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Leonardo Güiza-Suárez*

Lina Katerine Correa Muñoz**

* Abogado, licenciado en Biología y tecnólogo en Saneamiento Ambiental. Magíster en Derecho Ambiental Industrial de la Universidad de Poitiers, Francia. Magíster (titulo propio) en Derechos Humanos, Estado de Derecho y Democracia en Iberoamérica de la Universidad de Alcalá, España. Actualmente director del Centro de Innovación para la Minería y el Ambiente (CIMA) y miembro del Grupo de Investigación en Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Correo electrónico: leonardo.guiza@urosario.edu.co

** Socióloga, magíster en Sociología (Universidad de Ámsterdam). Investigadora de la línea de investigación en Ambiente y Derechos Humanos de la Universidad del Rosario. Correo electrónico: linacorreamunoz@urosario.edu.co

Introducción

La tala ilegal y el tráfico ilegal de especies silvestres son problemáticas ambientales que han cobrado particular relevancia en los últimos años en Colombia. Se estima que nueve de cada cien vehículos de carga que transitan por las vías de Colombia transportan madera (FAO, 2018) y que aproximadamente el 47 % de la madera comercializada en Colombia tiene un origen ilegal (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). La tala (y, en especial, la tala ilegal) es un factor que impulsa la degradación forestal1 (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Es decir, la tala termina contribuyendo a la reducción de la capacidad que tienen los bosques de desempeñar sus funciones ecosistémicas (Blaser, 2010), tales como servicios de aprovisionamiento de alimentos, productos forestales maderables, entre otros; servicios como la regulación hídrica y el almacenamiento y captura de carbono; y servicios culturales, tales como el desarrollo cognitivo, las experiencias estéticas, entre otros (Lozada, Dias & Oliveira, 2018; Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2012).

Se estima que la tala ilegal constituye el 10 % de la deforestación en el país (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Esto no es un hecho menor si se considera que aproximadamente una quinta parte de las emisiones de dióxido de carbono en el mundo se dan como consecuencia de la degradación y deforestación de bosques tropicales (Blaser, 2010). Por lo tanto, una administración forestal sostenible contribuiría a la mitigación del cambio climático en la medida en que ayudaría a disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero (Blaser, 2010). Además, esta contribuiría a conservar y restaurar las cuencas hidrográficas al recuperar los recursos edáficos y regular los hídricos, además de renovar y conservar la biodiversidad (MacDicken et al., 2016; Ministerio de Ambiente, 2000).

En segundo lugar, en relación con el tráfico ilegal de especies de fauna, recientes cifras e investigaciones han cuestionado la poca atención que recibe este fenómeno y las pocas denuncias que se realizan al respecto. Estimaciones indican que las ganancias anuales del tráfico de la vida silvestre en el mundo están entre US$15.000 y US$20.000 millones (Southwick, 2013). En el caso colombiano, alrededor de 58.000 animales traficados ilegalmente son incautados cada año, la mayoría de los cuales proviene de “la Amazonía, la frontera sur, la Costa Pacífica y los Llanos Orientales” (Southwick, 2013).

Desde hace varios, años ha habido varios esfuerzos encaminados a afrontar estos problemas relacionados con el ambiente y los recursos naturales. En relación con el comercio ilegal de madera, uno de los esfuerzos más destacados lo constituye el Pacto Intersectorial por la Madera Legal en Colombia, planteado por primera vez en el 2009 e incorporado al Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Corporación Autónoma Regional de Risaralda [Carder], 2016). Según este, hay una ilegalidad difundida en la cadena de valor de la madera que se comercializa en Colombia, que va desde quienes llevan a cabo la extracción de recursos maderables con permisos obtenidos de forma irregular, hasta quienes distribuyen y consumen estos recursos.

En efecto, un estudio de 2014 de la organización TRAFFIC (Orozco et al.) cataloga la ilegalidad forestal en Colombia como alta o relativamente alta. De allí que esta misma organización planteara que en Colombia “el conjunto de actividades asociadas a la cadena productiva del bosque natural actualmente no es sostenible” (Orozco et al., 2014, p. 19). Según estimaciones del Banco Mundial (2008), hay pérdidas de cinco mil millones de dólares al año como resultado de la incapacidad de los gobiernos de la recaudación de impuestos de actividades de extracción forestal, mientras que la tala ilegal implica pérdidas adicionales de recursos forestales de entre diez y quince mil millones de dólares al año.

El objetivo del Pacto Intersectorial por la Madera Legal en Colombia es, por lo tanto, involucrar a las partes interesadas (alrededor de setenta entidades públicas y privadas) para que la extracción, transporte y comercialización de madera tenga fuentes legales y responsables (Corporación Autónoma Regional de Risaralda [Carder], 2016). Para ello, se plantea como objetivos: el reconocimiento de los mercados ilegales, el fortalecimiento a las autoridades ambientales y de apoyo, el fortalecimiento a los usuarios y otros actores relacionados con bosques, y la creación de estrategias transversales de comunicación, transparencia y educación ambiental.

En relación con el tráfico ilegal de especies, se destacan iniciativas como la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Cites) de 1973, la Convención de diversidad biológica de Naciones Unidas de 1993 y la Declaración de la Conferencia sobre el comercio ilegal de vida silvestre de Londres de 2018. Más recientemente, durante la primera Conferencia de Alto Nivel de las Américas sobre el comercio ilegal de vida silvestre, llevada a cabo en octubre de 2019, se presentó la Declaración de Lima sobre el comercio ilegal de vida silvestre. Esta última, que tuvo como objetivo generar acciones para enfrentar dicha problemática, planteó que el comercio ilegal de vida silvestre es una fuente de financiamiento del crimen organizado (Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre [Serfor], 2019), tal como lo había planteado años antes la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, 2015)2.

Lo que tienen en común tanto el Pacto Intersectorial por la Madera Legal en Colombia como la Declaración de Lima de la Conferencia de Alto Nivel de las Américas sobre el comercio ilegal de vida silvestre es que ambos señalan que hay una serie de desafíos poco reconocidos o explorados a la hora de enfrentar tales problemáticas ambientales. Por ejemplo, si bien es de común acuerdo que el comercio de madera y el tráfico de especies de fauna se dan en buena medida en contextos de economías ilegales (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019), uno de los planteamientos principales de la Conferencia de Alto Nivel de las Américas sobre el comercio ilegal de vida silvestre es que hay una carencia de información y entendimiento sobre la forma como operan las dinámicas del comercio ilegal de vida silvestre (Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre [Serfor], 2019).

Distintos investigadores coinciden al afirmar que tales desafíos tienen que ver con dificultades al interior de las instituciones gubernamentales mismas. Por lo tanto, el propósito de este capítulo es presentar un diagnóstico de las principales dificultades institucionales (en términos de normativa, logística, capacitación, etc.) que enfrentan funcionarios públicos en Colombia a la hora de hacer investigaciones, operativos de incautación o procesos sancionatorios en eventos de tala ilegal y tráfico de especies tal como estas son experimentadas por los funcionarios públicos. Tal diagnóstico se realiza con base en los resultados de una investigación cuyo propósito consistió en evidenciar la relación entre las actividades de tala ilegal y tráfico ilegal de especies, por un lado, y los grupos armados al margen de la ley que operan en Colombia, por otro, para el periodo 2014-2019.

En primer lugar, hacemos una descripción de la metodología utilizada en el estudio. Acto seguido, presentamos los resultados de la investigación en discusión con investigaciones contemporáneas sobre esta problemática. Agrupamos tales dificultades en seis dimensiones: capacitación y articulación institucional; peritaje ambiental; transparencia y ejecución en actividades de monitoreo y control; documentación y difusión de herramientas tecnológicas; normativa ambiental y cooperación internacional; y presupuesto, logística y personal. Finalmente, indicamos nuestras conclusiones.

1. Metodología

En la medida en que el objetivo planteado fue comprender el punto de vista y la opinión de los funcionarios públicos, la metodología de investigación que se llevó a cabo es de tipo cualitativo. La técnica de investigación consistió en entrevistas semiestructuradas. El objetivo de tales entrevistas consistió en descifrar la mirada de funcionarios públicos que realizan investigaciones, operativos de incautación o procesos sancionatorios en casos de tala ilegal y tráfico de especies, en torno a las principales dificultades que estos perciben durante su accionar. Al ser semiestructuradas, las entrevistas permitieron captar aspectos que no fueron predefinidos por los investigadores implicados. El formato con las preguntas efectuadas en las entrevistas se encuentra en el Anexo 1.

En total, se entrevistaron quince (15) funcionarios públicos de las siguientes entidades: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, Ejército Nacional de Colombia, Fiscalía General de la Nación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Policía Nacional de Colombia y Procuraduría General de la Nación. Cuatro (4) de estas entrevistas se realizaron de forma grupal y cinco (5), de forma individual, para un total de nueve (9) entrevistas. Las entrevistas se llevaron a cabo entre el 4 de septiembre y el 3 de octubre de 2019. Cada una tuvo una duración de entre 40 y 120 minutos.

Cabe señalar que varios funcionarios públicos estuvieron en desacuerdo con la denominación de ‘entrevista’, en la medida en que estos no estaban autorizados a conceder entrevistas formales o institucionales como parte del desempeño de su cargo. Por lo tanto, las entrevistas tuvieron un carácter informal y, por su solicitud, las declaraciones de los funcionarios respectivos fueron anonimizadas. En total, cinco (5) funcionarios permitieron grabación de audio y diez de ellos (10) no la permitieron. Las entrevistas con registro de audio fueron procesadas con software de transcripción de audio a texto; en el caso de las entrevistas que no pudieron ser grabadas, se hizo uso de toma de notas por parte de la investigadora para recolectar la información. Tanto las transcripciones de las grabaciones de audio como las notas tomadas durante las entrevistas fueron procesadas con el software de análisis cualitativo Atlas.ti.

En un primer momento, dos rondas de codificación se llevaron a cabo. En un momento posterior, una tercera ronda de codificación se realizó con el fin de agrupar y clasificar los códigos resultantes de las dos rondas anteriores. El análisis de las entrevistas condujo a la identificación de seis (6) dimensiones en las que se observan desafíos en cuanto a investigaciones, operativos de incautación o procesos sancionatorios en temas de tala ilegal y tráfico de especies de fauna y flora. A continuación, nos detenemos en cada una de esas dimensiones.

2. Capacitación y articulación institucional

La gobernanza forestal se entiende como el conjunto de prácticas y medidas a través de las cuales las instituciones del Estado ejercen su autoridad en la administración de los recursos forestales (Blaser, 2010). Tal gobernanza es idealmente planificada, transparente, informada (Blaser, 2010) y participativa (Muttaqin, Alviya, Lugina, Hamdani & Indartik, 2019). Una institucionalidad articulada también hace parte de la ecuación (Orozco et al., 2014).

De acuerdo con investigaciones previas (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019; Orozco et al., 2014), el tráfico ilegal de madera en Colombia, que con frecuencia incluye especies de alto valor ecológico, es facilitado por vacíos de gobernanza. En la presente investigación, identificamos dos elementos relacionados con vacíos de gobernanza: una falta de capacitación jurídica y ambiental a las comunidades indígenas y afrodescendientes, por un lado, y una limitada articulación institucional, por otro.

2.1. Capacitación jurídico-ambiental a las comunidades

Alrededor de la mitad de las áreas de bosque natural en Colombia están ubicadas en territorios habitados por comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas (Orozco et al., 2014). En varias regiones del país, diversas comunidades indígenas y campesinas llegan a acuerdos con intermediarios para que las primeras firmen los permisos de extracción de maderas, sin que estas tengan conocimiento sobre aspectos como el volumen a ser extraído o su valor comercial (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Se ha documentado, por ejemplo, que en la Amazonía los intermediarios llegan a acuerdos con las comunidades a cambio de que estas obtengan plantas eléctricas, combustible, o incluso artículos escolares (EIA, 2019).

Es decir, los terceros o intermediarios con frecuencia se valen de las comunidades como un medio para la obtención de permisos de aprovechamiento forestal, “ya sea acompañándolas a las oficinas [de la autoridad ambiental] y cubriendo los costos de transporte o consiguiendo un poder legal para realizar todos los trámites” y para actuar en representación de estas (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019, p. 32). A pesar de esto, los intermediarios terminan llegando a acuerdos con las comunidades, pues, como se señaló en el párrafo anterior, estos proveen respuestas a necesidades de las comunidades no cubiertas por el Estado, tales como seguridad energética, entre otras.

Como resultado de estas dinámicas, y debido a que “los(as) líderes/lideresas comunitarios(as), a menudo no tienen conocimientos básicos sobre sus derechos de acuerdo a las leyes colombianas o sobre los aspectos técnicos del manejo forestal” (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019, p. 58), las comunidades no solo terminan involucrándose en acuerdos desproporcionados o desequilibrados, sino que la responsabilidad jurídica recae principal o exclusivamente sobre ellas, en la medida en que es a nombre de estas que los permisos de aprovechamiento son tramitados.

Por lo tanto, las entidades del Estado deben no solo abordar vacíos de gobernanza (en relación con seguridad energética y alimentaria, educación, etc.) en áreas rurales del país, sino que, además, este debe brindar asesoría jurídica y capacitación a las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes con el fin de que estas celebren contratos equilibrados con los intermediarios (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Estas acciones podrían ser llevadas a cabo por las corporaciones autónomas regionales del país, una de cuyas funciones consiste en la coordinación de proyectos de desarrollo sostenible, así como de aprovechamiento, uso y conservación de los recursos de manera conjunta con las autoridades de comunidades indígenas y negras del país (Congreso de Colombia, 1993, Ley 99, art. 31).

En la medida en que una de las funciones de las corporaciones autónomas regionales consiste en la promoción de la participación comunitaria en torno a la protección del ambiente y el manejo adecuado de los recursos naturales (Congreso de Colombia, 1993), a las capacitaciones jurídicas deben sumarse capacitaciones de tipo ambiental. En el marco de la presente investigación, un funcionario entrevistado mencionó que en la región Pacífica de Colombia no hay suficientes herramientas de promoción y capacitación sobre cómo llevar a cabo actividades forestales conservando el ecosistema y la diversidad, a pesar de que en esta región las comunidades han realizado actividades de aprovechamiento del bosque durante décadas o incluso siglos. Diversos funcionarios mencionaron que las corporaciones autónomas regionales tienen una débil gobernanza en los territorios.

Por supuesto, solventar los vacíos de gobernanza es una tarea que va más allá de la ejecución de capacitaciones jurídicas y ambientales, pues lo que convierte a las comunidades (y, en general, a todos los productores de madera de los bosques naturales) en el “eslabón más débil de toda la cadena productiva forestal” (Orozco et al., 2014, p. 53) es no solo la carencia de capacitación, sino, además, la carencia de capital, la baja infraestructura, el aislamiento geográfico, la casi inexistente seguridad social de los productores, la deficiente cobertura y calidad de la salud y la educación, entre otros (Orozco et al., 2014). Si bien medidas tales como la titulación colectiva de la tierra han conducido a una disminución de la pobreza en las comunidades afrodescendientes, a aumentar las inversiones de los hogares, a incrementar la asistencia de los niños a la educación primaria, entre otros (Peña, Vélez, Cárdenas, Perdomo & Matajira, 2017), aún hay varios esfuerzos por hacer en relación con el manejo sostenible de los bosques, que pasa por un empoderamiento de las comunidades indígenas y afro (Maryudi, 2011).

En la medida en que los bosques son un recurso estratégico de la nación colombiana (Minambiente & DNP, 1996), debe haber incentivos concretos para que las comunidades manejen el bosque de forma sostenible. Estudios recientes (Muttaqin et al., 2019) evidencian que las comunidades tienen un rol importante en la reducción de emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal. Por ejemplo, en el Parque Nacional Manas, en India, confiscaciones de madera y de especies de fauna extraídas ilegalmente del bosque han sido medidas descritas como exitosas (Allendorf et al., 2013). Según los autores, el éxito de estas medidas, y de la detención de los cazadores ilegales, se debió en buena medida a incentivos económicos y sociales que hicieron que las comunidades se involucraran en actividades de conservación del bosque (Allendorf et al., 2013).

En contraste, en el caso colombiano, hoy, como hace algunos años (García, 2014) 2014, los incentivos para evitar y frenar la deforestación en Colombia siguen siendo precarios o poco implementados, a pesar de que el Gobierno del país declaró recientemente la deforestación como un asunto de interés nacional (Barragán, 2019). La no existencia de tales incentivos es un factor que ayuda a explicar la degradación de los bosques, sobre todo cuando esa falta de incentivos se traduce en baja certidumbre en torno a los derechos de tenencia de la tierra (Blaser, 2010).

Debido a estas dinámicas de la cadena de valor de la madera en el país, los intermediarios siguen teniendo un gran poder económico y de influencia sobre los productores, lo cual implica una relación jerárquica y no equitativa entre unos y otros (Orozco et al., 2014). Por ello, fortalecer el número e intensidad de las capacitaciones en contratación ambiental no solo contribuiría al empoderamiento de las comunidades rurales, sino que, además, resultaría en un fortalecimiento de la transparencia y rastreabilidad en las cadenas de suministro forestales (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Sobre este último punto nos detendremos en la sección 3.2. Por el momento, nos ocupamos del segundo elemento relacionado con vacíos de gobernanza que identificamos en nuestros datos recolectados: la limitada articulación institucional de las entidades del Estado.

2.2. Articulación institucional

De acuerdo con lo prescrito en la Ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas regionales deben trabajar en conjunción con otras organizaciones del Estado en procesos de ordenamiento territorial con el fin de que el aspecto ambiental sea abordado en estos. Ahora bien, diversos funcionarios entrevistados en el marco de la presente investigación manifestaron que algunas corporaciones carecen de planes de acción concretos en áreas de trabajo conjunto con otras entidades del Estado y algunas veces sus proyectos no están articulados con los Planes de Ordenamiento Territorial municipales.

A la coordinación intersectorial en torno a los planes de ordenamiento deben sumarse dificultades de comunicación entre las instituciones que fueron señaladas por varios funcionarios. Un funcionario señaló complicaciones a la hora de compartir información sobre delitos ambientales con otras entidades del Estado y destacó la necesidad de crear un mecanismo para centralizar información y para que todas las entidades involucradas en los delitos ambientales estén en la misma página.

Preguntado por dificultades o aspectos por mejorar en torno a articulación institucional, un funcionario mencionó lo siguiente:

El cumplimiento de la normatividad existente nos dice que yo le tengo que consultar primero a la autoridad ambiental, y esa consulta se puede demorar muchísimo tiempo, o meses… Entonces, ya no puedo hacer una investigación de mes y medio, concentrado, sino que me toca esperar hasta la respuesta de la autoridad ambiental para que me diga si ha tenido un [proceso] sancionatorio esa persona, si ese lugar sí tiene permiso o no… Me puede suceder que el lugar no [tiene] permiso de alguna corporación autónoma regional, pero sí tiene permiso de Parques Nacionales Naturales, entonces comienzo a entrar a mirar a ver quién es la autoridad que tenía el permiso.

Esta cita deja ver que las dificultades en la articulación entre instituciones pueden tener que ver no solo con las demoras en los trámites, como señala el funcionario, sino también con falta de claridad sobre los procedimientos por seguir y sobre las entidades competentes a la hora de regular determinados procedimientos.

De acuerdo con los funcionarios entrevistados, otro obstáculo para la articulación entre entidades del Estado consiste en acciones de corrupción al interior de estas3. Si bien dicha idea será desarrollada en la sección 3.1, cabe señalar un ejemplo mencionado por un funcionario entrevistado, quien indicó que en una ocasión se tenía planeado realizar un allanamiento de maderas y que la institución a la que pertenecía no pudo dar aviso a la autoridad ambiental con jurisdicción en el lugar de incautación debido a prácticas de corrupción en esta y a un riesgo de sabotaje de la operación de incautación.

Deben estrecharse los lazos entre las corporaciones autónomas y el Ministerio de Minas y Energía en torno a la deforestación. Varios entrevistados señalaron que hacer seguimiento al caso de la deforestación por minería ilegal de oro es muy difícil por la relativa facilidad y rapidez con la que se lleva a cabo el lavado de activos asociado a la explotación de oro. Por lo tanto, fortalecer los mecanismos de control y vigilancia de la cadena de valor de minerales como el oro facilitaría la ejecución de actividades de investigación judicial en torno a delitos ambientales (y, en particular, a la deforestación).

3. Peritaje ambiental

Después de haber señalado por qué la carencia de capacitación a las comunidades obstaculiza la gobernanza ambiental, en esta sección nos detenemos en los desafíos relativos a la capacitación a los funcionarios públicos.

De acuerdo con varios de los entrevistados, la poca capacitación para realizar peritajes ambientales por parte de miembros de las corporaciones autónomas y de las ramas ejecutiva y judicial son un obstáculo a la hora de investigar y sancionar delitos ambientales. Esta es una dificultad particularmente importante en la medida en que el material probatorio en las investigaciones contra delitos ambientales se recolecta a través de acciones de peritaje ambiental. Por ejemplo, diversos funcionarios señalaron que algunos miembros de las corporaciones autónomas regionales no están entrenados en la identificación de especies. Como desarrollaremos en la sección 4.2., la identificación de especies y su cuantificación son un aspecto clave del control y monitoreo al uso adecuado de los recursos naturales (Moreno, Villota, Gutiérrez, Marín & Zúñiga, 2014).

De acuerdo con varios entrevistados, a lo anterior debe sumarse que algunos funcionarios no saben en muchas ocasiones cómo transportar incautaciones de fauna y flora, dónde y cómo almacenarlos, etc. En el último informe preventivo publicado por la Procuraduría para Asuntos Ambientales y Agrarios (Pulido & Echeverri, 2014) que evalúa el avance de las autoridades ambientales en torno al manejo y posdecomiso de fauna y flora silvestre y acuática (Pulido & Echeverri, 2014), de 32 autoridades ambientales encuestadas solo el 54 % de estas formulan planes de manejo y de conservación de especies de fauna amenazada. Además, en ese entonces se adelantaron 46 planes de manejo de especies de flora amenazadas, aun cuando el total de especies amenazadas era de 670 (Pulido & Echeverri, 2014).

También hay dificultades en cuanto a la tenencia y rehabilitación de la fauna. Aun cuando el 90 % contaba con sitios para el manejo de fauna en cautiverio, entre hogares de paso y Centros de Atención y Valoración (CAV), apenas el 20 % de estas entidades cuenta con centros de rehabilitación adecuados, según la Procuraduría. Además, solo dos Centros de Atención, Valoración y Rehabilitación estaban registrados ante el Ministerio de Ambiente (Pulido & Echeverri, 2014).

Otros entrevistados expresaron que hay dificultades para manejar o entender los elementos materiales probatorios en cadena de custodia por parte de los jueces. Por lo tanto, estos recomendaron que se lleven a cabo medidas encaminadas a una mayor especialización profesional en las investigaciones de delitos ambientales de los funcionarios públicos en general y, en especial, de jueces y miembros de las corporaciones autónomas.

Si bien las capacitaciones a funcionarios públicos han venido aumentando en los últimos años (por ejemplo, a miembros de la policía ambiental), una nueva dificultad es la alta rotación de varios de ellos (en particular, de agentes de policía) al interior de estas entidades, lo cual obstaculiza una continuidad en los programas de control a delitos ambientales, según manifestaron algunos funcionarios entrevistados.

4. Transparencia y ejecución en actividades de monitoreo y control

Una de las funciones centrales de las corporaciones autónomas regionales consiste en realizar el seguimiento y monitoreo a los usos de los recursos naturales renovables (Congreso de Colombia, 1993, Ley 99, art. 31). Para este fin, se han planteado diversas herramientas, tales como el Salvoconducto Único Nacional para la movilización de los especímenes de la diversidad biológica (SUN), el Registro Único de Infractores Ambientales (RUIA), el Portal de Información sobre Fauna Silvestre (PIFS), entre otros. Una falta de ejecución para hacer seguimiento a la cadena de valor, sumada a una poca transparencia en entidades del Estado, han obstaculizado este objetivo. A continuación, nos detenemos en cada una de estas problemáticas.

4.1. Transparencia en la expedición del Salvoconducto Único Nacional

Una de las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, como autoridades de control ambiental, consiste en el otorgamiento de los permisos ambientales en relación con el uso, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables (tales como los permisos de aprovechamiento forestal), así como el monitoreo de la movilización y procesamiento de estos recursos en conjunto con otras corporaciones y entidades territoriales y la fuerza pública (Congreso de Colombia, 1993, Ley 99, art. 31). Con este fin, se creó el Salvoconducto Único Nacional para la movilización de los especímenes de la diversidad biológica (SUN), un documento expedido por las corporaciones autónomas regionales que soporta la legalidad de productos forestales y fáunicos en Colombia y autoriza su movilización (Presidencia de la República de Colombia, 1996, Decreto 1791)4.

Si bien falsificar, adulterar o reutilizar un salvoconducto es ilegal (Presidencia de la República de Colombia, 1996, Decreto 1791), investigaciones han señalado que estos documentos son reutilizados con frecuencia o adulterados con información falsa (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019; Semana, 2019a). También se ha documentado que algunas especies cuya comercialización es ilegal se trafican con facilidad cuando se declaran como otras especies en el permiso de transporte (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019).

En efecto, investigaciones de la Procuraduría han determinado que hay un subregistro en el Salvoconducto Único Nacional para la movilización de especímenes de la diversidad biológica (SUN). Según EIA (2019), las infracciones más comunes relacionadas con los salvoconductos o permisos de transporte en el caso de Corpoamazonía (en cuya jurisdicción se presenta una de las tasas de deforestación más altas del país) son:

i) La información requerida en el salvoconducto está incompleta (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Por ejemplo, algunos salvoconductos no incluyen el origen, ruta o destino de las especies transportadas.

ii) Los nombres de las especies y sus volúmenes registrados en los permisos de transporte no corresponden con los encontrados en las inspecciones.

La presente investigación también hizo hallazgos en esa dirección. Por ejemplo, varios funcionarios entrevistados señalaron que hay múltiples irregularidades en los permisos otorgados por las autoridades ambientales. En relación con las resoluciones que, según el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015), deben contener información sobre coordenadas, especies, volumen, nombre del titular, entre otros aspectos, varios entrevistados señalaron que es común que la información esté incompleta; por ejemplo, las coordenadas no existen o no están especificadas en estos permisos, las especies no están precisadas, y los titulares de permisos de aprovechamiento a veces están a nombre de personas fallecidas, etc. Es también relativamente frecuente encontrar que los salvoconductos no corresponden a las unidades incautadas.

Además, funcionarios entrevistados señalaron que, con cierta frecuencia, Actas de Control al Tráfico de Fauna y Flora (diligenciados por la Policía Nacional y entregadas a funcionarios de las corporaciones autónomas) se han perdido, pues hay funcionarios de las corporaciones dedicados al tráfico de este tipo de documentos. Hay incluso investigaciones que hablan de una ‘mafia’ o de un ‘mercado negro’ de permisos ambientales que cuenta con participación de miembros de entidades gubernamentales (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019, p. 8).

En un estudio reciente, la Agencia de Investigación Ambiental (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019) señaló que las acciones de control de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) son deficientes en lo relacionado con la aprobación de las importaciones de madera, que es un mecanismo pensado para que los importadores comprueben el origen legal de este insumo. De acuerdo con EIA, en respuesta a un derecho de petición enviado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia (DIAN), entidad que estipula que la importación de bienes por un valor inferior a US$1.000 está exenta del pago de impuestos, se indica que:

9.663 m3 de madera aserrada en tablas (provenientes del Perú y Brasil) fueron importadas a Leticia bajo el régimen especial aduanero entre 2015 y el primer trimestre de 2019; sin embargo, la ANLA en respuesta a otro derecho de petición confirma que no ha emitido ninguna autorización de importación de madera para el puerto de Leticia. (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019, p. 8)

En varios municipios en los departamentos de la región Amazónica se da una práctica conocida como hormigueo: esta consiste en que los comercializadores segmentan los embarques o cargamentos de madera como una estrategia para ser protegidos por el régimen aduanero colombiano que suaviza las condiciones aduaneras para importaciones con valores inferiores a US$1.000, siempre y cuando estas tengan como fin el consumo local. Por lo tanto, la regulación aduanera también podría desempeñar un rol en el mejoramiento de la trazabilidad de la cadena forestal.

De forma similar a lo que ocurre en Perú con las Guías de Transporte Forestal (GTF) (Urrunaga, Johnson, Dhaynee Orbegozo & Mulligan, 2012), en Colombia los salvoconductos se terminan convirtiendo en un instrumento para el lavado de madera extraída de forma ilegal de los bosques naturales. La agencia de investigación ambiental (EIA, 2019) describe así la situación en ciudades como Puerto Asís, en el departamento Putumayo: “Los tramitadores de documentación que se encuentran en las cercanías de los muelles [de Puerto Asís] explicaron que es fácil ‘legalizar’ cedro proveniente del Perú con documentos de Corpoamazonía” (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019, p. 7).

El lavado de maderas es particularmente preocupante en el caso de especies como el cedro (Cedrela odorata), cuya extracción es ilegal en el país hasta el año 2025 (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). La cuenca del río Yaguas es, presuntamente, la principal zona de origen de los cedros comercializados de forma ilegal en el país. Sin embargo, en la actualidad el cedro se comercializa fácilmente en la Amazonía (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019).

Las acciones de corrupción por parte de funcionarios de corporaciones autónomas regionales dificultan la comprensión de acciones como el lavado de maderas. Por ejemplo, un funcionario manifestó que:

[Estimar la dimensión del lavado de maderas] es muy difícil y muy grande. Hay que decirlo: muchas veces se encuentran personajes adscritos a las corporaciones que se benefician de ese tipo de cosas… por ejemplo, ha pasado en actividades de control donde llegan, ven que no tiene la madera los permisos y que casualmente en 30, 40 minutos llega un permiso con todos los sellos que lo único que tiene que hacer el policía es: “siga su camino”. Entonces, eso se logra a través de interceptaciones donde vemos que efectivamente hay una persona dentro de la corporación, dentro de la autoridad, que tiene comunicación con las personas que integran las estructuras [criminales], y es la única forma de darse cuenta…

Con base en una muestra de aproximadamente el 87 % de los salvoconductos emitidos por Corpoamazonía entre 2012 y julio de 2017 (alrededor de 16.470 permisos), se determinó que Putumayo es el departamento con el mayor número de permisos de extracción maderera en esa jurisdicción con un 48.5 %, si bien el departamento del Caquetá extrajo aproximadamente el 55.7 % del volumen total de madera declarada en tales permisos (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Según este análisis, Cartagena del Chairá y Solano, en Caquetá; Puerto Leguízamo, en Putumayo; y Tarapacá, en el Amazonas, son los cuatro municipios que concentran la mitad de la extracción maderera declarada en tales permisos (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019).

La relativa facilidad con la que se alteran los salvoconductos ha llevado a algunos autores a calificar este sistema de control como “frágil y vulnerable” (Orozco et al., 2014, p. 35). Debido a la debilidad en los mecanismos de control de delitos ambientales, funcionarios recomiendan la existencia de un mecanismo de auditoría y control en torno al SUN en línea, hasta la fecha inexistente; es decir, un mecanismo que impida, por ejemplo, que ítems de fauna y flora que no tienen un origen legal sean introducidos en la plataforma en línea Vital (Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea), esto es, la plataforma en la que se emiten los salvoconductos en línea. Por su parte, una de las recomendaciones de EIA en relación con esta problemática es la creación de mecanismos para que el monitoreo y seguimiento a la normativa forestal se dé por parte de sectores independientes, como periodistas, defensores del medio ambiente, ONG y otras organizaciones de la sociedad civil (EIA, 2019, p. 58).

Cabe señalar que, de acuerdo con un funcionario público entrevistado, las actividades de corrupción y sobornos se dan no solo al interior de las corporaciones autónomas regionales, sino también al interior de la fuerza pública. Sin embargo, no se dieron al respecto detalles. Otro funcionario entrevistado mencionó que en algunas ocasiones los funcionarios de las Corporaciones Autónomas Regionales son coaccionados por grupos al margen de la ley (por ejemplo, en casos de peritajes a maderas incautadas).

4.2. Nivel de ejecución en plataformas para la trazabilidad de la cadena de valor del comercio de fauna silvestre

En el caso del tráfico de fauna silvestre, hay una serie de dificultades para alcanzar la trazabilidad y monitoreo de la cadena de valor. Tales dificultades están relacionadas con una falta de ejecución de varias herramientas planteadas en la Ley 1333 de 2009, a través de la cual se estableció el procedimiento sancionatorio ambiental. Antes de mencionarlas, hacemos una breve descripción de la cadena de suministro en el tráfico ilegal de fauna silvestre.

Se conoce poco sobre la cadena de valor del tráfico de especies. Ahora bien, se sabe que la captura de fauna por parte de actores ilegales es facilitada por las economías mineras, madereras y petroleras, que son en buena medida ilegales, en la medida en que estas facilitan vías para la extracción ilegal de esas especies de fauna y flora traficadas ilegalmente (Sollund, 2019). El tráfico transnacional ilegal de fauna se da principalmente a Venezuela, al Caribe o a Europa (Sollund, 2019).

Se estima que quienes comercializan ejemplares traficados pueden ganar hasta 200 veces más de lo que ganan quienes cazan o aprehenden directamente a los animales:

Por 100.000 pesos un cazador extrae un flamenco rosado (Phoenicopterus ruber ruber), lo traslada al interior del país —sedado, atado y escondido en cajas de flores— y es el vendedor, el último eslabón de la cadena, el que lo comercializa a 2 millones de pesos. (Zimmermann, 2016)

En 2016, se desarticuló la red de tráfico de fauna silvestre más importante de Colombia, denominada “Los Pajareros”, integrada por ocho personas cuyas ganancias se estiman entre $80.000.000 y $140.000.000 (El Espectador, 2016). La mayor parte de ganancias eran generadas por el comercio de aves, como las guacamayas, los loros y los tucanes (El Espectador, 2016). Esta banda comercializaba en promedio 500 ejemplares de fauna cada mes (Zimmermann, 2016). El 90 % de las especies traficadas por esta banda ilegal están en riesgo de extinción (El Espectador, 2016). Entre estas, se encuentran “loros, cotorras, pericos, tortugas, guacamayas, flamencos, pavos, tucanes, venados, gaviotas, cigüeñas, chigüiros, canarios y cascabelitos” (El Espectador, 2016).

Para el 2015, el Instituto Humboldt había generado información genética para 152 especies de aves objeto de tráfico ilegal (Gómez, Moreno, Andrade & Rueda, 2016). Los grupos más afectados por el tráfico ilegal de fauna en Colombia actualmente son los reptiles, las aves y los mamíferos (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2019). Las especies animales más traficadas fueron la hicotea, el terecay y la charapa (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2019). Además, las ranas endémicas del Pacífico colombiano son una de las principales especies de fauna traficadas actualmente en Colombia (El Tiempo, 2018).

Para ayudar a combatir estas dinámicas, se han creado herramientas como el Registro Único de Infractores Ambientales (RUIA) o el Portal de Información sobre Fauna Silvestre (PIFS).

Sin embargo, su bajo nivel de ejecución es un obstáculo para la gobernanza ambiental. La creación del Registro Único de Infractores Ambientales (RUIA) fue introducida por medio de la Ley 1333 de 2009 (Congreso de la República de Colombia, 2009, art. 57). Este último debe publicar los actos administrativos y nombres de infractores ambientales con el fin de hacer monitoreo a la normativa ambiental (Pulido & Echeverri, 2014). Ahora bien, en el último informe preventivo publicado por la Procuraduría para Asuntos Ambientales y Agrarios (Pulido & Echeverri, 2014), se evidenció que de 32 autoridades ambientales encuestadas solo dos terceras partes (el 68 %) inscribieron en el RUIA los procesos sancionatorios ya culminados sobre infracciones ambientales (Pulido & Echeverri, 2014).

Esta misma ley (Congreso de la República de Colombia, 2009) estableció en su artículo 60 la creación del Portal de Información sobre Fauna Silvestre (PIFS), cuyo objetivo es almacenar información sobre los decomisos de fauna: el número de individuos, su estado, lugar de ubicación, fecha y destino de disposición final, entre otros aspectos. Ahora bien, de las 32 autoridades ambientales encuestadas por la Procuraduría (Pulido & Echeverri, 2014), la mayoría manifestó que no había recibido instrucciones por parte del Ministerio de Ambiente para el diligenciamiento de este portal. Más aún, a la fecha, el PIFS no ha entrado en funcionamiento.

5. Documentación y difusión de herramientas tecnológicas

Uno de los desafíos para el seguimiento y monitoreo de la legislación ambiental consiste en la carencia de información sobre la condición de los recursos naturales (Blaser, 2010). Si bien Colombia ha venido implementando mecanismos para mejorar el acceso público a la información sobre asuntos ambientales, tales como el Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono para Colombia (SMByC) y el Sistema Nacional de Información Forestal (SNIF) (Barragán & Muñoz, 2018; FAO, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible & IDEAM, 2018), varios entrevistados plantearon que es muy difícil estimar cuáles especies se han extinguido debido a los procesos de deforestación debido, en buena medida, a la carencia de un censo forestal. Otras investigaciones (Orozco et al., 2014) ya han determinado que la carencia de inventarios forestales contribuye a la ilegalidad forestal.

Hay un subregistro de estadísticas sobre tala ilegal y sobre volúmenes de madera por lo cual la Procuraduría General de la Nación recientemente inició investigaciones a diversos funcionarios entre los que se incluyen el director de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), 19 directores de corporaciones autónomas regionales y la directora del Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Cali (Dagma) (Semana, 2019b).

Debido a que las dificultades en términos de transparencia de diversas autoridades ambientales en Colombia (según se señaló en la sección 3.1.), una forma de fomentar la transparencia en el Sistema de Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL) consistiría en coordinar acciones para mejorar el acceso público a la información sobre los permisos de aprovechamiento y comercio de madera (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019) (p. 12).

La carencia de documentación también afecta a los registros sobre el cumplimiento de las metas planteadas. Por ejemplo, en noviembre de 2019, en una etapa de audiencias públicas en torno al avance de cumplimiento de la Sentencia 4360 de 2018 que declaró a la Amazonía colombiana como sujeto de derechos (Corte Suprema de Justicia, 2018, Sala de Casación Civil, STC-4360), el Tribunal Superior de Bogotá dictaminó que el Ministerio de Educación no ha venido evaluando, como es su deber, “el impacto de la educación ambiental en los jóvenes de la amazonía colombiana” (El Espectador, 2019).

A la carencia de información debe sumarse la poca difusión de la misma y de las herramientas tecnológicas disponibles. Esto es particularmente claro en relación con el reconocimiento de especies. Existe una aplicación de telefonía móvil denominada Especies Maderables, cuyo propósito es facilitar el reconocimiento de las especies a través de sus características organolépticas y macroscópicas. Según su descripción en la tienda virtual de Android, esta aplicación permite la consulta interactiva de entre 75 y 100 especies maderables en Colombia y contiene información como: nombre común y científico, imágenes en las que se detallan los cortes longitudinales y transversales de las especies maderables, el tipo de bosque, distribución geográfica, usos, entre otros. Esta aplicación cuenta con una segunda versión y ha sido descargada en más de mil dispositivos desde la tienda virtual de aplicaciones del sistema operativo Android.

Herramientas como esta son claves para el control a la movilización de especies, pues a los funcionarios públicos no les resulta fácil probar la rareza de determinadas especies (lo cual tiene implicaciones en el ámbito jurídico-penal para imputación de delitos contra el medio ambiente) si estos no cuentan con herramientas para la adecuada identificación de las especies incautadas. Ahora bien, aun cuando el Ministerio de Ambiente reportó en 2018 que alrededor del 80 % de las autoridades ambientales del país hacen uso de instrumentos de gobernanza forestal tales como las aplicaciones para celular (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2018), una fuente entrevistada mencionó que muchos funcionarios públicos desconocen la existencia de la aplicación o no saben cómo usarla. Además, según la tienda virtual de aplicaciones del sistema operativo Android, la última actualización de esta aplicación móvil se llevó a cabo hace más de tres años (mayo de 2016).

Cabe señalar que, si bien la implementación del salvoconducto en línea ha sido un avance en términos de monitoreo y transparencia respecto de su versión impresa, una de las desventajas de la puesta en marcha del salvoconducto en línea desde enero de 2018 es que, durante las acciones de monitoreo, la información consignada en este documento se debe cotejar con una base de datos en línea en tiempo real; sin embargo, en muchas regiones apartadas de Colombia la conexión a Internet es precaria o nula (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019, p. 48).

6. Normativa ambiental y cooperación internacional

El análisis de los resultados de nuestra investigación permitió determinar que hay dos desafíos en términos de la normatividad ambiental vigente en Colombia en torno a la gobernanza ambiental. El primero se refiere a vacíos legales en la regulación de los intermediarios en la cadena de valor; el segundo, a la ausencia de reglamentaciones compartidas para los ocho países ubicados en la cuenca del río Amazonas. A continuación, analizamos cada uno de estos retos.

6.1. Responsabilidad de los intermediarios en la cadena forestal

Tal como describimos en la sección 1.1. de este capítulo, tanto la investigación llevada a cabo EIA, como la realizada por quienes escriben, determinó que mientras comunidades indígenas y campesinas firman permisos de aprovechamiento emitidos por las autoridades ambientales, son muchas veces terceros o intermediarios, quienes actúan como apoderados de estas comunidades, y están “detrás” del comercio ilegal de madera” teniendo escasa o nula responsabilidad legal.

Ahora bien, aun cuando los intermediarios son con frecuencia los autores intelectuales del comercio ilegal de madera, estos no son objeto de responsabilidad legal en procesos sancionatorios. Por ello, se hace necesario el establecimiento de responsabilidad para terceros en casos de intermediarios entre comunidades y el Estado en la explotación de los recursos forestales, sumado a las capacitaciones a las comunidades, descritas en la sección 1.1 de este capítulo, para que las comunidades establezcan relaciones más equitativas y equilibradas con los intermediarios (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019).

En el estudio realizado por EIA (2019) en la jurisdicción de Corpoamazonía entre los años 2012 y 2017, se encontró que las sanciones de las autoridades ambientales recaen un 90 % de las veces sobre conductores terrestres de madera y titulares de aprovechamiento forestal (con un 46 % y 44 %, respectivamente), un 9 % en conductores de bote y solo en un 1 % de las ocasiones las sanciones recaen sobre terceros o apoderados (EIA, 2019, p. 47). Los funcionarios entrevistados en la presente investigación estuvieron de acuerdo con que esta problemática obstaculiza la imputación de cargos a los verdaderos responsables, y que, en palabras de Blaser (2010), es un obstáculo para la observancia de la legislación forestal y para la gobernanza de los bosques.

Esta problemática, por supuesto, no es nueva. Ya en la Estrategia Nacional de Prevención, Seguimiento, Control y Vigilancia Forestal (2010) se reconocía que la existencia de intermediarios detrás del aprovechamiento de maderas dificultaba el monitoreo de la normativa ambiental. Por esta razón, la Estrategia planteaba que el control y el monitoreo por parte del Estado eran percibidos por las comunidades como acciones policivas y, en cambio, estaban lejos de ser entendidos como “un acompañamiento a la utilización racional del bosque” (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2010, p. 13). Sin embargo, tales vacíos legales siguen existiendo y contribuyen a la exoneración de responsabilidad jurídica de los intermediarios de la cadena forestal y, en consecuencia, propician el lavado ilegal de maderas (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019).

Además de lo anterior, varios funcionarios manifestaron que hay una carencia de sanciones efectivas para los casos de reincidencia. Por ejemplo, EIA (2019) reportó recientemente el caso de un individuo que operaba en la jurisdicción de Corpoamazonía, quien:

fue sancionado como titular de aprovechamiento en noviembre de 2013 por transportar madera sin un salvoconducto y nuevamente en 2014 como apoderado de otro propietario. Aun así, Corpoamazonia continuó emitiéndole autorizaciones de aprovechamiento en 2016 y permitiéndole ser apoderado de otros propietarios. (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019, p. 47)

En lo que respecta al tráfico ilegal de fauna, un avance en términos jurídicos ha sido la tipificación del maltrato animal que hace parte de la Ley 1774 de 2016 (Congreso de la República de Colombia, 2016). Sin embargo, la legislación colombiana en torno al tráfico criminal de fauna silvestre no provee un esquema de interpretación claro y aplicable (Goyes & Sollund, 2016). Además, las leyes pueden no ser aplicadas en la medida en que no tienen un soporte cívico (Goyes & Sollund, 2016). Esta falta de soporte está, a su vez, relacionada con prácticas culturales más antiguas en torno a la fauna silvestre (Goyes & Sollund, 2016) y una cultura política que propicia la baja participación ciudadana en decisiones en torno a estos problemas (Malamud, 2018).

Si bien en esta sección hemos señalado lo que consideramos como algunas falencias normativas, consideramos que el problema en buena medida tiene que ver con la escasa aplicación de los marcos legales existentes (Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre [Serfor], 2019). Por otro lado, cabe señalar que para que la normativa ambiental sea cumplida de forma más efectiva, la legislación debe ser más sensible a las particularidades de las distintas regiones geográficas de Colombia (Rodríguez, Martínez, Villarraga & Ruíz, 2018).

6.2. Cooperación internacional

Recientemente, la Corte Suprema de Justicia de Colombia (2018, Sala de Casación Civil, STC-4360) declaró a la región de la Amazonía colombiana como sujeto de derechos y ordenó al Estado Colombiano la formulación de planes para contrarrestar la deforestación en la Amazonía. Ahora bien, una serie de circunstancias plantean que para una gobernanza satisfactoria de la Amazonía se requieren acciones en conjunto con otras naciones.

A diferencia de lo que ocurre en otras regiones del planeta, la mayoría de los animales traficados ilegalmente en Colombia no se comercializan hacia otros continentes, sino dentro del país mismo o a países vecinos (Sollund, 2019). Según varios funcionarios entrevistados, en muchas ocasiones se trafican especies de fauna silvestre desde Colombia hacia países como Perú. Sin embargo, en este último país hay reglas menos restrictivas en cuanto al tráfico ilegal de fauna. Por lo tanto, es necesario llevar a cabo acciones para el mejoramiento de la cooperación internacional en lo que respecta al tráfico ilegal de especies.

Por poner otro ejemplo, son ocho los países ubicados en la cuenca del río Amazonas: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela. Y, sin embargo, hay una ausencia de un marco reglamentario y de política pública común a esos ocho países en términos del comercio de madera (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Esto es particularmente preocupante si se tiene en cuenta que diversas investigaciones (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019; Urrunaga et al., 2012) han alertado sobre el significativo tráfico ilegal de madera entre estos países, en particular, desde Perú hacia Colombia.

Por todo lo anterior, se ha sugerido el establecimiento de una, hasta ahora inexistente, fuerza pública transfronteriza que sea efectiva para salvaguardar los recursos naturales flora y fauna de la Amazonía (EIA, 2019).

7. Presupuesto, logística y personal

Finalmente, los funcionarios entrevistados señalaron dificultades en relación a logística, personal y presupuesto. En primer lugar, señalaron que hay una falta de operativos de control (tanto en número como en capacidad operativa) en vías rurales y fronterizas. En efecto, Colombia comparte amplias fronteras selváticas con países como Ecuador o Brasil, dominadas por las economías ilegales. En el río Amazonas, en los puntos de control del Ejército de Colombia y de Corpoamazonía, es normal que cada retén de la fuerza pública tenga entre 10 y 20 militares para custodiar más de 170 kilómetros de áreas de bosque y fronteras fluviales (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Esto debilita la capacidad del Estado de realizar controles aduaneros en el comercio de madera en la frontera sur del país.

Cabe mencionar, además, falta de recursos. Para 2014, fecha de la que se tienen registros más recientes por parte de la Procuraduría para Asuntos Ambientales (Pulido & Echeverri, 2014), solo el 28 % de 32 autoridades ambientales encuestadas contaba con el presupuesto adecuado para adquirir elementos de marcaje (identificación) y seguimiento de fauna, y el 54 % no contaba con presupuesto para el manejo de fauna y flora y para administración de sitios para el manejo de fauna en cautiverio (esto es, hogares de paso y Centros de Atención y Valoración). Además de lo anterior, solo un 35 % de las autoridades encuestadas contaba con presupuesto para analizar análisis clínicos, y solo un 41 % contaba presupuesto para la reubicación de fauna y flora fuera del Centro de Atención y Valoración (Pulido & Echeverri, 2014).

A lo anterior debe sumarse que el 47 % de 32 autoridades ambientales encuestadas manifestó que no contaban con presupuesto para la reubicación de fauna decomisada o entregada voluntariamente. La mitad de las 32 autoridades ambientales encuestadas señaló que no contaba con presupuesto para análisis clínicos, marcaje y mantenimiento de áreas para reubicación de fauna fuera del CAV (Pulido & Echeverri, 2014).

Aunque no dieron muchos detalles al respecto, varios funcionarios mencionaron que una falla estructural en las Corporaciones Autónomas Regionales consiste en que muchas de ellas cuentan con muy poco personal.

Finalmente, buena parte de las dificultades que enfrentan los funcionarios tienen que ver con el acceso a las regiones que son deforestadas. El equipamiento de transporte es un punto de mejoramiento. Un funcionario entrevistado mencionó un caso particular de un intento de incautación de maderas en el Guaviare; este narró que no se pudo realizar la incautación de maderas debido a dificultades logísticas para el transporte de la misma. Al final, esta se tuvo que dejar en el lugar en que se encontró. Al transporte debe sumarse la seguridad como otro punto de mejoramiento, pues diversas áreas deforestadas del país tienen una débil presencia de las instituciones del Estado y son dominadas por las economías ilegales.

Otras investigaciones (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019) también han señalado que la falta de recursos y de personal (juntos con falta de voluntad política) ayudan a explicar la carencia de supervisión y monitoreo a los aprovechamientos madereros por parte de autoridades ambientales del país.

Conclusiones

Las razones que ayudan a explicar la ilegalidad en actividades como la tala o el tráfico de especies en Colombia son múltiples e incluyen factores económicos, culturales y sociales (Blaser, 2010; Orozco et al., 2014). En este capítulo presentamos una serie de dificultades institucionales que enfrentan funcionarios públicos de Colombia a la hora de hacer investigaciones, operativos de incautación o procesos sancionatorios en eventos de tala ilegal y tráfico de especies de fauna. Señalamos, además, en qué medida esos desafíos son el resultado de vacíos de gobernanza ambiental en el país.

Tales desafíos institucionales, a su vez, contribuyen a que los vacíos de gobernanza se perpetúen. Es muy diciente, por ejemplo, el que el Estado colombiano haya tenido un papel menos proactivo que otros Estados latinoamericanos a la hora de crear espacios de participación para el programa de reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal de Naciones Unidas (REDD, en inglés) (Aguilar-Støen, 2015). En su lugar, organizaciones de la sociedad civil y agencias de cooperación internacional han tenido un papel más activo en este proceso (Aguilar-Støen, 2015).

Los resultados de la presente investigación apuntan a la necesidad de que se realicen más capacitaciones ambientales no solo a los funcionarios públicos, sino también a las comunidades indígenas y afrodescendientes, habitantes de una parte significativa de las áreas de bosque natural en Colombia. También hemos planteado que las capacitaciones ambientales deben ir de la mano de capacitaciones jurídicas para empoderar a las comunidades y lograr que estas puedan celebrar contratos más equilibrados o justos con los intermediarios de la cadena forestal. En segundo lugar, planteamos la necesidad de aumentar y enriquecer el entrenamiento en peritajes de miembros de corporaciones autónomas y jueces de la república.

En tercer lugar, mostramos que la corrupción y falta de transparencia es uno de los principales desafíos para la gobernanza ambiental en el país y, al hacerlo, cuestionamos estudios previos (Blaser, 2010) que plantean que la corrupción no parece ser un desafío percibido por varias de las partes interesadas en la observancia de la legislación forestal en el caso colombiano. Así mismo, resaltamos la baja ejecución de plataformas en línea como un obstáculo para el monitoreo ambiental.

En cuarto lugar, señalamos la urgencia del avance en la construcción de inventarios forestales y en la necesidad de mejorar la difusión de herramientas tecnológicas tales como la aplicación de telefonía móvil Especies Maderables. En efecto, el hecho de que las herramientas tecnológicas para el seguimiento y el control sean comprendidas y utilizadas por una minoría de personas ha sido señalado como una dificultad para la puesta en marcha de la gobernanza ambiental (Blaser, 2010). En quinto lugar, nuestra investigación permitió determinar que hay dos desafíos en términos de la normatividad ambiental vigente en Colombia en torno a la gobernanza ambiental. El primero se refiere a vacíos normativos en relación con los intermediarios en la cadena de valor; el segundo, a la ausencia de reglamentaciones comunes a los ocho países ubicados en la cuenca del río Amazonas. Finalmente, señalamos dificultades en términos de presupuesto, logística y personal.

La acelerada deforestación en América del Sur o la rápida pérdida de hielo en la región de Groenlandia, y otros efectos desestabilizadores del cambio climático han llevado a varios científicos a afirmar que estamos ante un estado de emergencia planetaria (BBC Mundo, 2019). Por lo tanto, la legislación y las prácticas de gobernanza ambiental en Colombia deben ir más allá de los intereses nacionales para articularse con desafíos y políticas globales. En este sentido, podría pensarse al Acuerdo Final para la terminación del conflicto entre el Estado colombiano y la exguerrilla de las FARC (Gobierno de Colombia, 2016) como un primer paso en esta dirección, en la medida en que este ha traído consigo un reconocimiento significativo de la necesidad de proteger el ambiente (Güiza, 2018). Ahora bien, aun cuando ha habido una identificación de las funciones y responsabilidades de las instituciones a este respecto, hasta el momento el gobierno colombiano ha carecido de un enfoque sistemático para apoyar la ejecución de estos procesos (Gallego Dávila, Azcárate & Kørnøv, 2019).

Este capítulo ha señalado desafíos concretos en términos de gobernanza ambiental desde la experiencia de los funcionarios públicos del país. Por lo tanto, nuestro estudio es, necesariamente, fragmentario, y debe ser complementado con otros estudios que analicen los puntos de vista de comunidades y líderes ambientales, organizaciones no gubernamentales, entre otras partes interesadas.

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Anexo 1 Instrumento de entrevista Objetivo de la entrevista: Conocer la opinión y percepción de los funcionarios de autoridades y entidades en relación a procedimientos que estos llevan a cabo actualmente en torno a la tala ilegal y el tráfico de especies. Anuncio de confidencialidad: La información consignada por usted en esta entrevista será tratada de manera plenamente confidencial y anónima por la Universidad del Rosario. Sus nombres e información de contacto no serán proveídos a personas distintas a los investigadores del proyecto, adscritos a la universidad. Los reportes de investigación no incluirán los nombres de los entrevistados ni cualquier información que permita identificarlos. Preguntas 1. ¿Cuál es su nombre y cargo y qué funciones desempeña en esta institución? ¿Cuánto tiempo lleva en la institución? 2. ¿A grandes rasgos, cuáles son los procedimientos que realiza la institución en torno a la tala ilegal y el tráfico de especies? 3. ¿Cuál es el papel de la entidad en torno a los ítems (de fauna y/o flora) incautados? 4. En su opinión, ¿cuáles son los mayores desafíos a la hora de hacer investigaciones judiciales sobre delitos ambientales? 5. En su perspectiva, ¿cuáles son los mayores desafíos en relación a los operativos de incautación en delitos de tala ilegal y tráfico de especies? 6. En su opinión, ¿cuáles son los mayores desafíos a la hora de llevar a cabo procesos sancionatorios a quienes infringen la normativa ambiental (y en particular en casos de tala ilegal y tráfico ilegal de especies de fauna)? 7. ¿Considera que hay desafíos en relación al procedimiento que se sigue para la obtención de pruebas? ¿Por qué? 8. ¿Considera que hay fallas o dificultades en relación al proceso a seguir con las pruebas una vez que estas se recolectan u obtienen? ¿Por qué? 9. ¿Cree que hay algo relevante que deba decirse y que no se le haya preguntado?