Читать книгу Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике - Михаил Ильин - Страница 3

О.И. КАРИНЦЕВ

В современной политической науке эффективность государств рассматривается как один из наиболее важных параметров государственной состоятельности. В этих условиях становится актуальной задача операционализации и измерения государственной эффективности, решение которой необходимо для проведения систематических сравнительных исследований в данной области. Необходимость операционализации вызвана также тем, что простое различение «слабых» и «сильных» государств не удовлетворяет исследователей, так как при этом упрощается определяющая государственную эффективность институциональная сложность [Doner, 1992; Beeson, 2002, p. 13], а сами формулировки носят расплывчатый и метафорический характер [Ильин, 2008].

Важность сравнительного изучения государственной эффективности обусловлена также тем фактором, который Хендрик Спрюйт рассматривает как причину триумфа государств над своими соперниками. Согласно Х. Спрюйту, «иерархическая и централизованная организация сделала государства более эффективным и более действенным средством обуздания паразитизма (freeriding) и ренегатства (defection) и, следовательно, оказалась лучшим средством для мобилизации ресурсов своих обществ» [Spruyt, 1996, p. 155]. Отсюда следует, что современные государства обязаны своим положением именно организационной эффективности, благодаря которой им удалось завоевать и отстоять монополию на легитимное принуждающее насилие, согласно известной веберовской формулировке [Вебер, 1990, с. 645].

Используемый в данной статье ракурс рассмотрения во многом вытекает из самой природы государств, которые часто трактуются как организации, принимающие и контролирующие исполнение обязательных решений в рамках определенной территории. Анализ организационного измерения государственной состоятельности может внести значительный вклад в понимание того, как государства формируются, консолидируются и управляются.

Сравнительные исследования государственной эффективности перекликаются с изучением государственной способности (state capacity), однако эти понятия исследователи относят к разным явлениям. Государственная эффективность отличается от государственной способности: «Способность применительно к государствам означает продуктивную организацию коллективных действий, в том числе поддержание закона и порядка, общественного здоровья и базовой инфраструктуры, а эффективность является результатом использования этой способности в плане соответствия требованиям общества по отношению к этим благам» [World Bank, 1997, p. vii]. С этим согласуется и вывод специалистов по сравнительно-историческому анализу государств Мэттью Ланджа и Дитриха Рюшемейера по результатам работы организованной ими группы по изучению государств и развития: «Государство как эффективный инструмент в руках правителей – способное осуществлять принуждение или жесткую силу, равно как и инфраструктурную или мягкую силу – необходимое, если не достаточное условие успешного развития» [Lange, Rueschemeyer, 2005, p. 248–249].

Наличие эффективного государства особенно важно для развивающихся стран, в которых многие задачи нациестроительства и создания дееспособных государственных структур остаются нерешенными. В связи с этим показательно, что главный тезис сравнительно-исторического исследования государственно-направляющего развития (state-directed development) в глобальной периферии, проведенного специалистом по сравнительной политической экономии развивающихся стран Атулом Коли, говорит о том, что «создание эффективных государств в развивающемся мире в основном предшествовало появлению индустриализированных экономик» [Kohli, 2004, p. 2]. В том же духе рассуждает и американский компаративист и латиноамериканист Сатья Паттнаяк, который определяет государственную эффективность как «способность и стремление государственной элиты преследовать цели развития, исходя из интересов большинства населения, проживающего в официально установленных территориальных пределах… государственная эффективность должна содержать в себе два в равной степени ключевых элемента: способность (capacity) и активизм» [Pattnayak, 1996, p. 208].

В данной статье предпринимается попытка наметить контуры аналитической модели сравнительного эмпирического исследования эффективности государств как одного из важных факторов государственной состоятельности.

Состояние проблемы

Несмотря на наличие ряда важных результатов, исследования государственной эффективности находятся в стадии разработки. Это объясняется тем, что до 70–80-х годов XX в. внимание на государствах как организационных структурах или потенциально автономных акторах не акцентировалось [Evans, Rueschemeyer, Skocpol, 1985, p. vii], а сами правительственные институты не рассматривались в качестве связанных (coherent) и единых (unitary) субъектов [Ellis, 1992, p. 569]. Лишь после вступления политической науки в постбихевиоральный этап развития с «переоткрытием» политических институтов [см.: March, Olsen, 1989] стал появляться устойчивый интерес к государствам как институтам и структурам.

После отдельных прорывных работ Джона Неттла [Nettl, 1968] и Чарльза Тилли [Tilly, 1975] начало традиции систематических сравнительных исследований государств было положено созданием в 1983 г. Комитета по исследованию государств и социальных структур американского Совета по исследованиям в социальных науках (SSRC) и выходом знаменитого сборника «Возвращая государство назад» (Bringing the state back in) [Evans, Rueschemeyer, Skocpol, 1985].

С этого времени интерес к сравнительному изучению государственного строительства, состоятельности и эффективности государств все более усиливался и к концу XX – началу XXI в. стал общепризнанным явлением [Evans, 1997, p. 62]. В 2005 г. выходит представительный сборник «Государства и развитие: исторические предшественники стагнации и подъема» под редакцией М. Ланджа и Д. Рюшемейера. В нем на основе объединения сравнительно-исторической методологии со статистическим анализом анализируются демократические условия государственной эффективности и вклад государства в создание благоприятных для развития коллективных благ [States and development, 2005]. Это коллективное издание стало результатом масштабного исследовательского проекта «Эффективные и дефектные государства» (Effective and Defective States) и работы уже упоминавшейся исследовательской группы по изучению государств и развития Уотсоновского института международных исследований Университета Брауна (2001–2004).

Мировой финансовый и экономический кризис еще более обострил проблему эффективности государств в плане преодоления негативных последствий рецессии, безработицы и социальной напряженности. Не случайно Жозеп Коломер обращает внимание на то, что «те институты, которые способствуют государственной эффективности и эффективной судебной системе… могли бы быть более релевантными для объяснения экономического роста, чем определенные варианты конституционных формул, и они не обязательно тесно связаны с этими формулами» [Colomer, 2006, p. 228–229]. Еще ранее, в докладе о мировом развитии Всемирного банка, было признано, что «развитие требует эффективного государства, которое играет роль катализатора и инструмента, стимулирующего и дополняющего деятельность частного бизнеса и индивидов» [World Bank, 1997, p. iii].

Несмотря на ряд важных достижений, систематические глобальные сравнения государственной эффективности пока еще только начинают входить в арсенал современных компаративистов. Можно отметить близкое к этой тематике исследование Всемирного банка, где используется индикатор «правительственная эффективность» (government effectiveness). Этот показатель отражает «восприятие качества государственных услуг, качества гражданской службы и степени ее независимости от политического давления, качества формулирования и реализации политики и достоверности приверженности правительства подобной политике» [World Bank, undated]. Вместе с тем индикатор правительственной эффективности охватывает в основном переменные качества государственного управления, в то время как эффективность государства в целом как политической единицы остается вне сферы рассмотрения.

В некоторых сходных индексах используются также переменные эффективности, однако они носят, как правило, частный или вспомогательный характер и охватывают в основном отдельные направления правительственной политики или экономики. К ним относятся, например, «эффективность антитрестовской политики» в Индексе государственных институтов Доклада о мировой конкурентоспособности Мирового экономического форума [The global competitiveness report, 2003–2004], государственная эффективность как индикатор «политического контекста» в Индексе гражданского общества CIVICUS [CIVICUS global survey of the state of civil society, 2007], эффективность государства в контексте экономической зависимости [Delacroix, Ragin, 1981] и т.п.

Необходимость формирования комплексной рамки для глобальных сравнений эффективности государств была сформулирована Всемирным банком в Докладе о мировом развитии «Государство в меняющемся мире» [World Bank, 1997]. Эта идея была во многом мотивирована осмыслением опыта «восточноазиатского чуда», попытка объяснения которого выявила ограничения применявшихся ранее подходов. В результате возникла необходимость формирования новых моделей, где бы адекватно оценивалась роль государства в стимулировании экономического роста [World Bank, 1993].

Мотив поиска во многом определялся осознанием того, что «без эффективного государства невозможно устойчивое развитие, как экономическое, так и социальное» [Wolfensohn, 1997, p. iii]. Обозначилась необходимость формирования институциональных условий эффективного государства. Это повлекло за собой потребность в новой аналитической модели, которая могла бы быть пригодной для объяснения государственной эффективности в условиях как «индустриальной революции» в Европе XIX в., так и послевоенного «экономического чуда» восточноазиатских государств. При этом была разработана классификация функций государства, в которой выделялись минимальные (порядок), промежуточные (образование) и активные (развитие рынка) функции [World Bank, 1997, p. 27].

Известная попытка концептуального осмысления государственной эффективности принадлежит Ж. Коломеру, который рассматривает ее пространственные аспекты. В частности, он считает создание новых средних и больших суверенных и эффективных государств крайне маловероятным. Ж. Коломер объясняет это тем, что «эффективное государство требует чрезвычайно дорогостоящего начального накопления ресурсов в руках государственной власти, что неблагоприятно для частных инициатив, по крайней мере в начальной стадии» [Colomer, 2007, p. 12]. При этом Ж. Коломер ссылается на опыт «больших европейских государств, достигших эффективности посредством длительных, сопровождавшихся насилием и большой жестокостью процессов внутренних и внешних военных действий и концентрации власти за счет подвластных» [Colomer, 2007, p. 12].

Важным вкладом российской политической науки в становление систематических глобальных сравнений государств, в том числе их состоятельности и эффективности, является масштабный исследовательский проект «Политический атлас современности» [Политический атлас современности, 2007]. В частности, в нем разработан «индекс государственности», использование которого позволило продвинуть разработку проблематики государственной эффективности.

Таким образом, проблема государственной эффективности пользуется устойчивым интересом современных компаративистов. Вместе с тем очевидное несоответствие между интересом исследователей к сравнительному изучению государственной эффективности и степенью изученности этой проблемы обусловливает потребность в новой аналитической модели, которая учитывала бы предыдущие наработки, но при этом носила бы более комплексный характер.

Формирование государств и теория организаций

Формирование аналитической модели требует прежде всего формулировки методологических ориентиров исследования. Поскольку анализ государственной эффективности предполагает обращение к организационному измерению функционирования современных государств, то представляется оправданным опереться на богатый опыт сравнительного изучения организаций, который уже несколько десятилетий составляет важный элемент мировой компаративистики [см.: Lammers, 1978]. Учитывая, что организационная эффективность занимает центральное место в теориях и моделях организаций как базовая зависимая переменная [Whetten, Cameron, 1994, p. 135–136], использование теории организационной эффективности могло бы способствовать лучшему пониманию того, почему одни государства эффективны, а другие – нет, и от чего зависит успех государственного строительства во многих сложных случаях.