Читать книгу Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации - Любовь Александровна Шарнина, Любовь Александровна Мироненко, Любовь Мироненко - Страница 2

Территориальная организация местного самоуправления относится к разряду правовых явлений, выступающих в форме положительного права, а также урегулированных правовыми нормами общественных отношений1.

Положительные законы являются произведениями человеческой воли, однако законодатель при определении прав и обязанностей подчиняющихся его велениям лиц не может черпать руководящие начала из самого положительного права. Для этого нужны иные, высшие, соображения. Эти высшие соображения применительно к территориальной организации местного самоуправления должны состоять в обеспечении идеи местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления, выступая одной из составляющих организации местного самоуправления, не может быть ничем иным, кроме как проявлением ее сущности. Несомненно, это проявление должно быть специфическим, отражающим территориальный аспект организации местного самоуправления. Внутренняя природа и свойства местного самоуправления должны отражаться в ней сквозь призму территории. Поэтому установление сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления должно происходить через определение сущности самого местного самоуправления.

Способ определения сущности явления был установлен еще Платоном в «теории идей». Он состоит в том, чтобы выхватить из потока становления нечто незыблемое, добраться через мысленное разделение до некоего неделимого (диалог «Федр», 277 b-c). Руководствуясь этим платоновским методом, можно установить, что сущность местного самоуправления кроется в тех особенностях организации самоуправления, которые составляют основу его самостоятельности от государственной администрации. Таких особенностей две: одна связана с компетенционными характеристиками местного самоуправления; другая отражает функциональный аспект демократического управления на местах.

Первая составляющая сущности местного самоуправления вытекает из понятия «вопросы местного значения», или «местные дела», используемого как отечественной2, так и зарубежной3 теорией и практикой для обозначения сферы деятельности местного самоуправления4. Исходным понятием для их определения являются интересы, вытекающие из факта общения людей на определенном ограниченном пространстве и состоящие в удовлетворении на месте всех основных потребностей жителей.

Впервые в юридической науке вопрос о местных интересах и вытекающих из них местных делах был поставлен в 1789 году французом Турэ в докладе в Национальном собрании Франции по законопроекту о коммунальном управлении5.

Впоследствии эти вопросы получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления. Следует отметить, что наличие такого основания самостоятельности местного самоуправления признавалось сторонниками как общественной, так и государственной теорий местного самоуправления. К примеру, видный представитель общественной теории князь А.И. Васильчиков в своем труде «О самоуправлении» писал: «…при каких бы то ни было формах правления, при всяком центральном правительстве – представляется целый разряд дел, коим не может непосредственно заведывать никакое правительство… Во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще и много других скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду»6.

Б.Н. Чичерин, придерживающийся уже государственной теории местного самоуправления, отмечал, что «государство ведает совокупные интересы, которым подчиняются частные, но последние сохраняют свою относительную самостоятельность»7, «отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением»8.

А.Д. Градовский, хотя и отмечал, что «нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных»9, также использовал конструкцию «местных польз и нужд». Он писал: «Исходной точкою для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов, непосредственно, так сказать, вытекающих из факта общения известной массы людей, на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли. Этими интересами являются прежде всего хозяйственные пользы и нужды… Заведывание имуществом, принадлежащим общине или иному местному союзу, содержание улиц и дорог, не имеющих общегосударственного значения, устройство благотворительных учреждений и больниц, сооружение водопроводов и устройство освещения – таковы предметы, которые без особого затруднения могут быть признаны вопросами чисто местного интереса. Если мы прибавим к этому право раскладки государственных налогов и установления сборов, необходимых на местные потребности, то круг «местных задач» будет приблизительно исчерпан»10. В отношении иных предметов, представляющих собой местные пользы и нужды, А.Д. Градовский полагал весьма затруднительным проведение границы, отграничивающей их от государственных интересов (народное образование, обеспечение народного здравия и продовольствия). Исходя из этого он рассматривал местные дела как выделенные по закону из круга общегосударственных задач и признанные за интересы местные.

Согласимся с мнением А.Д. Градовского, поскольку оно более верное и отражающее действительное значение местных дел и местных интересов.

Однако для нашего исследования важен не столько вопрос о характере вопросов местного значения, являются ли они собственными делами местного сообщества или делами государства, сколько вопрос об обособленном их положении в числе прочих дел. И здесь ответ очевиден: их обособление обусловлено тем, что, во-первых, местные дела ближайшим образом затрагивают интересы местного сообщества. Правительство же, хотя и относится к ним небезразлично, но, как отмечал А.И. Елистратов, «ближайшим образом не заинтересовано в судьбе этих дел»11. Во-вторых, это дела, которые объективно могут быть решены силами местного сообщества без прибегания к помощи государственной администрации. В-третьих, это дела, которые исторически были закреплены за местным сообществом12. Указанные соображения учтены Федеральным конституционным и Федеральным административным судами Германии13. В настоящее время они считаются в Германии общепризнанными признаками «дел местного сообщества»14.

Местные интересы состоят в благоустройстве мест проживания и социальном благосостоянии граждан. По определению профессора З.Г. Френкеля, к общему благоустройству относятся все те стороны устройства города, вся та часть его материальной культуры, которая назначением своим имеет обратить город в общее жилище – здоровое, безопасное и, по возможности, долговечное, прочное, красивое и уютное15. Все это в совокупности составляет особый интерес совместно проживающего на общей территории сообщества людей. Особенность заключается в его локальности, в его значимости исключительно для лиц, совместно проживающих на ограниченной территории. Это качество сближает его с интересом «кооперативным»16.

Местные интересы, как и вообще всякие интересы, по верному замечанию Рудольфа фон Иеринга, «это суть жизненные требования (Lebensbedingungen) в широком смысле»17. Характеристическая особенность жизненных требований, составляющих местные интересы, состоит в том, что они носят не частный и даже не общий, а общественный характер.

Различие указанных видов интересов хорошо сформулировано В.Н. Лешковым. Частный интерес, – писал он в 1865 году, – касается отдельных лиц, а потому имеет всегда значение исключительно этому лицу принадлежащего блага. Общий интерес всегда есть сумма или известное сложное количество интересов частных. Общественный же интерес принадлежит не отдельным лицам, а обществу или их идеальному единству18.

На территориальную общность19, или местное сообщество20 (термин, вытеснивший в юридической литературе все предшествующие понятия)21, а не отдельных индивидов, как на субъект местных интересов указывает тот факт, что, во-первых, местные интересы могут быть реализованы только сообща. Частично это потребности, которые объективно не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке. Или, как выразился В. Остром, общественные блага, которые «не могут быть легко «расфасованы»; которые «не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них платить»22. Это организация систем водоснабжения, канализации, очистки, борьба с загрязнением, уличное освещение и др. Другую часть общих потребностей жителей составляют потребности, более эффективное осуществление которых будет при условии их совместного, а не индивидуального осуществления. К ним относятся снос старых домов, организация дошкольного и школьного образования, поликлиническая помощь и др.

Совместное осуществление местных интересов роднит их с коллективными правами личности. М.И. Свешников, родоначальник теории коллективных прав личности, характеризовал их как права, которые «…осуществляются большим количеством лиц, ибо все они имеют в виду удовлетворение интересов с помощью соединения с другими людьми»23. Однако в основе коллективных прав лежат интересы, удовлетворение которых возможно и в индивидуальном порядке. Характер реализации интересов зависит от воли индивида: желает он объединить усилия с единомышленниками или считает это излишним. Заранее невозможно сказать, какое количество людей связывает возможность реализации своих интересов с объединением в коллектив. Это указывает на то, что субъектом коллективных прав является все же индивид, а не коллектив людей или общество в целом24. В отношении же местных интересов заранее, еще до реализации, известно, какому коллективу людей они принадлежат. Удовлетворить интерес для части этого коллектива невозможно, только для всех разом.

Во-вторых, местные интересы имеют характер общечеловеческий, доступный и присущий всем людям, независимо от социального статуса25. Они не несут на себе отпечаток личных пристрастий, вкусов и привычек. Желание жить в теплых домах, ходить по освещенным улицам, пользоваться чистой водой свойственно каждому человеку. Это обстоятельство также указывает на то, что местные интересы представляют собой не индивидуальное, а общее благо.

В-третьих, местные интересы относятся как к субъекту к численно неопределенной массе людей, поскольку в ее состав включается и будущее потомство данного поколения.

В-четвертых, в составе местных интересов находятся потребности, обусловленные концентрацией людей на сравнительно небольшой территории. Это потребности, вызванные необходимостью поддержания жизнедеятельности самого сообщества как объективно существующего социального организма. Их реализация, по выражению М.П. Гавришина, «носит обязательный характер и уже может не совпадать с интересами отдельных объединенных в нем индивидуумов»26. Примеры таких потребностей: призрение престарелых и малоимущих, упорядочение землевладения и землепользования.

Таким образом, именно территориальная общность, а не отдельные индивиды, ее составляющие, является субъектом местных интересов, или союзом общих интересов, как называл общину В.Н. Лешков27.

Территориальная общность – это коллектив «людей, объединенных определенной социальной связью, возникающей в силу общности объективных условий их жизнедеятельности»28 и состоящей в единстве их интересов. «Территориальные корпорации», как заметил в конце ХIХ века Георг Еллинек, «покоятся на социальном базисе, созданном не государством, а именно на общих интересах соседства»29. Такое единение людей вполне естественно, отвечает самой природе человека, ибо «повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собой»30. Этот взгляд разделял и Б.Н. Чичерин, писавший, что «община… это самородный союз, возникающий из взаимных отношений, поселяющихся вместе лиц»31.

Рассматривая территориальную общность как субъект местных интересов, нужно понимать, что это надличностное, но не внеличностное образование. Формирование интересов и их осознание осуществляется вполне «личностно»32. Индивидуальность предстает здесь в «снятом» виде. Удовлетворение интересов территориальной общности лежит через удовлетворение интересов индивидов.

Вторая составляющая сущности местного самоуправления заключается в самостоятельном решении людьми своих насущных вопросов с учетом мнения всех тех лиц, которые объединены этими интересами. Назначение местного самоуправления, как верно заметил З.Г. Френкель, состоит в том, чтобы «само заинтересованное более всего в деле население ведало свои хозяйственные, культурные нужды»33.

Этот признак не раз подчеркивался в юридической литературе. Георг Еллинек указывал, что местное самоуправление «в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»34. А.И. Васильчиков утверждал: «Самоуправлением называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями»35. Суждения о наличии этого признака у местного самоуправления мы находим и у современных ученых, например, немецкий конституционалист Ф.Л. Кнемайер считает, что местное самоуправление отражает «самостоятельную роль местных сообществ в более широком государственном целом»36.

Эти составляющие природы муниципальной власти являются общепризнанными в юридической науке, о чем свидетельствует их закрепление в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления37, а также то, что Конституционный Суд РФ при разрешении дела о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»38, исследуя вопрос о том, какими органами – органами государственной власти или органами местного самоуправления – являются представительные и исполнительные органы, указанные в Республике Коми в качестве местных органов, руководствовался ими в качестве критериев разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Поскольку смысл местного самоуправления заключается в самостоятельном решении людьми своих насущных вопросов с учетом мнения всех тех лиц, которые объединены этими интересами39, территория муниципального образования должна охватывать всех жителей, которые объединены общими интересами, и только их. Иначе говоря, территория муниципального образования должна включать место проживания территориальной общности.

Кроме того, границами муниципального образования должна охватываться территория, необходимая для удовлетворения местных интересов, чтобы местные дела могли быть решены силами местных властей. Ее границы объективно задаются сферой распространения местных интересов данной территориальной общности. Территория, необходимая для удовлетворения местных интересов, должна определяться исходя из возможностей данного субъекта местных интересов, она не может включать в себя место проживания иного субъекта местных интересов.

Эти требования, вытекающие из идеи местного самоуправления, представляют собой сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления. На этом основании мы можем определить, что местные интересы, их субъектное (в соответствующем коллективе людей) и объектное (в соответствующей местности) выражения, служат онтологической основой территориальной организации местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления должна быть правовым выражением объективно существующей социальной структуры местных интересов.