Читать книгу Парламентское право - М. А. Иванова - Страница 2

Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений – от веча, боярской думы, дореволюционных Государственных дум и Государственного совета, до советского народовластия и современных форм парламентской демократии.

Первой формой непосредственного участия народа в решении государственных дел было Вече – собрание всех свободных жителей. Летописи упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни, чаще всего решались вопросы о призвании на службу и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания исчезают после монгольско-татарского нашествия. В Северо-западных землях (Новгород, Псков, Смоленск) Вече играло большую роль и просуществовало дольше, так как эти княжества не были разорены в период монгольско-татарского нашествия. Однако после включения в состав Московского царства и в этих землях Вече отмирает.

Одновременно во всех русских землях действовали княжеские думы в качестве постоянного совета при князе, в который входили ближайшие его соратники. Как правило, князь не предпринимал никакого серьезного дела, не обсудив его со своими боярами. Нередко в княжеских думах участвовали и представители духовенства, однако их участие не было постоянным.

В новых исторических условиях Московского царства продолжением княжеской думы явилась Боярская дума. Без нее не обходился ни один государь.

Самостоятельной роли боярская дума не играла, и всегда действовала вместе с царем, составляя совместно с государем единую верховную власть. Это единство особенно рельефно проявлялось в делах законодательства и в международных сношениях. Боярская дума просуществовала до конца XVII века.

Первыми государственными учреждениями, в которых представительное начало играло заметную, а на пике их деятельности определяющую роль были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, которые созывались царями с середины XVI по семидесятые годы XVII веков, получившие в последствие название земских соборов.

За период с 1549 года, когда Иван Грозный собрал первое собрание такого рода, чтобы призвать к мировому соглашению всех, находившихся в тяжбе и заявить о своем прощении прежних вин боярства, и до 1684 года, когда был распущен собор, созванный для обсуждения вопроса о мире с Польшей, насчитывается 57 земских соборов.

Земские соборы избирали на царство государей, как в случаях, когда были сомнения в пригодности законных наследников престола (слабоумие Федора Иоанновича (собор 1584г.), малолетство Петра при слабоумии Ивана Алексеевича (собор 1682 года), так и в поворотных для России случаях, когда прерывалась династия и новый государь нуждался в легитимации (избрание Годунова в 1598 году, Василия Шуйского в 1606 году, низведение Шуйского и препоручение царства семи боярам во главе с Милославским в 1610 году; признание русским царем польского королевича Владислава в 1610 году, избрание на царство Михаила Романова в 1613 году.) Соборы рассматривали вопросы войны и мира (1566, 1580, 1591, 1598, 1604, 1616, 1621, 1653 гг.), принимали законоуложения (1648 г.), принимали под цареву руку новые территории (1651 и 1653 гг. – решение о присоединении Украины) и решали такие деликатные вопросы, как, например, освобождение населения от присяги, принесенной самозванцу (1607г.). Чаще же всего соборы рассматривали вопросы взыскания налогов.

Таким образом, функции и сферы ведения Земских Соборов достаточно точно совпадает с перечнем проблем и вопросов, которые рассматривались сословными парламентами стран Западной и Центральной Европы.

По мере укрепления царской бюрократии к концу XVII века земские соборы сошли на нет. В 1653 году был созван последний Земский собор.

Определенным отголоском деятельности Земских соборов стала при Екатерине работа Уложенной комиссии – собрания депутатов всех сословий, земель и народностей России, для выработки нового законодательного уложения. Однако эта попытка оказалась безрезультатной.

При Александре I по поручению молодого императора трудами выдающегося государственного деятеля М.М. Сперанского были разработаны контуры двухпалатного законосовещательного представительного органа, который должен был состоять из Государственной думы и Государственного совета.

Учрежденный в 1801 году Государственный совет стал в 1810 году высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете.

При Александре II, создание представительных учреждений перешло в практическую плоскость, но не на общенациональном, а на местном и региональном уровнях. Были созданы уездные и губернские земские собрания, ставшие школой и куницей кадров для будущих парламентских учреждений. В последние годы жизни царя идея двухпалатного общегосударственного законосовещательного органа едва не воплотились в жизнь. Проект конституционного акта, за разработку которого отвечал министр внутренних дел Лорис-Меликов, был в принципе одобрен императором за несколько дней до своей гибели от рук народовольцев.

Убийство царя-реформатора и последовавшие за ним контрреформы Александра III задержали движение России по пути создания парламента, но сам вектор этого движения был задан.

В первые годы двадцатого века требование создать в России общегосударственный представительный и законодательный орган стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 – зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную думу и реформируемый Государственный совет, действовавший к тому времени уже более 100 лет.

Манифестом от 20 февраля 1906 года император установил, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы». Государственный совет и Государственная дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты наделялись правом самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного совета и Государственной думы. Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой).

По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной думе и по одобрению поступали в Государственный совет. Но законодательные инициативы Государственного совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный совет и Государственная дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.

Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная дума избиралась непрямыми выборами по куриям.

Государственный совет – вторая палата первого российского парламента – формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначалась царем. Другая половина – избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций).

Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.

Первому русскому двухпалатному парламенту был отмерян недолгий век – чуть больше десяти лет.

В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы.

С 1924 года в Союзе Советских Социалистических Республик, в состав которого входила Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая республика) законодательная и представительная функция de jure принадлежала Съезду Советов, который для текущей работы формировал две палаты – Союзный Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет Национальностей, который формировался по следующему принципу: от каждой союзной республики (независимо от численности населения) – по 5 человек и от каждой автономной области или республики – по 1человеку.

Президиумы обеих палат входили в состав Президиума Центрального исполнительного комитета Съезда Советов.

По Конституции 1936 года Верховный Совет СССР являлся высшим органом государственной власти Советского Союза, который, принимая решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социальнокультурной сферы, определяя основные направления внешней политики, осуществлял высший контроль за деятельностью государственного аппарата. Верховный Совет СССР избрал Президиум Верховного Совета СССР, формировал Правительство СССР, избирал Верховный Суд СССР, назначал Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог также назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Верховный Совет СССР избирался населением страны сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Был сохранен принцип двухпалатности. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа.

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, комиссию по иностранным делам, комиссию по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.

Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.

Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, в том числе в законы СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждение указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера проводилось на собиравшихся 2 раза в год сессиях Верховного Совета СССР.

Голосование законов производилось раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой из палат подавалось простое большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию требовалось квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, являлась Коммунистическая партия. Выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета СССР.

Существенная активизация деятельности советов всех уровней начинается после отмены статьи 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. Всего за 1990 год было принято свыше 150 законодательных актов, формирующих основу рыночных реформ, законодательное закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства и Конституционный Суд.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 года было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 года и 23 января 1991 года) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.