Читать книгу Aproximación normativa a la Prevención de Riesgos Laborales en Argelia - María del Carmen Burgos Goye - Страница 4

La tutela de la vida y de la integridad física y psíquica de los trabajadores es un elemento fundamental de cualquier trabajo que merezca el calificativo de “digno”. La función primaria del Derecho en este terreno es garantizar la incolumidad de la vida y la salud de los trabajadores, evitando –o al menos minimizando todo lo posible– los riesgos laborales presentes en las actividades profesionales y, por ende, evitando los posibles daños en la salud que puedan derivarse de las mismas. Hace tiempo que empieza a hablarse también de la exigencia de promover el bienestar en el trabajo, desde luego, ese es un objetivo laudable y cada vez más irrenunciable, aunque la tarea más primaria es evitar los accidentes y las enfermedades causadas por el trabajo.

La prevención de riesgos laborales debe ser permanente y dinámica, pues los nuevos modelos de negocio, la reorganización de los procesos productivos y del trabajo que conllevan, así como los nuevos productos y tecnologías que se incorporan a la producción generan factores de riesgo que antes no estaban presentes o tan solo eran desconocidos. Por lo tanto, la prevención de riesgos laborales es una tarea siempre inacabada, dado que la propia evolución de los modos de producción hacer aflorar nuevos riesgos a los que atender. En el desarrollo de la prevención es ineludible la combinación de la ciencia –la técnica– y el Derecho, pues se trata de acompasar el cambio organizativo y tecnológico, remodelando el conjunto normativo preventivo de manera que procuren la mayor eficacia preventiva posible de los sistemas preventivos. En este sentido, el Derecho de la prevención ha de estar especialmente abierto a los avances en las ciencias relativas a la prevención, de manera que pueda acompasar sus regulaciones con el conocimiento proporcionado por las ciencias que abordan la prevención. Este es un espacio donde se revela especialmente el carácter instrumental de la ciencia jurídica, que debe nutrirse de ese conocimiento científico para orientar sus mandatos normativos.

No se trata de actuar de freno al cambio, sino de garantizar que la evolución tecnológica y organizativa no vengan en detrimento de la seguridad y salud el trabajo, esto es, de la propia visión humanista del Derecho, ubicando a la persona, y a tutela de la vida y de la integridad física y moral de la persona, en el espacio central que debe ocupar. Precisamente, uno de los grandes retos actuales de la prevención de riesgos laborales es cómo introducir en este ámbito el “principio de precaución” sin que ello actúe de freno al progreso tecnológico y productivo. Es una difícil tarea de composición de intereses donde la prioritaria tutela de la salud laboral no debería quedar relegada a un segundo plano.

Sea cual sea la tradición jurídica de un Estado, más o menos proclive al intervencionismo en el plano de las relaciones de trabajo, el garantismo necesario para hacer efectivo el derecho a la seguridad y salud en el trabajo comienza por el propio plano normativo, articulando la infraestructura jurídica adecuada para esta finalidad. En este sentido, es muy importante el influjo que ha ejercido la propia normativa internacional laboral para el desarrollo de los derechos nacionales, como también se pone de manifiesto en esta obra. Esta función se traduce en una norma-tiva de reconocimiento de un conjunto de obligaciones para el empleador –y también para los propios trabajadores–, conformando jurídicamente el conjunto normativo-institucional de intervención y cumplimiento de la normativa, estableciendo mecanismos de participación de las representaciones de los trabajadores en la materia (como elemento característico de cualquier modelo democrático de relaciones de trabajo), etc. Como parte del “Derecho social”, el Derecho de la prevención de riesgos laborales se conforma por instituciones jurídicas públicas y privadas, pero moduladas específicamente en función de las finalidades propias perseguidas por el conjunto de este grupo normativo. Ello dota a sus instituciones de una cierta “especialidad” que no es reconducible, sin más, a la dogmática tradicional ni a los esquemas jurídicos preconstituidos.

Cuando el sistema jurídico-preventivo no despliega toda la eficacia para la que ha sido concebido, nos encontramos con la necesidad de articular normativamente las otras dos grandes funciones que debe cumplir el Derecho en este ámbito, esto es, las de sancionar (fundamentalmente a través de la potestad sancionadora administrativa o bien mediante a la tutela penal, e incluso a través de los mecanismos disciplinarios de la empresa) y establecer mecanismos de reparación y compensación del daño producido por la falta preventiva (fundamentalmente mediante la protección dispensada por los sistemas de Seguridad Social, así como, donde se admita, por el juego de la responsabilidad civil, en el caso argelino –por influjo de la legislación francesa– solamente en caso de falta inexcusable del empleador). Cuanto mayor protagonismo tenga la dimensión preventiva de la salud laboral, menos relevancia y operatividad tendrán estas otras dos funciones –seguramente inevitables, pero poco deseables– que el Derecho debe desempeñar.

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El Derecho –y más en este terreno, por la naturaleza de los bienes protegidos en juego– es una ciencia práctica –aplicativa–, pues aspira a conformar la realidad (con propuestas de “deber ser”), además de ser útil socialmente, en este caso, tratando de garantizar los máximos niveles posibles de protección en seguridad y salud laboral tanto a los trabajadores como a las trabajadoras. Importa destacar que la perspectiva de género en este ámbito se ha mostrado imprescindible en cuanto al análisis y a las soluciones normativas que deban adoptarse desde el plano de política legislativa han de tener en cuenta la diferente incidencia de los riesgos laborales sobre las mujeres trabajadoras.

Cuando analizamos otros ordenamientos jurídicos, lo razonable es que el método comparado se utilice para generar conocimiento, un conocimiento que nace con la vocación de mejora de las normas jurídicas preexistentes en un ordenamiento jurídico dado. Aunque también ese conocimiento será relevante –también en un plano más práctico– de cara a la gestión de los movimientos transnacionales de trabajadores, especial-mente de los desplazados (o expatriados) por las empresas para prestar servicios en otros países de destino, lo que hace ineludible el conocimiento de los estándares normativos de tutela preventiva del país de acogida.

Conocer la manera en la que se resuelve el “conflicto social” en otros ordenamientos jurídicos –donde también se enmarca la cuestión preventiva–, así como el conocimiento sobre la infraestructura jurídica para determinar sus sujetos protagonistas –tanto de naturaleza pública como privada– y sus correlativas responsabilidades es siempre útil. En primer lugar tiene utilidad para, por contraposición, conocer e identificar mejor nuestro propio modelo (la mirada hacia otros ordenamientos preventivos nos permite conocer mejor los rasgos característicos del propio); a posteriori, para proponer la incorporación de regulaciones o instituciones que se estime que mejoran nuestro propio sistema normativo preventivo y la eficacia de nuestras regulaciones. Este no es un fenómeno nuevo, siempre han existido fenómenos de “importación” y “exportación” del Derecho, junto con el juego de las regulaciones multinivel que abordan también los tradicionalmente devaluados derechos sociales.

El método comparado puede satisfacer el objetivo del denominable benchmarking jurídico. La comparación permite, no solo conocer el Derecho extranjero, sino también conocer mejor el derecho propio, sus aspectos “diferenciales” y su ubicación dentro de posibles modelos ideales. En el caso de los legisladores nacionales sirve para encontrar también modelos comparados de inspiración para la normativa nacional. Para los investigadores, el método comparado sirve para encontrar referentes ya experimentados en otros ordenamientos jurídicos, de manera que se puedan articular propuestas de lege ferenda para la reforma del Derecho propio. Si el método comparado tiene utilidad es para comprobar cuáles son las mejores regulaciones y mostrarlas como modelo de regulación, aventurando las ventajas y dificultades para su eventual incorporación al Derecho propio.

Lo que no tiene mucho sentido es comparar regulaciones o instituciones jurídicas desconectadas del sistema jurídico más general en el que se insertan, dado que extraeríamos una noción distorsionada (y a-sistemática) de las mismas; ello no dejaría de ser sino un limitado –y quizá distorsionado– análisis micro cuando se presente desconectado o al margen del conocimiento macro de ese otro Derecho. Como hace la obra de la Profesora Burgos Goye en su estudio comparado, la microcomparación no prescinde de la macro-comparación, esto es, del conocimiento del sistema jurídico en que las regulaciones concretas se insertan. Esto es especialmente relevante al “sistema de garantías” de los derechos reconocidos, lo que denominamos las “normas secundarias” que aseguran la efectividad de las normas sustantivas.

Por un lado, está la “calidad” técnica de una regulación, por otro, su sistema de garantías (lo que genera el espejismo de la “apariencia” vs. a la “práctica” –la realidad del derecho reconocido–). Podemos encontrar “regulaciones de calidad” pero poco efectivas si no vienen acompañadas de un sistema fuerte de garantías (esto se podría denominar “legislación propaganda” o “legislación cosmética”). Así pues, la comparación habrá de plantearse también en el plano de análisis de la efectividad de las normas de cada ordenamiento en comparación, y ello viene íntimamente relacionado con su sistema de garantías.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, ha de realzarse la pertinencia del método comparado en la prevención de riesgos laborales. Ello resulta cada vez más necesario dados los procesos de globalización y la interdependencia económica en curso, así como por la búsqueda de las soluciones más adecuadas y equilibradas a los problemas preventivos, siempre insertos en la dialógica de la razón productivista (la competitividad) y la razón social.

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Para ubicar adecuadamente al lector, la obra de la Profesora Burgos Goye ofrece en su Capítulo I una exposición sistemática del sistema de organización política argelino y una panorámica de su sistema de fuentes, así como más específicamente un desarrollo –en su dimensión orgánica y funcional– de la compleja infraestructura administrativa predispuesta para atender las cuestiones relativas a la prevención de riesgos laborales, respecto a la cual la autora se suma a las críticas de aquellos que la tildan de excesivamente heterogénea costosa frente a los “resultados escasamente eficaces y operativos” que proporciona. Además, se expone la evolución de marco regulador de la prevención de riesgos laborales en Argelia, notablemente inspirada e influida, por motivos históricos, por el modelo fran-cés, analizando, además de su conformación iusconstitucional (el derecho a la seguridad y salud en el trabajo tiene sus bases constitucionales en los artículos 54-55 de la Constitución de la República de Argelia de 1966), su desarrollo legislativo y reglamentario, así como también la importante influencia de la normativa internacional sobre la materia.

De especial interés son los análisis sobre la efectividad de los derechos laborales colectivos y su debilidad en el entramado normativo argelino y que afecta al desarrollo de la propia negociación colectiva como fuente central de regulación también de las cuestiones preventivas laborales. La autora –en clave de crítica funcional– desvela las carencias del marco normativo preventivo argelino e incide sobre las cuestiones y materias que debieran ser objeto de atención prioritaria ante las necesidades sociales detectadas. Sus conclusiones son altamente reveladoras, cuando señala que, a pesar de todo el reconocimiento formal del derecho a la tutela de la seguridad y salud laboral, “la siniestralidad laboral en el país sigue siendo alarmantemente elevada, debido a un elenco multifactorial, que se inició con la industrialización del país, lo que provocó la aparición de importantes patologías ocupacionales y que hoy día, tras la implantación de nuevos procesos productivos y relaciones laborales, plantean nuevos retos y desafíos que comportan tanto ventajas como inconvenientes en el marco preventivo”. Aludiendo a la necesidad de una reformulación de la prevención no sólo entendida como una prioridad per se, sino como “una necesidad que figure en las nuevas estrategias y políticas de seguridad en la que se definan claramente las responsabilidades, se endurezcan las medidas coercitivas y sancionadoras a las empresas y donde los representantes de los trabajadores deberán cambiar de actitud y en lugar de limitarse a reclamar remuneraciones también paralelamente deberán reclamar con la misma intensidad una mayor prevención en la empresa”.

La Profesora Burgos Goye aborda en su obra todo el entramado normativo de la prevención de riesgos laborales en Argelia, así como la protección de las contingencias profesionales por su sistema de Seguridad Social. Se trata de dos grupos normativos profundamente imbricados, de hecho, en muchos países la prevención de riesgos apenas se ha emancipado del entramado normativo e institucional de Seguridad Social pues la prevención y la reparación de las contingencias profesionales –por diver-sos motivos– no es cuestión que pueda escindirse con facilidad. En esta dirección, el Capítulo II de la obra se centra en un análisis sistemático de las dos leyes centrales rectoras sobre la materia en el Derecho argelino.

En primer lugar, la Ley n. 88-07 de 1988, sobre Higiene, Seguridad y Medicina del Trabajo, donde destacan una serie de “reglas generales en materia de prevención de riesgos laborales” que se erigen en la serie de principales obligaciones preventivas, en muchos aspectos equiparables a cualquier legislación europea sobre la materia; abordando también toro lo relativo al papel del médico del trabajo en clave preventiva y las cuestiones de vigilancia de la salud laboral. A juicio de la autora, esta legislación primaria no es acorde a la realidad socioeconómica actual, “cuyos derechos y obligaciones no siempre se cumplen y cuya labor de la prevención es más técnica y administrativa y que difícilmente se puede trasladar a la gestión empresarial si se configura la prevención más como un deber administrativo-legal una obligación externa que desde una perspectiva interna necesaria para una buena gestión empresarial eficiente establecer un entorno laboral seguro y saludable”.

De otro lado, en clave reparadora, se analiza la Ley n. 83-13 de 1983, sobre Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (y su regulación concordante), incidiendo en la conformación conceptual de las contingencias profesionales (accidente de trabajo y enfermedad profesional), y los aspectos procedimentales para su declaración, así como el conjunto de prestaciones que la Seguridad Social argelina –tanto monetarias como en especie y prestaciones de servicios– contempla para las mismas y que obedece a los hegemónicos modelos –como el nuestro– que mantienen un tratamiento prestacional diferenciado y privilegian la tutela de las contingencias profesionales sobre las comunes. El trabajo ofrece también un análisis del seguro voluntario de accidente de trabajo y enfermedad profesional argelino, diseñado para los trabajadores por cuenta propia, dado que en este país todavía la cobertura de las contingencias profesionales no es obligatoria para estos colectivos.

Por último, la obra se cierra con un Capítulo III en el que la autora analiza la cuestión de la prevención de riesgos laborales y la expatriación de trabajadores a Argelia. Ello en la idea, como señala la autora, de que todo empresario que vaya a establecer centros de trabajo en Argelia está obligado a conocer el corpus normativo argelino y por ende, debe tener en cuenta su Código de Trabajo, la prevención de riesgos laborales, el sistema normativo y de gestión del país de destino lato sensu y en particular la relativa a riesgos profesionales. Esta parte de la obra nos introduce en el régimen jurídico y las situaciones administrativas de los trabajadores extranjeros en Argelia.

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Transitar por sistemas jurídico-preventivos que presentan diferencias notables con el Derecho interno al que estamos más acostumbrados, y con un entramado institucional también muy particular, no es tarea nada fácil y la autora tiene el mérito de conseguir aproximarnos a esa realidad del Derecho argelino, también con los correspondientes análisis funcionales del Derecho, más allá de la exposición formalista de su Derecho positivo.

La obra de la Profesora Burgos Goye es una excelente aproximación a un ordenamiento jurídico que no suele tenerse en consideración en los estudios comparados, pero el esfuerzo que ha realizado ayuda a comprender la complejidad y pluralidad de los regímenes normativos y los mecanismos institucionales desarrollados en otros países para abordar la problemática jurídica de la prevención de riesgos laborales. Es cierto que el ordenamiento jurídico argelino presenta relevantes elementos de convergencia con el modelos internacional y europeo de prevención de riesgos laborales, por ser la legislación vigente una herencia de la legislación francesa (que, a su vez, influyó sobre el modelo de seguridad y salud en el trabajo de la Unión Europea) pero también presenta unas particularidades derivadas de variables históricas, políticas y socioeconómicas que han sido convenientemente tenidas en cuenta en el análisis que se desarrolla en la obra.

José Antonio Fernández Avilés

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Universidad de Granada