Читать книгу Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка - Магомед Вахаев - Страница 5

Исторически у многих государств, включая Россию, был вариант передавать сельскохозяйственные земли в частные руки не в собственность, а на правах аренды. Такой опыт существовал, но он мало оправдал себя. Например, в старой России соответствующие правила содержались в Уставе о казенных оброчных статьях и в Уставе о сельском хозяйстве. Однако результаты не давали повода для оптимизма (так как не наблюдался высокий уровень ведения хозяйства на арендованной земле), да и масштаб этой операции был относительно невелик. Мало обнадеживающим является также опыт некоторых других стран, в которых государство выступает в роли предпринимателя – рыночного партнера для представителей частного сектора.

В США Федеральное бюро земельных фондов, входящее в главное ресурсное ведомство – МВД, сдает в аренду скотоводам сухие пастбища в горных и пустынных районах страны[38]. Бюро взимает плату из расчета выпаса одной условной головы скота в течение месяца. Но эта плата не рыночная. По закону ставка платежа должна лишь следовать за расходами Бюро на обводнение пастбищ, на их огораживание, подсев трав и т. п. Конкуренции за право выпаса практически не допускается. Преимущество на пригон скота имеют соседние ранчо, а также те, кто пользовался пастбищами традиционно. Кроме того, при местных управлениях Бюро действуют советы скотоводов, которые обладают политическим весом и добиваются проведения в этих управлениях своих интересов. Практически, от сдачи в аренду пастбищ Бюро несет убытки, которые лишь частично покрываются другими его доходами (от предоставления частному сектору для разработки месторождений некоторых полезных ископаемых, от вырубки леса и др.), а частично – дотациями из государственного бюджета. Что касается сдачи в аренду государственных пахотных земель, то о такой практике ничего не известно, возможно, ее и нет.

Исторически в США не стоял вопрос о сдаче государственных земель в аренду фермерам; с самого начала эти земли передавались им в собственность за номинальную плату. Сходным образом дело обстояло также в других колонизуемых странах, например в Канаде, Австралии. На это было несколько причин: прежде всего слабость государственной земельной службы и неверие в то, что арендатор может (и будет) относиться к земле по-хозяйски. Но немаловажной была и политическая причина: в демократических странах, вроде США, государство не рассматривало себя как самодовлеющий институт; оно считалось политической организацией, действующей в интересах народа[39].

Российские реформаторы в 1990-е годы действовали, скорее всего, по сходным соображениям. Они надеялись на чудодейственную силу частной собственности. Одновременно они молчаливо принимали идею относительно неспособности государства быть рачительным хозяином земли. Однако их первое предположение, основанное на опыте XVIII и XIX вв., не отвечало экономическим и социальным реалиям конца XX в. Так, для организации полноценного фермерского хозяйства в современной России требуется столько средств, сколько прежде хватило бы не на один десяток прежних крестьянских хозяйств. Кроме того, неразвитость в России рыночных отношений приводит к тому, что индивидуальные (и не только они) хозяйства попадают в зависимость от предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье. Сказываются также недостаток опыта ведения рыночного хозяйства у современных сельскохозяйственных предпринимателей, недостаточная защищенность их от криминальных элементов.

Но независимо от этого «ходячие» представления о фермерстве переоценивали (а возможно, и переоценивают) саму частную собственность как социальный институт. Частная собственность имеет преимущество перед государственной в определенных сферах производства – там, где требуется быстрая реакция на перемены в хозяйственной обстановке, а также там, где количество и качество затраченного труда трудно пронормировать и еще тяжелее проконтролировать, но эти преимущества нельзя возводить в абсолют.

В тех же США большие площади сельскохозяйственных земель страдают от неумелого и расточительного их использования частными собственниками. В 1985 г. Конгресс США принял программу вывода в резерв около 16 млн га эродированных пахотных и пастбищных земель с их последующим залужением или занесением. На все эти мероприятия (включая компенсацию утрачиваемого фермерами дохода) государство ассигнует миллиарды долларов. Еще раньше, в 1934 г., при Министерстве сельского хозяйства США была создана Служба охраны почв (ныне – Служба охраны природных ресурсов) для обучения фермеров приемам почвозащитного земледелия и оказания им технической и финансовой помощи в этом направлении (противоэрозионная организация территории, создание защитных лесополос на полях, буферных зеленых полос вдоль водотоков, противоэрозионных сооружений и др.) Эти примеры показывают, что «предоставленная самой себе» частная собственность не всегда и не во всем способна проявить себя с лучшей стороны. Более того, в ряде случаев для ее успешного функционирования требуется (или во всяком случае желательно) государственное руководство. Частная собственность – это полезный или даже необходимый инструмент в деле подъема (восстановления) сельского хозяйства России, однако она не является панацеей. Всякая собственность должна расцениваться с позиций не только закона или справедливости, но и с позиций пользы для общества. Только та собственность «устойчива», которая выдерживает испытание по всем этим показателям.

В этом смысле своей общественной ценностью обладают все формы собственности – по той причине, что любая из них лучше, чем состояние бесхозяйственности. Например, если даже государство слабо осуществляет функции собственника в отношении принадлежащей ему земли, допускает неполное ее использование, то это лучше, чем отсутствие всякой собственности, ибо «государственный присмотр» гарантирует сохранение земли до того момента, когда она понадобится обществу для более интенсивного использования. С другой стороны, если государственная собственность только номинальна и мало отличается от состояния бесхозяйственности, то закономерно ставить вопрос о ее трансформации.

Сказанное о государственной собственности справедливо и в отношении частной собственности. Поскольку этот вид собственности обеспечивает нормальный ход производства и его развитие, она имеет все права на существование. «Хорошая» частная собственность лучше, чем «плохая» государственная, поскольку она обеспечивает сохранение плодородия земли и ее повышение. Если же при этом она способна сохранять редкие виды животных и растений, качество природных вод и чистоту воздуха, допускает пользоваться этими некоммерческими ресурсами посторонних лиц – отдыхающих и туристов, то к ней вряд ли могут быть серьезные претензии. Что касается избыточных доходов, которые земля способна приносить своему собственнику, то их размер может быть отрегулирован с помощью налоговой системы.

Правда, прошедшие в России аграрные преобразования показали, что немалая часть новых собственников земли или не может, или не хочет проявлять полноценную заботу о своей собственности. Частная собственность на землю в их руках не показывает особых преимуществ по сравнению с предыдущим статусом той же земли. Естественно, что в отношении такой частной собственности возникают «подозрения», насколько она нужна обществу; появляются также предложения о ее трансформации. Понятно, однако, что к законодательным решениям надо подходить с позиций не только сегодняшнего дня, но и перспективы; так, не исключено, что немалая часть нынешних собственников, забросивших свои земли, со временем сумеет их освоить.

Из политической экономии известно, что для ее собственника земля может быть источником нетрудового дохода – ренты. Сама ценность земли определяется суммой приносимой ею ренты (последняя обычно принимается в годовом исчислении). Поскольку во многих случаях цена земли мало зависит от заслуг наличного собственника по ее улучшению, многие социалистические теории считают частную собственность на землю несправедливой; обычно более справедливой признается государственная собственность. Отсюда – идеи, имеющие в виду национализацию частных земель[40]. При этом лишь немногие социалисты (например, В. И. Ленин) считали необходимым, чтобы на государственной земле были созданы крупные государственные хозяйства, но фактически и они мирились с тем, что государственная земля будет использоваться в частных, в том числе в мелких, хозяйствах.

Для любого общества вопрос о формах собственности на землю важен не только с точки зрения справедливости, но и с позиций целесообразности. Общество заинтересовано в том, чтобы земля, прежде всего сельскохозяйственная, находилась в руках наиболее умелых хозяев, способных использовать ее, если не говорить об охране природы, максимально продуктивно. Казалось бы, государство в качестве собственника земли способно наилучшим образом обеспечить это последнее условие, выбрав из всех претендентов на данную землю наиболее достойного.

Действительно, практика сельского хозяйства в СССР показала, что государство (можно сказать, непрерывно) занималось такой работой. Хозяйства сливали и разукрупняли, колхозы преобразовывали в совхозы; для всех хозяйств подыскивали наилучших руководителей. Тем не менее эта работа не дала должных результатов. Сельское хозяйство СССР в течение долгих десятилетий представляло собой отсталую отрасль и в качестве таковой она «перекочевала» в XXI в. Здесь, без сомнения, сказались более глубокие недостатки в части руководства государством сельским хозяйством (прежде всего, неправильный метод изъятия земельной ренты через систему обязательных заготовок сельскохозяйственной продукции). Но нельзя сбрасывать со счетов также недостаточную умелость (и недостаточную заинтересованность) государственных органов в формировании рациональных границ каждой земельной единицы (хозяйства) и в выборе для нее оптимального владельца. В этой области частный сектор во многих случаях выполняет такую работу лучше.

В настоящее время земельный рынок существует в основном для целей постройки жилья или загородных дач. На бытовом уровне он может проявлять себя для огородных участков. Но в отношении «настоящих» сельскохозяйственных земель он мало развит[41]. Это явление имеет двойное объяснение: во-первых, «видимое»: низкая доходность сельского хозяйства, которое никак не может приспособиться ни к новым формам привлечения к труду сельского населения в крупных и мелких хозяйствах, ни к новым рыночным условиям, в которых этим хозяйствам приходится ныне действовать; Во-вторых, менее заметное влияние продолжающейся «раздачи» некоторых государственных земель будущим фермерам из состава так называемого Фонда перераспределения. Хотя в этом Фонде сосредоточены, как правило, земли худшего качества, это не означает, что в конкретном случае претенденту достанутся именно они. Кроме того, со временем представление о «лучших» и «худших» землях меняется; так, проведение дороги с твердым покрытием может сделать привлекательным прежде малодоступный участок земли. Пока же существует порядок бесплатного получения земли от государства, рынок земли находится в анабиозе; он как бы выжидает, когда «закончатся» бесплатные земли для желающих заняться сельским хозяйством, с тем чтобы обнаружить свои проявления.

Разумеется, эта картина генерализована, она требует поправок применительно к каждому региону. Тем не менее было бы полезно проинвентаризировать земли Фонда перераспределения в каждом регионе, с тем чтобы объявить местному населению ту дату, после наступления которой бесплатное предоставление всех (или некоторых категорий) участков из состава таких земель будет прекращено. Как представляется, это не должно касаться земель малоплодородных, требующих дополнительных затрат на их освоение, а равно удаленных или имеющих иные крупные недостатки[42].

Бесплатная раздача ценных сельскохозяйственных земель не может происходить бесконечно долго, ибо не безграничен сам запас данных земель. Кроме того, выжидание все новых претендентов на бесплатную землю со временем может привести только к росту их числа. Рано или поздно такая раздача должна прекратиться. Лучше сделать это своевременно, так как иначе «затемняется» народнохозяйственная (рыночная) ценность земель, отодвигается действие нормального земельного рынка.