирательность в освещении информации в дальнейшем может привести к потере доверия со стороны руководства государств, размещающих на своей территории контингенты ООН, а также к нарушению принципа нейтральности.

Среди документов, разработанных ООН, стоит выделить доклад по итогам сессии Специального комитета по операциям по поддержанию мира (16 февраля – 11 марта 2016 года, Нью-Йорк), в котором подчеркивается необходимость соблюдения классических принципов миротворчества (согласие сторон, беспристрастность и использование силы миротворцами исключительно в случае самообороны и выполнения мандата)[144]. В докладе Комитета от 2017 года эксперты вновь призвали к соблюдению этих постулатов[145]. Данные факты подтверждают стремление к сохранению классической триады миротворчества. Как отмечает А.И. Никитин, «уже давно целый ряд стран, да и дипломаты-практики, вовлеченные в планирование и проведение операций, критикуют их и говорят о необходимости расширительных интерпретаций, а порой и вовсе практического отхода от этих «классических принципов»»[146]. Так, принцип беспристрастности или равноудаленности от противоборствующих сторон не всегда может означать полную нейтральность миротворцев. Порою одна из конфликтующих сторон применяет агрессивные действия, нарушает нормы права в отношении второй стороны и мирных жителей, что вынуждает миротворцев ООН оказать определенное давление на агрессора, тем самым нарушая баланс сил в регионе. В связи с этим необходимо вырабатывать специальный подход по формированию конкретного мандата операции в конкретном регионе, учитывая специфику конфликта и меняющиеся условия, избегая шаблонных решений.

В 2017 году по инициативе Генерального секретаря ООН была запущена новая реформа с целью реорганизовать систему обеспечения мира и безопасности. Среди ее задач – акцент на превентивных мерах по сохранению мира; повышение эффективности и согласованности миротворческих операций и специальных политических миссий; переход к единой, комплексной системе обеспечения мира и безопасности; более тесная координация между структурами, занимающимися вопросами мира и безопасности, и подразделениями по вопросам развития и прав человека[147].

Данная реформа предполагала:

• создание Департамента по политическим вопросам и вопросам миростроительства (ДПВМ) и Департамента миротворческих операций (ДМО). По состоянию на 2023 год ДПВМ отвечает за вопросы политики и миростроительства на глобальном уровне, а также осуществляет управление широким спектром инструментов и мероприятий на всех этапах конфликтов с целью обеспечения более целостного подхода к их предотвращению и урегулированию, оказанию помощи в проведении выборов, миростроительству и сохранению мира. В свою очередь, ДМО является комплексным «центром передового опыта» проведения миротворческих операций ООН, отвечающим за предотвращение и урегулирование конфликтов, реагирование на кризисы и сохранение мира в странах, в которых проводятся миротворческие операции;

• формирование единой политической и оперативной структуры под руководством помощника Генерального секретаря, наделенной региональными обязанностями и подотчетной заместителям Генерального секретаря по политическим вопросам, вопросам миростроительства и миротворческим операциям;

• создание постоянной группы старших руководителей с участием Генерального секретаря и заместителей Генерального секретаря по политическим вопросам, вопросам миростроительства и миротворческим операциям;

• укрепление структур в определенных приоритетных сферах в целях обеспечения согласованности и координации деятельности подразделений, занимающихся вопросами мира и безопасности;

• реализацию нескольких неструктурных изменений методов повседневной работы подразделений по вопросам мира и безопасности[148].

Как представляется, данная реформа направлена на развитие превентивных мер по сохранению мира, повышение эффективности и согласованности ОПМ и специальных политических миссий, а также обеспечение более тесной связи между компонентом мира и безопасности и правозащитной тематикой.

В связи с ростом дефицита бюджета миротворческих операций их эффективность снижается, на что обратил внимание Генеральный секретарь ООН А. Гутерреш, предложив инициативу под названием «Действия по поддержанию мира» (Actions for Peacekeeping, А4Р) с целью переоснастить и укрепить силы ООН[149].

16 августа 2018 года была представлена Декларация о совместных обязательствах, которые государства-члены, Секретариат, международные и региональные организации возьмут на себя в поддержку миротворческой деятельности. Документ представляет собой дорожную карту, содержащую восемь приоритетных областей: политика; женщины, мир и безопасность; защита; охрана и безопасность; результаты деятельности и подотчетность; миростроительство и сохранение мира; партнерские отношения; поведение миротворцев и проведение миротворческих операций[150].

По состоянию на январь 2022 года Декларацию утвердили 155 государств – членов ООН, а также Европейский союз, Международная организация франкоязычных стран, Комиссия Африканского союза и НАТО. Российская Федерация также приняла этот документ, но с рядом оговорок. В частности, в письме Постоянного представителя Российской Федерации при Организации Объединенных Наций В.А. Небензи от 51 августа 2018 года на имя Генерального секретаря А. Гутерреша отмечается, что российская сторона:

• решительно возражает против увязывания усилий в области прав человека с защитой гражданских лиц и против использования с этой целью фразы “all necessary means” («посредством использования всех необходимых средств»);

• отмечает, что приоритетное внимание в рамках сотрудничества между любой миссией Организации Объединенных Наций и принимающей страной должно уделяться поддержанию связи и взаимодействию с правительством принимающей страны, а не с местным населением и организациями гражданского общества;

• подчеркивает, что роль некоторых региональных организаций ставится выше роли других соответствующих региональных организаций;

• обращает внимание на то, что ключевая роль в определении параметров миротворческой деятельности принадлежит межправительственным органам Организации Объединенных Наций, таким как Генеральная Ассамблея, ее Специальный комитет по операциям по поддержанию мира и Совет Безопасности. Выражает сожаление в связи с тем, что предложение четко указать это в Декларации, как это сформулировано в пункте 19 документа А/72/19, не было отражено в окончательном тексте Декларации[151].

Такая позиция свидетельствует о стремлении Российской Федерации сохранить классические подходы к миротворческой деятельности и избежать смещения ее фокуса в силовую плоскость под прикрытием правозащитной риторики. Российские представители в ООН продолжают акцентировать внимание на необходимости устранять первопричины противоречий политико-дипломатическими средствами, а не просто купировать симптомы. В частности, заместитель Постоянного представителя А.М. Евстигнеева отмечает, что российская сторона «не может согласиться с часто звучащим мнением о том, что защита гражданского населения и есть самоцель миротворчества в целом. Необходимость защищать население – это следствие конфликтов, а эффективно гарантировать безопасность мирных граждан может лишь устранение их причин. В противном случае даже после временной передышки кризисы рискуют вернуться вновь»[152]. Дипломат подчеркивает, что защита гражданских лиц – зона ответственности национальных правительств и их органов безопасности. В связи с этим миротворцам, в мандат которых входит защита населения, следует работать в тесной связке с местными властями, общинами и соответствующими гуманитарными организациями[153]. Такие мандаты, как правило, включают следующие элементы: обеспечение физической защиты, программы по миростроительству, мониторинг прав человека (включая гендерные вопросы), предотвращение сексуального насилия. Насколько внедрение данных задач повышает эффективность ОПМ – вопрос спорный. При этом очевидно, что они способствуют росту ожиданий населения, которые не всегда оправдываются, что, в свою очередь, приводит к критике в адрес миротворцев[154].

В целом некоторые отечественные исследователи полагают, что инициатива А4Р продемонстрировала противоречивость современной модели миротворчества, поскольку попытка оптимизировать расходы на ОПМ осуществлялась наряду с принятием дорогостоящей программы защиты гражданских лиц[155].

В 2023 году Генеральный секретарь ООН А. Гутерреш опубликовал аналитическую записку под названием «Новая повестка дня для мира», в которой отразил ряд мер по предотвращению конфликтов и укреплению безопасности в условиях перехода к новому многополярному мироустройству. В частности, он призывает:

• ликвидировать ядерное оружие и одновременно укреплять нормы и механизмы, запрещающие его распространение и применение;

• активизировать превентивную дипломатию с более широким использованием ООН и добрых услуг Генерального секретаря, в том числе в геополитических и геоэкономических отношениях и региональных механизмах;

• разрабатывать и внедрять национальные превентивные стратегии, укреплять права человека и принцип верховенства права;

• выполнять Цели в области устойчивого развития, защиты прав женщин, борьбы с изменением климата;

• усилить защиту гражданского населения и создать механизмы для смягчения ущерба, расследования и обеспечения ответственности за совершенные нарушения;

• поддерживать и укреплять миротворческие операции и партнерские отношения, обеспечивая эффективные стратегии для переходных периодов, а также делая миротворческую деятельность более гибкой и адаптируемой;

• безотлагательно заняться реформой Совета Безопасности «в целях создания более справедливого и представительного органа», упростить процедуры для расширения возможностей с целью достижения консенсуса и принятия долгосрочных решений и другие меры (при этом, по его мнению, Генеральная Ассамблея должна играть главную роль в обсуждении вопросов разоружения)[156].

Однако некоторые предложения А. Гутерреша являются сомнительными с точки зрения их целесообразности. В частности, в документе предлагается признать политическим приоритетом увязку экологической повестки с миростроительством [157]. Как представляется, вопросы климатических изменений и их влияние на безопасность в том или ином регионе мира необходимо изучать отдельно в каждой конкретной ситуации. Попытки их обобщить могут негативно сказаться на миростроительной деятельности ООН и стать контрпродуктивными.

Таким образом, подводя промежуточный итог размышлений на тему организационной структуры и концептуальных аспектов миротворчества ООН, стоит отметить, что институциональный базис миротворчества имеет сложную многоуровневую структуру, включающую главные, второстепенные и сессионные органы, а также департаменты в рамках ООН. Практическое осуществление миротворческой деятельности регламентировано и имеет четкий алгоритм ее реализации от стадии планирования до развертывания миротворческих операций. Ключевую роль в развитии миротворческой концепции ООН сыграли такие значимые документы, как «Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира» Б. Бутрос-Гали, «Доклад Брахими», «Более безопасный мир: наша общая ответственность», «Новые горизонты» – доклад № 1 и доклад № 2, «Объединяя наши силы в интересах мира: политические решения, партнерские связи и люди», «Принципы и ориентиры». Вышеупомянутый перечень стал концептуальной основой масштабного реформирования миротворчества под эгидой ООН.