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Introducción

El tema de la descentralización, y muy en particular aquel relativo a la Descentralización Fiscal (DF), ha sido impulsado en forma creciente tanto en América Latina como en el hemisferio norte. Su justificación debe entenderse en el marco de la modernización del Estado, proceso que si bien es una responsabilidad permanente de quienes administran el poder político, adquirió una connotación especial luego de la caída del Muro de Berlín y la posterior necesidad de cambiar radicalmente la estructura del sector público en Europa del Este. El proceso referido se vio potenciado en América Latina a partir de la percepción, desde los años 80 en adelante, de que también el Estado debía ser significativamente modernizado en la región. Diversos cambios se realizaron en esta dirección, entre los cuales se cuentan la privatización de empresas públicas, la racionalización de la política tributaria, el abandono de la estrategia activa de industrialización, a través de la sustitución de importaciones, y la modernización de la seguridad social, por nombrar solo algunos.

Hubo sin embargo una faceta de este proceso cuya influencia aún se percibe como un asunto pendiente. Ella se refiere al potenciamiento de los niveles subnacionales de gobierno. Por razones históricas y económicas, nuestra región es muy centralista, lo cual se expresa tanto en la esfera institucional como en la fiscal. El marco institucional vigente asigna escasas competencias normativas y aun menos recursos públicos a los niveles descentralizados de gobierno. Aunque diversos acuerdos políticos, declaraciones de intención y otras iniciativas han intentado revertir dicha situación, es indudable que América Latina se distancia notablemente de las naciones desarrolladas en este aspecto. La cuestión esencial es, sin embargo, si un mayor grado de descentralización es en verdad deseable desde la perspectiva del bienestar común. El advenimiento de la propia globalización añade un elemento de gran relevancia a la dinámica del fenómeno, toda vez que si bien muchas funciones del moderno Estado Nación están siendo transferidas al ámbito de competencia de las entidades supranacionales, la esfera de lo local –y por lo tanto subnacional– ha ganado visibilidad y poder relativo frente al gobierno central en su concepción clásica. No obstante el interés que este tema suele despertar en ciertos ámbitos de la esfera política, este libro pretende hacer un aporte al debate académico sobre el particular. Este propósito es articulado en el contexto analítico de las hipótesis y teorías vigentes sobre la materia, teniendo como marco de referencia la faceta fiscal de la descentralización y la contribución específica de la teoría económica. Complementariamente, el texto proporciona una batería de ejemplos de países, en función de los cuales se pretende contextualizar las propias predicciones de la teoría.

Esta introducción no estaría completa sin rendir tributo a quienes han hecho aportes relevantes al marco teórico del tema que nos ocupa. Autores como Von Hayek, Oates, Tirole, Tiebout, Brennan y Buchanan, entre otros, han sido los fundadores del debate académico moderno sobre descentralización, estando sus enseñanzas y reflexiones muy presentes en casi todas las políticas públicas a nivel mundial. Su influencia ha sido tal, que no obstante el sello neoliberal del propio Von Hayek, su visión descentralizadora en el marco del debate entre “planificación” y “mercado” suscitado en los años 40 del siglo XX ha estado presente –posiblemente sin que muchos de quienes lo propugnan realmente lo sepan– en el discurso descentralizador de sectores políticos e ideológicos marcadamente críticos del mercado como asignador de recursos.

El texto está dividido en tres partes. La primera presenta los fundamentos teóricos que participan en el debate sobre los méritos y deméritos de la descentralización. Esta misma sección ofrece un resumen de la literatura empírica más reciente en torno a los efectos de la DF. La segunda parte revisa las formas de financiamiento de los niveles descentralizados de gobierno, distinguiendo entre las fuentes tributarias, las transferencias y el endeudamiento. Finalmente, dos tópicos especiales son abordados en la parte tres. Estos son la dinámica de la descentralización en el tiempo y la comparación entre países, y el debate sobre la estructura institucional del Estado en el marco de la relación funcional entre niveles de gobierno.

Leonardo E. Letelier Saavedra