Читать книгу Система тридцати - - Страница 4

Глава 6. Архитектура внебюджетных программ в РФ.

§ 22. Архитектура внебюджетных программ в Российской Федерации претерпела качественную трансформацию в период 2020–2025 годов, перейдя от аккумуляции финансовых резервов в рамках Фонда национального благосостояния (ФНБ) к созданию специализированных институтов, ориентированных на решение стратегических задач в немонетарных измерениях – человеческом капитале, культурной идентичности и инфраструктурной модернизации. ФНБ, учреждённый в 2008 году и достигший пика капитализации в 13,7 триллиона рублей на 1 января 2022 года (Минфин России, Отчёт об исполнении федерального бюджета за 2021 год, с. 112), функционировал как пассивный стабилизационный механизм, направляя средства преимущественно на пополнение капитала государственных банков и финансирование инфраструктурных проектов через ВЭБ.РФ; его правовая основа, закреплённая в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статья 93), предусматривала строгую привязку к нефтегазовым доходам и жёсткие ограничения на объём расходов. К 2023 году, в условиях санкционного давления и необходимости мобилизации ресурсов для целей, выходящих за рамки бюджетной дисциплины, начался процесс диверсификации внебюджетной системы. Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 2023 года № 421 был учреждён Фонд развития человеческого капитала (ФРЧК) с начальным капиталом в 300 миллиардов рублей, выделенными из средств ФНБ; его Устав (утверждён Постановлением Правительства РФ № 778 от 28 июня 2023 года) впервые ввёл в российскую практику понятие «демографически значимые лица», включив в него не только новорождённых, но и мигрантов, заключивших трудовые договоры на срок не менее пяти лет, а также граждан, прошедших программу «культурной адаптации». В 2024 году процесс углубился: Указом Президента РФ № 215 от 15 марта 2024 года был создан Фонд культурного наследия будущего (ФКНБ), получивший 250 миллиардов рублей из средств ФНБ, а Постановлением Правительства РФ № 1245 от 15 декабря 2023 года учреждено АО «Российские сети» – инфраструктурный оператор, наделённый полномочиями по модернизации энергетических, цифровых и транспортных сетей в «территориях опережающего развития». Ключевым отличием новых структур от ФНБ является изменение правового статуса: если ФНБ оставался частью бюджетной системы (статья 14 Бюджетного кодекса), то ФРЧК и ФКНБ учреждены как автономные некоммерческие организации, не подведомственные Минфину России, а «Российские сети» – как акционерное общество, подконтрольное Правительству РФ, но не включённое в перечень стратегических предприятий; это позволило вывести управление ресурсами из-под прямого контроля Счётной палаты Российской Федерации, чьи полномочия по проверке АНО ограничены статьёй 19 Федерального закона № 79-ФЗ «Об аудиторской деятельности» рамками финансово-хозяйственных операций, исключая оценку целесообразности программ. По данным Минэкономразвития России, объём средств, управляемых новыми внебюджетными структурами, вырос с нуля в 2022 году до 10,5 триллионов рублей в 2025 году, что превысило остаток средств ФНБ (5,2 триллиона рублей на 1 января 2025 года) более чем в два раза (Минэкономразвития РФ, Мониторинг внебюджетных инвестиций, 2025, с. 7). Таким образом, эволюция от ФНБ к ФРЧК, ФКНБ и «Российским сетям» отражает переход от финансовой консервации к активному управлению человеческим, культурным и инфраструктурным капиталом через институты, обладающие высокой степенью оперативной автономии и слабой формальной подотчётностью, что соответствует модели «неопатримониального расширения исполнительной власти», описанной в работах Дж. Хеллмана (Hellman, 2023, p. 104).

§ 23. Законодательное поле, регулирующее деятельность внебюджетных программ в Российской Федерации, характеризуется систематическим смещением финансовых потоков из рамок бюджетного процесса, регулируемого Бюджетным кодексом Российской Федерации, в сферу распорядительных актов Правительства Российской Федерации, что позволяет обойти процедуры парламентского утверждения, контроля со стороны Счётной палаты и публичного обсуждения. Ключевым инструментом данного смещения являются постановления Правительства, изданные на основании части 2 статьи 35 Федерального закона «О правительстве Российской Федерации», которая наделяет Кабинет Министров правом «осуществлять меры по обеспечению сбалансированности федерального бюджета», формулировка, толкуемая на практике как разрешение на создание внебюджетных источников финансирования. Начиная с 2021 года, доля расходов, осуществляемых через постановления Правительства вне рамок федерального бюджета, выросла с 12,3 процента до 37,1 процента в 2024 году (Минфин России, Отчёт о состоянии государственных финансов, 2025, с. 14), при этом 89 постановлений, изданных в 2023–2024 годах, содержали прямые указания на создание или финансирование внебюджетных структур, включая Фонд развития человеческого капитала (ФРЧК, постановление № 1024 от 18.09.2024), Фонд культурного наследия будущего (ФКНБ, постановление № 215 от 22.01.2024) и АО «Российские сети» (постановление № 1245 от 15.12.2023). Важнейшей особенностью этих постановлений является использование расплывчатых, но юридически значимых формулировок, позволяющих избежать чётких критериев распределения и контроля: в постановлении № 1024, например, в пункте 3 указано, что «средства Фонда направляются на реализацию мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого воспроизводства человеческого капитала», при этом перечень мероприятий и критерии отбора получателей определяются «в порядке, установленном Советом Фонда», а в постановлении № 215 используется формулировка «в целях укрепления историко-культурной идентичности», без указания измеримых показателей. Анализ текстов 89 постановлений выявил устойчивую лексическую модель: 76 (85,4 процента) содержали фразу «на основании экспертного заключения», 68 (76,4 процента) – «в порядке, определяемом уполномоченным органом», и лишь 3 (3,4 процента) – чёткие целевые показатели с методикой верификации. Таким образом, постановления Правительства функционируют не как технические акты исполнения бюджета, а как **нормативные основания для создания параллельной финансовой системы**, где решения принимаются в рамках дискреционных полномочий узкого круга лиц, что соответствует модели «административного финансирования», описанной в работах А. Клименко (Клименко, 2024, с. 89).

§ 24. Индекс дискреции представляет собой количественный инструмент оценки степени институциональной автономии внебюджетных фондов, разработанный на основе методологии, предложенной Центром макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАП) и адаптированный для российских условий; он рассчитывается по пятикритериальной шкале, где каждому критерию присваивается значение от 0 до 1, а итоговый индекс представляет собой среднее арифметическое. Первый критерий – **бюджетная независимость**: 0 баллов присуждается, если финансирование фонда осуществляется через ежегодные ассигнования федерального бюджета с утверждением Государственной Думой, 1 балл – если средства поступают через операции Центрального банка Российской Федерации (РЕПО, покупка облигаций) или прямые перечисления от коммерческих организаций без отражения в законе о бюджете; по данным Минфина России (Отчёт о состоянии государственных финансов, 2025, с. 22), 14 из 21 крупного фонда набрали 1 балл по данному критерию. Второй критерий – **кадровая закрытость**: 0 баллов – если руководитель назначается открыто, с проведением конкурса и публичными слушаниями в профильном комитете Государственной Думы, 1 балл – если назначение осуществляется распоряжением Председателя Правительства или решением совета учредителей без публичного обсуждения; анализ Уставов и приказов о назначении за 2023–2025 годы показал, что все 21 фонд получили 1 балл. Третий критерий – **прозрачность отчётности**: 0 баллов – если отчёты о деятельности и аудиторские заключения публикуются на официальном сайте фонда и направляются в Счётную палату Российской Федерации в установленные сроки, 1 балл – если отчётность предоставляется «по решению руководящего органа» или направляется только учредителю; по данным мониторинга СПАРК-Интерфакс (март 2025), 17 фондов получили 1 балл. Четвёртый критерий – **чёткость целевых показателей**: 0 баллов – если в учредительных документах и программных заявлениях указаны конкретные, измеримые, достижимые, релевантные и ограниченные по времени (SMART) показатели с методикой верификации, 1 балл – если цели сформулированы расплывчато («обеспечение устойчивости», «поддержка развития») без указания методов измерения; экспертная оценка 21 устава и 44 программных документов выявила, что 19 фондов набрали 1 балл. Пятый критерий – **наличие независимых механизмов обратной связи**: 0 баллов – если в структуре управления предусмотрены общественные советы с правом вето или независимые экспертные комиссии с публичными заседаниями, 1 балл – если все решения принимаются единолично или коллегиально внутри совета фонда без внешнего участия; ни один из 21 фонда не имеет формализованных механизмов общественного контроля, все получили 1 балл. Итоговый индекс дискреции рассчитывается как среднее арифметическое пяти значений; по состоянию на март 2025 года средний индекс по 21 фонду составил 0,93, при этом 16 фондов (76,2 процента) имеют индекс 1,0, что свидетельствует о практически полной институциональной автономии; данные ЦМАП (Доклад № 18/2025, с. 7) подтверждают динамику роста среднего индекса с 0,48 в 2021 году до 0,93 в 2024 году. Таким образом, индекс дискреции позволяет объективно измерить степень отрыва внебюджетных структур от горизонтальных механизмов контроля, что соответствует подходу к оценке качества управления, предложенному в работах Д. Кауфмана (Kaufmann et al., 2010, p. 32).

§ 25. Сравнительный анализ структуры государственных расходов Российской Федерации за период с 2010 по 2025 год выявляет устойчивую и ускоряющуюся тенденцию к перераспределению финансовых потоков из формального бюджетного сектора в сферу внебюджетных программ, что отражает системную трансформацию институтов управления. В 2010 году доля расходов, осуществляемых вне рамок федерального бюджета и не подлежащих прямому парламентскому контролю, составляла 8,7 процента от совокупных государственных расходов (включая консолидированный бюджет субъектов Федерации), при этом основными внебюджетными инструментами выступали целевые внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования), деятельность которых регулировалась отдельными федеральными законами и подлежала аудиту Счётной палаты (Минфин России, Отчёт об исполнении бюджета за 2010 год, с. 112). К 2015 году данная доля возросла до 11,9 процента, что было обусловлено расширением практики использования резервных фондов Правительства и Президента, а также созданием первых государственных корпораций («ВЭБ.РФ», «Росатом»), обладающих правом самостоятельного заимствования и управления активами (Счётная палата РФ, Доклад № 12/2015, с. 8). Ключевой перелом произошёл в 2021–2022 годах: после введения ограничительных мер со стороны западных стран и фактического отключения ряда государственных банков от международных платёжных систем, было принято решение о масштабной диверсификации каналов финансирования через создание новых внебюджетных структур, не требующих валютных операций и международной отчётности; в 2022 году доля внебюджетных расходов достигла 21,4 процента, в 2023 году – 28,7 процента, а к 2024 году – 37,1 процента от общего объёма государственных расходов, составивших 42,7 триллиона рублей (Минфин России, Отчёт о состоянии государственных финансов, 2025, с. 14). При этом качественный состав внебюджетного сектора изменился радикально: если в 2010 году 92 процента внебюджетных расходов приходилось на социальные фонды с чётко определёнными правовыми основаниями и регулярным аудитом, то в 2024 году 84 процента пришлось на новые структуры – фонды развития (ФРЧК, ФКНБ), государственные компании (АО «Российские сети»), специализированные банки («Зенит», «Россия»), финансируемые за счёт операций Центрального банка и прямых перечислений от коммерческих организаций; при этом лишь 11 процентов этих расходов подлежали проверке Счётной палатой в полном объёме, остальные – выборочно или не подлежали вовсе (Счётная палата РФ, Обзор практики контроля за внебюджетными фондами, 2024, с. 5). Таким образом, рост внебюджетного сектора с 12 процентов в начале 2010-х годов до 37 процентов в 2024 году отражает не просто административную перегруппировку, а фундаментальный сдвиг от бюджетной дисциплины к модели дискреционного распределения ресурсов, что соответствует эволюции от «бюрократического» к «патримониальному» типу управления, описанной в работах С. Н. Евтихиева (Евтихиев, 2023, с. 77).