Читать книгу Социальная помощь населению Сибири в годы мировых войн XX века - Людмила Мезит, Л. Э. Мезит - Страница 5

Поскольку социальное попечение строилось в конце XIX – начале ХХ в. значительной частью на основе благотворительности, реализуемой через общественную инициативу, рассмотрим правовую основу деятельности благотворительных обществ и организаций.

На волне реформ 1860–1870-х гг. появилась масса благотворительных организаций, деятельность которых строилась на основе Устава об общественном призрении издания 1857 г. В 1892 г. принято новое издание. Согласно этому документу, благотворительные общества находились в ведении и под наблюдением МВД и учреждались с разрешения императора. Учреждение же обществ «для взаимного вспомоществования или с другой благотворительной и общеполезной целью предоставлено было министру внутренних дел, по соглашению с подлежащими ведомствами»36. Таким образом, устав не совсем четко фиксировал процесс легализации благотворительных обществ.

Зато законодатель четко обозначил необходимые финансовые условия для организации обществ. Ст. 442 говорила о том, что ни одно из благотворительных заведений «не было дозволяемо к открытию, пока оно не будет иметь всех средств, необходимых для его содержания». Оно должно было быть обеспечено взносом капитальной суммы, ежегодные проценты от которой соответствовали сумме годовых трат37. Это положение, безусловно, носило гуманный характер. Благотворительных порывов и средств порой хватало лишь на учреждение какого-либо заведения, а нужно было регулярное финансирование попечительских заведений или программ. При несоблюдении указанных условий сироты, больные, старики могли через короткое время оказаться на улице.

Сердцевиной законодательства, регулирующего сферу реализации благотворительных начинаний, Г. Н. Ульянова указала область правоотношений между благотворителем и неким юридическим лицом (чаще всего общественной организацией), которое реализовывало акт распоряжения благотворителя38. Устав о пошлинах (издание 1893 г.) освобождал от пошлин имущество, поступающее в пользу благотворительных организаций. От пошлин освобождались также «земские учреждения и городские общественные управления по делам о приобретении имуществ для подведомственных им благотворительных заведений и заведений общественного призрения». Но осложняло работу в сфере социальной помощи то, что освобождение от пошлин не распространялось на принимаемые капиталы и недвижимость для вновь устраиваемых благотворительных заведений, если завещания или распоряжения не направлялись конкретному заведению. Органам местного самоуправления приходилось уплачивать пошлины (до 12 %) на переходящее по дарственной имущество или наследство39.

С 1896 г. начал вводиться порядок регистрации благотворительных организаций, по которому разрешение на открытие благотворительных обществ, принимавших нормальные или примерные уставы, давала местная администрация (генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники). Решениями от 29 апреля 1897 г. и 15 июня 1898 г. министр внутренних дел утвердил правила и распоряжения о «предоставлении уставов»40. В каждом случае необходимо было лишь сообщать в МВД о создании общества с приложением пяти копий его устава. Таким образом, осуществлялся явочно-нормативный (административный) порядок. Еще один способ регулирования деятельности благотворительных организаций – циркулярные «рекомендации» МВД. Они создавались на основе проработок вопросов внутри правительства. После Положения Комитета министров от 29 января 1893 г., где было зафиксировано создание городских попечительств для помощи беднейшим жителям по внутригородским округам, циркуляр МВД 31 марта 1899 г. рекомендовал распространение опыта деятельности участковых попечительств в Москве другим городам41.

За короткий срок издано большое количество «нормальных», «образцовых» и «примерных» (в последних некоторые части носили факультативный характер) уставов. В них строго оговаривалось членство, средства, управление и ревизии благотворительных обществ и учреждений. Нормальные (примерные) уставы были созданы для «Общества пособия бедным», «Общества вспомоществования учащимся», «Попечительного общества о доме трудолюбия», о «Приюте для детей» и др.42

Губернатор должен был следить за тем, ведутся ли шнуровые книги, свидетельствуются ли учредителями, советами ежегодно действия обществ, подаются ли отчеты. В отчетах общества должны были указывать сведения о своих действиях, о капиталах, доходах и расходах, имуществах заведений, о лицах, в этих заведениях призреваемых и т. п. По циркуляру МВД от 24 ноября 1892 г., кроме полного отчета, общества должны были предоставить краткую цифровую выборку из него. Далее циркуляры о необходимой отчетности последовали один за другим (15 января 1895 г., 31 декабря 1897 г., 24 ноября 1898 г., 9 марта 1899 г.)43.

Поскольку большинством обществ в качестве источника привлечения средств использовались благотворительные концерты, представления, то особую роль играли циркуляры по этим вопросам. Общества, согласно примерному уставу, имели право «с надлежащего разрешения» и «установленных на сей предмет узаконениями и особыми административными распоряжениями» устраивать в свою пользу драматические представления, литературные чтения, публичные лекции, концерты и т. п.44 Циркулярными предложениями от 26 июля 1882 г., 15 марта 1887 г., 12 мая 1889 г. местным властям «преподаны» правила для выдачи разрешений на устройство публичных театральных представлений, концертов, лекций и др. Вход на благотворительные спектакли разрешался только «по печатным билетам, с означенной ценой и отрывными талонами для контроля». Продажа всех билетов, афиш и программ должна была производиться в определенных местах под наблюдением особого лица, назначаемого губернской властью; благотворительные представления – происходить строго по программе. Собранные суммы передавались губернаторами «по принадлежности», например начальникам соответствующих заведений45. Государство законодательно закрепляло льготы для благотворительных организаций, облегчавшие организационную работу. По Уставу о гербовом сборе (1902 г.) от отчислений были освобождены дарственные акты в пользу государственной казны всякого рода ученых, учебных, богоугодных и благотворительных учреждений, заведений и обществ. Вся переписка по делам о пожертвованиях частных лиц и учреждений в пользу ученых, учебных, богоугодных, благотворительных учреждений тоже освобождалась от сборов. Налоговзысканиям не подвергались также квитанции, расписки и счета благотворительных обществ «на всякую сумму»46.

Ситуация в деле легализации благотворительных обществ и учреждений несколько изменилась в период революции 1905–1907 гг. Право свободного устройства союзов и собраний было провозглашено Манифестом 17 октября 1905 г. Порядок их организации регулировался «Временными правилами об обществах и союзах» (4 марта 1906 г.). Они дозволяли образование обществ и союзов «без испрошения на то правительственной власти» при соблюдении оговоренных правил47. Одновременно принятые «Временные правила о собраниях» устанавливали, что при устройстве публичных собраний за трое суток необходимо было подавать заявление начальнику местной полиции.48 Макс Вебер в известной работе «Переход России к кажущемуся конституционализму» писал в 1906 г., что изменения в законодательстве были неизбежны, поскольку отражали реальность: в стране стали возникать тысячи общественных организаций, в том числе благотворительных. Однако ограничения на социальный состав обществ оставались: они не могли принимать в свои члены военных, женщин, учащихся, лиц моложе 18 лет и т. д.49 Регистрация и прекращение деятельности обществ поручались губернским и городским присутствиям. Нужно было только подать заявление установленного образца50.

Циркуляры МВД по Департаменту полиции (июль 1901 г., сентябрь 1904 г., февраль 1910 г.) указывали, что это требование не применялось к увеселениям, устраиваемым попечительствами о народной трезвости и трудовой помощи. В рамках этих организаций действовало много благотворительных обществ. Это означает, что они получили большую свободу. Объясняется это, скорее всего, тем, что попечительства курировались непосредственно членами царской семьи, большинство обществ курировала православная церковь.

На съезде деятелей по общественному и частному призрению 1910 г., который состоялся в Петербурге, был поставлен вопрос об изменении действующего административного порядка открытия, приостановления деятельности и закрытия обществ на судебный. Однако эта идея не получила воплощения51. Последовавшие попытки реформирования «Временных правил» (октябрь 1913 г., май 1914 г., вторая половина 1916 г.) не привели ни к каким результатам52.

Таким образом, в целом законодательные акты, образовывающие правовое поле деятельности благотворительных обществ, отличались несогласованностью, допускали разночтения. Царское правительство придерживалось разрешительной тактики, которую А. Линденмейер назвала тактикой «отслеживания», «надзирания»53, а Г. Н. Ульянова определила как дуализм: максимум государственного администрирования при минимуме государственного финансирования54.