Читать книгу Перспективы управления современной налоговой системой: от инструментальной к коммуникативной управляемости - Мария Владимировна Рубцова - Страница 2

Становление новых институтов в нашей стране требует от ученых-обществоведов обобщения опыта институционального развития и функционирования. Это требование обусловило необходимость создания социологии управления – новой социологической дисциплины, предмет которой находится еще в стадии формирования.2 В настоящий момент уже существуют предпосылки для развития институционального подхода в социологии управления. Так, А.В. Тихонов определил, что социология управления является отраслевой социологической дисциплиной, которая изучает закономерности становления, функционирования и развития управления как социального института во взаимодействии с другими институтами общества, условия, формы и механизмы управляемости общества и его подсистем как функциональные единства рациональной (искусственной) организации и спонтанной (естественной) самоорганизации.3 Франц-Х. Кауфманн и Г.А. Меньшикова рассмотрели механизм институциональной координации, которая наряду с функциональной координацией характеризуется как объект исследования социологии управления.4

Вместе с тем, на наш взгляд, особенности институционального подхода в социологии управления, его возможности и границы применения еще недостаточно раскрыты. Мы полагаем, что социология управления изучает институты как институты управления. Основываясь на взглядах Ю. Хабермаса5, можно предположить, что в процессе человеческой истории сформировались три типа институтов управления: инструментальные, нормативно-ролевые и коммуникативные.

Появление институтов как таковых обусловлено компенсацией инстинктов, которые у человека гораздо менее развиты, чем у животных.6 По аналогии с инстинктами первые институты управления носят инструментальный запретительный харизматический характер. Их воздействие на человека не должно быть осознанным. Напротив, безусловное подчинение и принуждение являются непременными атрибутами инструментальных институтов. Только такие институты позволяют группе (племени, народу) выжить. Инструментальный институт осуществляет скорее внутренний, чем внешний контроль над индивидом. Сам индивид неосознанно контролирует свое поведение, а нарушение признанного порядка вещей карается смертью (включая самоубийство). Инструментальный институт является управляющим институтом и неуправляем со стороны индивида.

Подчинение природы, развитие материально-технической базы, разделение общественного труда обусловливают перерастание инструментальных институтов управления в нормативно-ролевые. Нормативно-ролевой институт связан с четким распределением функциональных прав и обязанностей (ролей), закрепленных частично в законодательстве, частично в стандартах общепринятого поведения (неформально). Нормативно-ролевой институт осознан, но признается как данность, которую не желательно корректировать. Поддержка индивидом институционализированных норм и ролей активно приветствуется обществом, отсутствие этой поддержки карается санкциями. Контроль над индивидом сменяется с внутреннего на внешний, с самоконтроля на контроль общества. В связи с этим, нормативно-ролевой институт рассматривается прежде всего сквозь призму результатов его функционирования в обществе. К нормативно-ролевому типу относятся как большинство традиционных институтов (где ситуация контролируется с помощью обычая), так и большинство современных институтов государства (где на первый план выходят правовые нормы).

Нормативно-ролевой институт не может столь же безоговорочно рассматриваться в качестве управляющего института как инструментальный. Однако он функционально необходим и поддерживается со стороны общества. Поэтому конкретный индивид не имеет реальных возможностей его корректировки. Можно сказать, что нормативно-ролевой институт не управляет, а создает возможность управлять для определенных групп и классов.

Развитие демократических форм участия граждан в управлении, становление гражданского общества приводят к появлению нового типа институтов управления – коммуникативных. Коммуникативный институт имеет более «мягкую» и «гибкую» институциональную организацию, чем инструментальный и нормативно-ролевой. Его функционирование связано не только с осознанием необходимости институтов, но и с возможностью постоянной их корректировки в коммуникативном диалоге.7 Коммуникативный институт – это управляемый институт. Поэтому его развитие требует расширения навыков самоконтроля и децентрализации.

На наш взгляд, в каждый конкретный момент исторического времени все три типа институтов (или их прообразы) имеют место, а институциональные структуры обществ различаются их пропорцией. В «чистом» виде эти три типа институтов могут рассматриваться как идеальные типы (идеально-типические конструкции).

Мы полагаем, что исходя из данной типологии, можно анализировать социальные процессы на микроуровне (внутриорганизационная культура, стандарты поведения, формулировка миссии организации и т.д.), на мезоуровне (проблема соучастия государства и гражданского общества в управлении), на макроуровне (становление досовременной, современной и постсовременной цивилизаций). Здесь следует указать и на границу применения институционального подхода, которая определяется границами институционализации в обществе. За пределами институционализирующихся явлений, например, при исследовании аффективного действия институциональный подход не имеет своих оснований.

Гипотеза о трех типах институтов управления находит свое подтверждение, если условно выделить и рассмотреть три направления социологической институциональной теории.

Инструментальное направление видит в институте общественный инструмент подавления индивидуальной человеческой натуры. Это подход берет свое начало в работах Т. Веблена, считавшего, что институты как принятая система общественной жизни, вытекающая из инстинктов, определяют непосредственные цели, подчиняющие себе поведение людей.8

М. Вебер полагал, что обычно происходит насильственное внедрение институтов отдельными лицами, которое затем легитимируется как договорное. Если индивид не захочет соответствовать возлагаемым на него ожиданиям, существует шанс, что его заставят повиноваться с помощью «аппарата принуждения».9

Дальнейшее становление инструментального направления исследования институтов связано с указанием на их бессознательный характер. По мнению Ч. Кули, в «разуме индивида институт присутствует как принадлежащая группе в целом, и поэтому бессознательная привычка, способ мышления или действия».10 Бессознательность делает институт неуязвимым, вместе с тем, человеческое поведение жестко контролируется.

Впрочем подавление человеческой натуры не должно однозначно рассматриваться как недостаток. Так, по мнению Дж. Г. Мида, институты подавляют «Я», но это является единственным путем обретения личностью своей автономности: «индивид является индивидуальностью постольку, поскольку принадлежит к какому-то сообществу, поскольку перенимает в своем собственном поведении установления этого сообщества».11 При этом Дж. Г. Мид определяет социальные институты как общепринятую реакцию со стороны общества на поведение индивида.12

Подробная критика инструментальной природы институтов связана с деятельность теоретиков Франкфуртской школы (Э. Фромма, Г. Маркузе). По мнению Э. Фромма, человек непреодолимо отчужден институтами общества от своих истинных потребностей в творчестве, познании, духовном возвышении, самореализации личности13. Г. Маркузе видит в институтах «рационализацию несвободы», посредством которой общество осуществляет свою независимую власть над индивидами.14

Таким образом, инструментальное направление делает акцент на том, что индивиды не имеют возможности изменения навязанных им институтов и находятся под их тотальным контролем.

Нормативно-ролевое направление исследования природы институтов берет свое начало ещё в работах Г. Спенсера и Э. Дюркгейма, однако его окончательное оформление связано со школой структурно-функционального анализа.

Г. Спенсер, с именем которого связано первое широкое употребление категории «социальный институт» в социологии, рассматривал институты как образования, возникшие эволюционным путем, развитие которых связано с осуществлением определенных функций в обществе.15

По Э. Дюркгейму, институт – это особый способ бытия общества, выражающийся в закреплении, установлении вне нас определенных способов действий и суждений, которые не зависят от каждой отдельно взятой воли. По его мнению, институтом можно назвать все верования, все поведение, установленные группой.16 Это определение не только близко к определениям инструментального направления, но и существенно повлияло на их развитие. Однако Дюркгейм не рассматривал институты как нечто неизменное и тотальное. Институты, по его мнению, не являются чем-то чуждым человеческой природе, они позитивны и служат человеческой самореализации. Более того, возможно и нужно создание институтов, поддерживающих органическую солидарность, например, профессиональных корпораций.17

В работах продолжателей данного направления – теоретиков структурно-функционального анализа Т. Парсонса и Р. Мертона институты предстают как нормативные регуляторы человеческих действий, определяющие ролевой набор. Институты подавляют личность, не позволяя ей выходить за рамки предписанной социальной роли. Но вместе с тем предполагается возможность альтернативного выбора института, если он зависит от содержания интересов (Т. Парсонс), или, если он может быть заменен функциональной альтернативой в случае дисфункциональных последствий (Р. Мертон).18

Нормативно-ролевое направление делает акцент на системную составляющую функционирования институтов, т.е. их необходимость для системы в целом. Альтернативы выбора институтов индивидами здесь сильно ограничены, но в принципе возможны, если для этого существуют определенные системные предпосылки. Следует отметить, что нормативно-ролевое направление исследования природы институтов является более распространенным.

Коммуникативное направление исследования природы институтов первоначально связано с попыткой представителей феноменологической социологии (А. Щюц, затем П. Бергер и Т. Лукман) включить в социологическую теорию активно действующего индивида (деятеля), конструирующего социальную реальность. Тогда институционализация должна представать как творческий процесс создания общества. Однако, по мнению П. Бергера и Т. Лукмана, институт – это объективированная человеческая деятельность. Он возникает по следующей схеме: хабитуализация (т.е. опривычивание действий) . взаимная типизация опривыченных действий деятелями разного рода (институционализация) . легитимация института (прежде всего в языке) . типизация институтом как индивидуальных деятелей, так и индивидуальных действий (создание ролей).19 Исходя из данной схемы, первоначально творческий процесс создания общества переходит в институционализированный (возникают рутинные практики). В итоге, личность типизируется (социализируется) в созданной до нее институциональной структуре, и ее собственная «конструирующая» роль уже серьезно ограничена.

В рамках смягчения нормативизма структурно-функциональной традиции С. Липсет на примере политических институтов выделил два критерия прочности институциональной структуры. Первый критерий – эффективность, которая определяется на основе расчета, проводимого большинством членов общества. Второй критерий – законность. Законность понимается не в узком юридическом, а в широком социальном толковании и означает способность институциональной структуры создать и сохранить мнение о том, что существующие институты являются лучшими из тех, какие только можно придумать. Законность влияет на эмоции человека и постоянно им оценивается в соответствии с собственным мировоззрением.20 Таким образом, С. Липсет указывает, что институты создаются и корректируются совместно многими людьми на основе «расчета», а не бессознательно. Вместе с тем каждый совершает не рациональный частный, а общезначимый выбор, параметры которого зависят как от эффективности результата, так и мировоззрения, формирующегося под влиянием институтов социализации.

Наиболее подробно коммуникативное направление исследования природы институтов разрабатывается Ю. Хабермасом, продолжателем традиций Франкфуртской школы. По его мнению, проблему современного общества составляет не сама по себе направленность на воссоздание инструментальных институтов, а то, что эти институты носят неязыковой характер (власть, деньги). Они и создают неязыковой мир системы, «колонизирующий» и разрушающий «жизненный мир». Недостатки современного общества, по Ю. Хабермасу, коренятся не в процессе рационализации как таковом, а в неспособности развить и превратить в институты те области, в которых рационально достигнутое понимание координирует действия. Конкретно это означает, что должна быть создана такая система институтов, которая позволяла бы людям в рациональной дискуссии, направленной на взаимопонимание, планировать и осуществлять материальное производство, определять политические цели. Фактически институты здесь выступают в качестве институциональных форм демократического принятия решений.21

Определения института, данные в рамках инструментального, нормативно-ролевого и коммуникативного направлений, имеют существенные различия. Однако так как речь идет об одном социальном феномене, необходимо сформулировать единое определение института, позволяющее развивать институциональный подход в социологии управления.

Термин «институт» произошел от латинского «institutum» и означает «учреждение, установление».22 В обыденной речи институт ассоциируется с учреждениями, прежде всего образовательными и научными. Теоретическое изучение институтов в общественных науках ставит акцент на втором значении – «установление», предлагая весьма широкий диапазон интерпретаций. Среди них нормы, комплексы норм, правила игры, типы социальной практики и т.д. Вместе с тем сам термин «установление» выпадает из поля зрения. Мы предлагаем вернуться к определению института как установления, позволяющему связать противоречивые трактовки институтов.

Исходя из определений, данных в словаре В. Даля, слово «установление», во-первых, связано с уставом, постановлением, законом, т.е. с различными видами правил и норм, прежде всего формальных. Во-вторых, установление – это процесс устанавливания и узаконивания, как мы бы сказали сейчас, процесс приобретения устойчивости и легитимности. В-третьих, установление – это основание и учреждение чего-либо, расстановка в должном порядке установителем, т.е. устанавливающая деятельность определенного субъекта.23

Итак, институт – не только определенная устойчивая норма, правило, закон, но и саморазвитие этой нормы, правила, закона, а также деятельность по установлению нормы, правила и закона. Здесь совмещаются статическая, динамическая и управленческая характеристики института, его устойчивость, способность устанавливаться и способность быть установленным.

Вместе с тем не всякая норма (правило, закон), не всякий процесс установления и не всякая устанавливающая деятельность являются институтом. На наш взгляд, необходимо ввести такие критерии отнесения к институтам, как устойчивость и организующее влияние на социальную жизнь.

Устойчивость означает, что институт устоялся и стал самостоятельным социальным фактом, отделимым от других. В таком случае требуется достаточно большая мера воздействия, чтобы институт был изменен.

Организующее влияние института на социальную жизнь означает, что, во-первых, институт организует значительную часть социального пространства в виде ролей и статусов, во-вторых, результаты деятельности института могут трактоваться как функции и дисфункции для общественной системы в целом, в-третьих, ликвидация института образует «нишу», которая может быть заполнена только сопоставимой институциональной конфигурацией, имеющей ряд совпадающих признаков.

Таким образом, мы полагаем, что институт – это устойчивое и организующее социальную жизнь установление.

Прибавление к термину «институт» слова «социальный» указывает на более широкое толкование института, чем это принято в юридической науке. В научной социологической литературе категории «институт» и «социальный институт» обычно используются как синонимы.

В современном высокоинституционализированном обществе в основе многих институтов лежит не одно установление, а целый ряд установлений, образующий систему. Поэтому институт может трактоваться как система установлений, процесса установления и устанавливающей их деятельности. Здесь термин «установление» не указывает на единичный характер установления. Также и система может рассматриваться как институт, если речь идет о системе установлений, а не о системе институтов.

Институт как устойчивое и организующее социальную жизнь установление определяет наше поведение, включая нашу способность подчиняться институтам и/или конструировать их, управляться и/или управлять ими. Чтобы понять, каким образом институты влияют на управляемость нашего поведения, необходимо обосновать такую категорию как «институт социального управления».

По мнению Л.Т. Волчковой и В.Г. Долгова, под социальным управлением должна пониматься практическая деятельность по преобразованию социума, социальных отношений. Социальное управление – это целерациональное и в то же время ценностно-ориентированное воздействие субъекта управления на объект по согласованию противоречивых потребностей и интересов субъектов социальной деятельности и возможностей общества. В то же время социальное управление – это своеобразный механизм внутренней саморегуляции общества, обеспечивающий подчинение действий разнообразных субъектов общественным ценностям, нормам, традициям, выработанным в процессе исторического развития.24

А. В. Тихонов видит в социальном управлении практику управления обществом и его подсистемами, практическое проявление институциональной природы управления.25 По мнению О.А. Уржи, неоднозначность понятия «социальное управление» требует проведения анализа его смысловых нагрузок как в широком, так и в узком смысле. Она полагает, что социальное управление в широком смысле – это управление, которое включает в себя государственное управление, осуществляемое институтом государственной власти, социальный контроль и самоуправление, осуществляемые гражданским обществом и его организациями. В узком смысле социальное управление – это опосредованное, «мягкое» управление, опирающееся на интересы представителей различных социальных слоев, их консолидацию на основе эффективной социальной политики. Его осуществление связано с использованием апробированных и инновационных социальных технологий, позволяющих решать задачи социальной политики.26

Опираясь на данные определения, можно выделить существенные характеристики социального управления. Социальное управление – это:

– воздействие субъекта управления на объект с целью достижения консенсуса;

– механизм внутренней саморегуляции общества, являющийся практическим проявлением институциональной природы управления;

– «государственное управление», осуществляемое институтом государственной власти, и «самоуправление», осуществляемые гражданским обществом;

– «мягкое» управление, нацеленное на консолидацию, т.е. развивающее солидарность и сотрудничество.

Опираясь на развернутую характеристику социального управления, можно дать определение института социального управления. В отличие от идеально-типических конструкций инструментальных, нормативно-ролевых и коммуникативных институтов, институт социального управления носит конкретно-исторический характер и является результатом их комбинирования на практике. В нем пропорционально совмещены статические, динамические и управленческие характеристики институтов. Институт социального управления выступает в качестве устойчивого механизма осуществления социального управления в обществе.

Институт социального управления – это устойчивое и организующее социальную жизнь установление (или система установлений), координирующее взаимодействие субъектов социального управления.

В современном обществе в качестве основного субъекта социального управления обычно рассматривается государство. Однако в последнее время стала более активно обосновываться роль гражданского общества, что, на наш взгляд, связано с общей тенденцией перерастания нормативно-ролевых институтов (таким институтом является современное государство) в коммуникативные. Поэтому институт социального управления является результатом определенной конкретно-исторической комбинации институтов государства и институтов гражданского общества как основных субъектов социального управления.

В связи с этим, на разных исторических этапах развития институт социального управления может рассматриваться:

во-первых, как институционализированная система государственного управления обществом или как преимущественно институт государства, где главным субъектом социального управления выступает государство;

во-вторых, как институционализированная система самоуправления общества или как преимущественно институт гражданского общества, где главным субъектом социального управления выступает гражданское общество;

в-третьих, как конкретно-историческое разрешение противоречия между управлением и самоуправлением, между институтами государства и институтами гражданского общества, т.е. результат взаимодействия государства и гражданского общества.

Институты социального управления, как и любые институты вообще, представляют собой сложные социальные агрегаты. Во-первых, сложившиеся институты социального управления ограничивают индивидуальный (рациональный) выбор граждан. Во-вторых, они порождают инерцию для последующего воздействия со стороны конкретного субъекта управления, так как совокупность предшествующих установлений может препятствовать институционализации новых.

Проблема институционального ограничения рационального выбора находится в центре внимания современного экономического институционализма. Принципами этой эволюционно-институциональной теории являются наследственность (непрерывность), изменчивость и естественный отбор институтов.27 С точки зрения данного направления, институты естественно- (само-) управляются, являясь объектом выбора людей, а основная проблематика исследований связана с представлениями о рациональности этого выбора. Поэтому решение вопроса об искусственном повышении эффективности системы управления институтами не входит в задачи экономического институционализма.

Современный экономический институционализм предлагает несколько вариантов решения проблемы рационального выбора институтов. Неоинституциональная экономика (Р. Коуз, О. Уильямсон, Дж. Стиглиц) продолжает традиции неоклассики и размышляет об автоматической оптимизации институтов в результате рационального выбора индивидов, максимизирующих свою пользу. Новая институциональная экономика (Д. Норт, Л. Тевено) исходит из понятия ограниченной рациональности Г. Саймона и видит в институтах рамки, которые являются результатом взаимодействия индивидов. Эти рамки, «правила игры», ограничения могут изменяться в результате взаимодействия.28

Если сопоставить взгляды современных экономических институционалистов с изложенными выше социологическими концепциями, то можно отметить, что экономический институционализм близок к социологическим подходам в некоторых выводах. Это связано с общими истоками (Т. Веблен, М. Вебер, А. Щюц) и движением двух дисциплин навстречу друг другу. Но, на наш взгляд, экономический институционализм основывается на индивидуалистических ценностях и представлении о свободном выбирающем субъекте, которое и пытается скорректировать. Тогда как для социологии индивид остается социализированным индивидом. Для нее важен не факт свободы (свобода от общества изначально невозможна), а активное или пассивное участие в процессе социальных изменений.

Изучение систем управления на основе моделей рационального выбора и экономического понимания институциональных ограничений представляет несомненный интерес. Концепция рационального выбора позволяет конструировать идеально-типические конструкции, а изучение институциональных ограничений исследовать влияние неформальных установлений на формальные, что собственно и объясняет отклонение от идеально-типических конструкций. К тому же экономический институционализм несет в своей основе либеральную идеологию, которая, на наш взгляд, необходима для обеспечения плюрализма в социологической теории.

В качестве положительных примеров интериоризации и социологизации версий экономического институционализма можно привести экономическую социологию и социологию организаций. В экономической социологии на базе институциональных концепций сформировалось такое научное направление, как исследование неформальной экономики.29 Важно, что исследователи неформальной экономики не видят возможности и в целом не считают нужным управленческое изменение наличных условий. Используя качественные и количественные социологические методики, они выявляют, описывают и систематизируют реальные «правила игры» в сфере экономических отношений. Данные «правила игры» обычно трактуются как возникшие спонтанно, независимо от конкретных индивидов, по воле обстоятельств вынужденных играть по этим правилам.

В такой близкой социологии управления отраслевой дисциплине, как социология организаций, достижения экономической неоинституциональной теории могут быть конкретизированы следующим образом:

– формальные организации формируются и расширяются по мере возникновения рациональных, институционально признанных правил в конкретных областях деятельности;

– возникновение институциональных мифов и предписаний в новых областях деятельности неизбежно влечет за собой появление новых организаций;

– при появлении новых «рациональных мифов» изменяются формальные структуры в уже существующих организациях;

– чем более развито современное общество, тем в большей мере развита рационально-институциональная сфера;

– получив однажды институциональную поддержку, рациональность обретает статус правила с огромным организационным потенциалом.

Исходя из этих посылок, институциональная социология организаций приходит к важным выводам о фактической децентрализации и гибкости структур управления, о вторичности формальных структур управления перед неформальными. Институционально признанные в обществе правила (институциональный изоморфизм), а не потребность во внутренней координации деятельности рассматриваются как основа формирования организационных структур.30 Институциональная социология организаций также отрицательно отвечает на вопрос, возможно ли управление институтами. Для нее институты заданы, их формирование является результатом естественной эволюции.

Надо отметить, что в большинстве социологических отраслевых дисциплинах и в социологической теории в целом интерпретация институтов, идущая из экономического институционализма, не выдерживает конкуренции с традиционным социологическим взглядом на институты. В социологии по-прежнему сильны традиции нормативно-ролевой институциональной линии Э. Дюркгейма – Т. Парсонса, постоянно корректирующейся с помощью «подключения» теории институционализации П. Бергера и Т. Лукмана.

Если экономические институционалисты скорее умалчивают о проблеме целенаправленного формирования институтов, чем возражают против него, то в институциональной социологии в целом господствует скептический взгляд на принципиальную возможность формирования институтов. Например, представитель этой точки зрения С.Г. Кирдина полагает, что следует различать базовые институты и институциональные формы. Первые вообще не поддаются управлению, они неизменны. Вторые, напротив, поддаются целенаправленному изменению. Однако если характер этого изменения не соответствует типу институциональной матрицы, происходит социальная революция, латентной целью которой является возвращение институциональной матрицы в исходное состояние.31

Мы полагаем, что все институты общества взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому невозможно изменение институциональной формы без изменения сущности базового института. Как писал Г.В.Ф. Гегель, нельзя изучать «каким образом форма присоединяется к сущности: ведь она лишь видимость сущности внутри самой себя, имманентная ей собственная рефлексия».32 Таким образом, управленческое воздействие на институциональную форму не может не привести к изменению сущности базовых институтов. Неизменность базовых институтов привела бы только к полной неизменности общества, а оно, как мы можем наблюдать, напротив, динамично и изменчиво.

Подводя итог нашему исследованию теоретического окружения институциональной социологии управления, повторим слова В. Тамбовцева: «Должна ли говорить наука «как надо делать?» или только отвечать на вопрос «что будет, если?». Неоинституциональная традиция склоняется ко второму варианту, причем как в случае формирования больших экономических систем, так и малых усовершенствований.»33

В отечественной социологии управления, напротив, имеет место традиция рассматривать институты как принципиально подлежащие целенаправленному управленческому воздействию. Более того, именно вопрос «как надо делать?» является основным. Ответ на него связывается с развитием инновационных управленческих технологий и социальной инженерии.34 Институциональная социология управления не может игнорировать эту традицию, и, на наш взгляд, необходимо по меньшей мере поставить вопрос об осознанном целенаправленном управлении институтами.

Вместе с тем неверным было бы утверждение, что институты легко сформировать. Институт невозможно создать путем принятия нормативного акта. Нормативный акт не создает институт, а производит институциональное закрепление (в законодательстве) тех социальных явлений, которые достигли необходимой ступени развития. На наш взгляд, институт – это не какое-либо новое явление социальной реальности, а качественная характеристика уже существующего; социальное явление может как приобрести, так и утратить эту институциональную характеристику.

Формирование институтов является сложным процессом. Отдельно взятый субъект управления может с помощью управленческого воздействия только инициировать институционализацию и корректировать ее ход. Поэтому следует учитывать, что институциональный контекст управленческого воздействия (внешняя среда института) и само управленческое воздействие взаимосвязаны. С одной стороны, институциональный контекст во многом предопределяет содержание и меру управленческого воздействия. С другой стороны, управленческое воздействие изменяет институциональный контекст.

Следовательно, правомерно ставить вопрос о формировании институтов, если при этом принимаются во внимание ограничения, накладываемые институциональным контекстом, существующим на момент формирования.

На наш взгляд, формирование институтов социального управления должно основываться на определенных принципах.

Принцип единства общественных, институциональных и личностных изменений. Образно говоря, любое реальное изменение любого института приводит как к изменению общества, так и к изменению человека. Причем речь идет не только об изменении социального положения индивида. Изменение института приводит к другой модификации «социокультурного» кода, отражающемся на поведении последующих поколений людей. Также и изменение, происходящее на личностном уровне, будет институционализироваться в новые институты общества.

Принцип различия темпов общественных, институциональных и личностных изменений. Взаимообусловленность данных видов изменений не ведет к их линейной зависимости, так как темпы этих изменений различны. Общественные и институциональные изменения могут опережать личностные, как это произошло в нашей стране при резком переходе к рыночным отношениям. Или, напротив, личностные изменения могут происходить более быстрыми темпами. Разница в темпах прежде всего связана с влиянием самой системы управления, но может иметь или дополняться другими источниками, коренящимися в культуре.

Принцип запаздывающего влияния на институт. Институт – это сложный объект управленческого воздействия. Поэтому изменение института обычно «запаздывает» от управленческого воздействия, нацеленного на поддержку этого изменения.

Принцип косвенного управления институтом. Формирование, поддержка или изменение института должны рассматриваться как сочетание его организации и самоорганизации (управления и самоуправления). Роль управленческого воздействия состоит в инициировании и поддержке изменений, контроле над их ходом, а не в полном осуществлении (что невозможно).

Принцип частичных институциональных изменений. Данный принцип сформулирован К. Поппером, обосновавшим необходимость частичного изменения социальных институтов вместо полной перестройки структуры общества.35

Принцип личностного участия в институциональных изменениях. Институциональные изменения так или иначе в большей мере зависят от личности, чем от власти (или от самоуправления больше, чем от управления). После инициирования управлением институционального изменения, реальное изменение невозможно без явной или латентной поддержки широких народных масс. Данный принцип не обязательно свидетельствует о необходимости демократии, так как латентная поддержка институциональных изменений имеет место при любом политическом режиме, в том числе тоталитарном. Например, доносительство, процветавшее при сталинизме, свидетельствует о поддержке населением этого режима и инициированных им институтов.36

Исходя из этих принципов, можно заключить, что при управленческом воздействии на институты возникают проблемы, не свойственные управлению организациями. Главная из них – это сложность определения уровня доверия к институту, что необходимо для конкретизации управленческих целей. Институт как общественное установление характеризуется стабильностью, которая представляет собой не что иное, как каждодневную поддержку данного установления многими людьми. Роль института в организации общественной жизни может быть определена с помощью выяснения степени доверия, которое оказывается ему индивидами. Это выяснение – прямая задача социологов. Но эту задачу нельзя назвать простой. Доверие к институту не лежит на поверхности, его уровень нельзя определить столь быстро, как уровень доверия к отдельной партии или политическому лидеру.

Как справедливо отмечает французский социолог Матей Доган, уровень доверия к институтам нельзя смешивать с количеством людей (в пропорциональном выражении), которые одобряют или не одобряют различные правительственные меры. Общественное мнение по проблемам жилья, безработицы, налогов часто неустойчиво, оно меняется в зависимости от обстоятельств. Например, большинство граждан может быть недовольно тем, как правительство руководит страной. Но это еще не является свидетельством делегитимизации существующих институтов власти.37 Поэтому мнение, высказываемое по отдельным вопросам, и вера в законность существующих институтов – не одно и то же.

На наш взгляд, следует говорить о двухуровневой структуре легитимации института: его поддержке в целом как общественного установления при возможной критике конкретных проявлений. Здесь речь может идти о создании новых институциональных конфигураций из легитимированных институтов. Эту задачу решают попперовские «социальные технологии».

Другое следствие из представления о легитимации института как двухуровневой – это объяснение того, почему общественное мнение оказалось непонятым. Из критики конкретных проявлений делается вывод, распространяемый на институт в целом, и начинается его деинституционализация, имеющая серьезные социальные последствия. Результатом деинституционализации тех институтов, в которых индивиды были социализированы, оказывается полная или частичная утрата идентификации личности.

Характер управленческого воздействия должен соответствовать институциональному этапу развития объекта воздействия. На наш взгляд, в развитии института можно выделить четыре основных этапа: доинституциональный этап, этап институционализации, институциональный этап (включая периоды неинституционального состояния) и этап деинституционализации, которые образуют институциональный цикл для конкретного социального явления.38

Доинституциональный этап может быть охарактеризован с нескольких позиций. С одной стороны, речь идет о возникновении принципиально нового социального явления, с другой – о проявлении и осознании уже существующего в новой более «мягкой» конфигурации. В первом случае доинституциональное состояние имеет место тогда, когда изучаемое явление еще не легитимировано индивидами, и, следовательно, не обладает устойчивостью и почти не участвует в организации общественной жизни. Во втором случае, доинституциональное состояние имеет место тогда, когда изучаемое явление уже не легитимировано индивидами вследствие прошедшей деинституционализации. Поэтому доинституциональное состояние может возникнуть при переходе инструментальных институтов в нормативно-ролевые и, затем, в коммуникативные. Изучение доинституционального этапа принципиально важно для социологии управления, так как прежде всего на данном этапе может быть поставлена задача формирования института.

Доинституциональный этап развития социального явления как института имеет определенные особенности. Во-первых, когда изучаемое явление находится в доинституциональном состоянии, общественная жизнь уже организована другими институтами. Поэтому институционализация социального явления приводит не к изолированно возникшему новому институту, а к новой институциональной конфигурации, в которую в разной мере включены как новые, так и давно существующие институты.

Во-вторых, доинституциональное состояние социального явления характеризуется его персонализацией – зависимостью от определенного человека. При персонализации не принадлежность к социальному явлению задает статус человека, а наоборот человек придает социальному явлению статусную характеристику. Поэтому невозможно четко определить набор основных функций данного социального явления. Этот набор подвижен и впоследствии может относиться к разным институтам.

В-третьих, доинституциональное состояние социального явления не исключает его некоторого участия в организации общественной жизни. Но доля этого участия слишком мала и зависима от обстоятельств.

В-четвертых, в доинституциональном состоянии само социальное явление не может быть устойчивым, его признаки то появляются, то исчезают. Социальное явление обретает свою сущность в процессе институционализации.

По этим особенностям достаточно просто распознать явления, находящиеся на доинституциональном этапе. Например, на доинституциональном этапе коррупции один чиновник берет взятки, а другие не берут. Или на доинституциональном этапе развития избирательной системы для одного кандидата действуют одни правила, для другого – другие. В зависимости от целей возможны две стратегии управленческого воздействия. В первом случае необходимо предотвращение начала институционализации, а во втором – инициирование института, например, с помощью создания единой для всех законодательной базы.

Этап институционализации связан с постепенной деперсонализацией и более четким определением функционального предназначения данного социального явления. На данном этапе начинается легитимация института. Затем может произойти разрастание его функций. Если функций становится несколько, одна обязательно является главной и рассматривается как функциональное требование существования института, без выполнения которого данный институт утратит легитимность и исчезнет.

На этапе институционализации возможны такие стратегии управленческого воздействия, как ускорение институционализации, замедление институционализации и прекращение институционализации. Надо отметить, что, так как инициирующая роль управления здесь ниже, простор управленческого воздействия также сужается.

Институциональный этап. Социальное явление на институциональном этапе обычно и называется институтом. Наличие у института двух основных свойств – устойчивости и организующего влияния на социальную жизнь – свидетельствует о том, что институт легитимен. Но эти свойства присущи конкретным институтам не в равной мере. В обществе есть немало устойчивых традиционных институтов, организующее влияние которых на социальную жизнь на современном этапе развития общества невелико (например, институт кровной мести, который проявляется в мести за родственников и друзей). Также существуют новые институты, которые претендуют на роль организаторов общественной жизни, но еще недостаточно устойчивы (например, рынок в нашей стране).

Необходимо принимать во внимание, что институциональное состояние социального явления включает и кратковременные периоды неинституционального состояния. Так, кратковременное введение прямого президентского правления не свидетельствует о начале деинституционализации институтов демократии.

На институциональном этапе возможны такие стратегии управленческого воздействия, как поддержка институционального состояния, укрепление институционального состояния (уменьшение периодов неинституционального состояния) и инициирование деинституционализации для институтов, оказавшихся дисфункциональными по своим последствиям. Возможности управления на институциональном этапе развития социального явления самые небольшие. И управленцы, и граждане уже социализированы в контексте данного института, идентифицируют себя с ним. Сама постановка управленческой задачи будет сильно подвержена институциональному контексту. Поэтому действия по поддержке и укреплению института здесь найдут больший отклик, чем действия, начинающие деинституционализацию. Также нужны достаточно веские причины для управленческого воздействия.

На этом этапе мы имеем дело с уже сложившимся объектом. Поэтому если принято решение о подготовке управленческого воздействия, необходимо выявить первоначальную основу института. В качестве первоначальной основы института могут быть представлены ценность, норма, «правила игры», законодательный акт, которые начали процесс институционализации. Первоначальная основа института влияет на то, как сейчас воспринимается этот институт – как ценность, как норма, или как просто «правила игры». Здесь содержится основа для конфигурирования, в том числе с помощью управленческого воздействия. Институты, основанные на ценностях и ныне рассматриваемые как ценность (например, церковь), в меньшей степени будут сами изменяться в процессе институционального конфигурирования, в большей степени могут распространять часть своих институциональных свойств на другие институты, включать их в новые институциональные конфигурации.

Этап деинституционализации. Процесс деинституционализации начинается при долговременном невыполнении институтом своего функционального требования, независимо от причины этого невыполнения. Изучение механизма возможной деинституционализации выявляет слабые стороны существующих институтов. Учитывая возможность неинституционального состояния, о деинституционализации можно говорить только тогда, когда временная протяженность периодов неинституционального состояния нарастает, и оно начинает доминировать.

Деинституционализация – сложный процесс. На самом деле мы не можем привести ни одного примера полностью деинституционализированного института. Если бы такой пример был, то это означало, что деинституционализация не произошла полностью. Институты, хоть и ставшие раритетами, остались в ассортименте нашего выбора. Они, казалось бы, уже не значимы и не могут организовывать общественную жизнь. Но у них остался признак устойчивости, и поэтому они полностью не исчезли, оставшись в исторической памяти. Более того, возможно, что они войдут в новые институциональные конфигурации. Как, например, суд шариата был снова призван исламским фундаментализмом. Не прошедшая полностью деинституционализация возвращает институт в доинституциональное состояние.

На этапе деинституционализации в зависимости от поставленных целей возможны такие стратегии управленческого воздействия как прекращение, ускорение и упорядочивание процесса деинституционализации.

Решение первой задачи вначале может выглядеть как замедление деинституционализации. Институт, уже утрачивающий легитимность, сложно полностью восстановить в прежних правах. Скорее всего, выход будет найден в создании новых институциональных конфигураций. Ускорение деинституционализации социального явления может происходить в виде упорядочивания этого процесса. Деинституционализация легитимного института маловероятна, поэтому именно легализация и создание новых конфигураций, замещающих институт, может стать реальной основой управленческого воздействия на этот процесс.

Рассмотрение типологии институтов управления – инструментальных, нормативно-ролевых и коммуникативных в контексте этапов институционального развития приводит к следующим выводам. Неосознанное существование инструментальных институтов как заменителей инстинктов может трактоваться и как расцвет их институционализации (институциональное состояние), и как предпосылка доинституционального состояния. Это связано с тем, что инструментальные институты очень устойчивы. Согласно критериям отнесения к институтам здесь имеет место полное соответствие, поэтому инструментальные институты – это наиболее жесткий тип институтов управления. Однако полное отсутствие у субъекта установления возможности изменить инструментальный институт приводит к тому, что только деинституционализация инструментального института и переход его в доинституциональное состояние восстанавливает в правах субъекта установления. Здесь можно сказать, что слишком жесткая структура инструментальных институтов может привести их к упадку при малейшем социальном изменении, которое все-таки удалось провести. Пройдя через этап деинституционализации, ранее инструментально оформленное социальное явление может уже институционализироваться как нормативно-ролевое. Данное обстоятельство также свидетельствует, что теоретически возможно говорить о социальном явлении как об институте, когда оно еще или уже не может им являться, т.е. речь идет об институте в предпосылке.

Нормативно-ролевой институт как наиболее распространенный тип институтов управления в большинстве исторически осмысленных нами цивилизаций, включая современную, проходит этапы институционализации в связи с осознанным управленческим вмешательством широкого круга субъектов установления. Поэтому с социальной точки зрения, даже негативно воспринимаемый нормативно-ролевой институт предпочтительнее инструментального, так как сама критика, протест, конфликт или борьба являются предпосылками его корректировки.

Коммуникативный институт во многом является результатом деинституционализации нормативно-ролевого института. Мы сомневаемся в том, что возможно становление коммуникативного института непосредственно в процессе деинституционализации инструментального института без стадии нормативно-ролевого. Коммуникативный институт как наиболее «мягкий» тип института управления, как управляемый институт предъявляет высокие требования к развитию общества и осознанному самоконтролю личности, поэтому доминирование коммуникативных институтов в институциональной структуре общества – это дело достаточно отдаленного будущего. Но, так как три типа институтов управления в «чистом» виде являются идеальными типами, можно говорить о разнообразных переходных типах, например, о преимущественно нормативно-ролевых институтах, имеющих коммуникативную составляющую.

Итак, мы вначале описали разноплановые явления, определяемые как институты управления (инструментальные, нормативно-ролевые и коммуникативные), рассмотрели теоретико-социологические направления их исследования, определились с обобщенной трактовкой института в социологии управления как установления и с использованием категории «институт социального управления», далее выяснили теоретическую возможность и описали принципы социального управления институтами, дали характеристику стратегий управленческого воздействия на институты в контексте этапов институционального развития. При изучении объекта нашего исследования – налоговой системы, мы будем опираться на изложенную институциональную концепцию.