Читать книгу Государство и страхование. Проблемы государственно-правового регулирования страхования в Российской Федерации - Н. Н. Косаренко - Страница 3

Исходной посылкой, объясняющей возникновение права, является констатация того факта, что человек, в отличие от животных, в дополнение к биологическим законам научился еще и сам регулировать свое поведение. Социальные регуляторы появились еще в первобытном обществе. Они выполняли две важнейшие функции. Первая состояла в том, что главным образом с помощью ритуалов доказывалось божественное или природное происхождение существующих правил поведения. Вторая заключалась в установлении в обществе стабильных отношений[1].

Социальные регуляторы, действовавшие в первобытном обществе, были представлены обычаями, религией, моралью, этикой. Перечисленные регуляторы содержали социальные нормы – правила поведения, определяющие взаимоотношения в коллективе, в целом между людьми.

По мнению известного правоведа С.С. Алексеева, главная цель социального регулирования – упорядочение всей социальной жизни, прежде всего приобретение ею общественной устойчивости и независимости от случая или произвола[2].

В своем поведении люди используют самые разнообразные социальные нормы[3]. Совокупность социальных норм, выражающая объективную потребность общества в упорядочении его отношений, представляет собой систему нормативного регулирования.

Под социальными же нормами следует понимать признанные обществом и распространенные в нем в качестве образцов правила должного поведения. Социальные нормы выступают средствами регуляции взаимодействия различных субъектов общественной жизни. Социальные регуляторы, поскольку являются таковыми, обладают свойством нормативности, т. е. способностью предписывать определенное поведение людям, попадающим в типичные, предусмотренные общей социальной нормой обстоятельства[4].

Считается, что право как социальный регулятор возникло из обычаев. Отличие правовых норм от обычаев состояло прежде всего в том, что их исполнение контролировали надобщинные органы управления, ставшие затем органами государства. В соответствующих случаях они применяли принуждение, но при этом демонстрировали беспристрастность и стремление закрепить общие интересы, интересы общества в целом.

Достаточно долгое время правовые нормы, равно как и другие социальные нормы, существовали в устной форме, а их знатоками являлись жрецы. С появлением письменности положение стало меняться. Правовые нормы стали фиксироваться на различных материальных носителях, которые часто выставлялись в общественных местах для всеобщего сведения и изучения. Первые дошедшие до нас памятники права, наряду с нормами права, содержали либо религиозные, либо моральные нормы (например, Законы Ману). Характерной особенностью права периода возникновения является его казуистический характер. Право формировалось посредством разрешения отдельных конфликтных или спорных случаев (казусов). Первоначально оно не содержало общих понятий в силу слабого развития самих общественных отношений, а также абстрактного мышления и юридической техники.

Вместе с тем право уже со времени своего возникновения было неразрывно связано со справедливостью, понимаемой, правда, сообразно своему времени. Именно в праве отразился тот факт, что государство было призвано обеспечить общий интерес, прежде всего общие для всех цели.

В целом же происхождение государства и права и их социальная сущность и назначение отражают сложный процесс развития человечества во времени и пространстве.

Можно полностью разделить мнение профессора Е.И. Темнова о том, что «социальная ценность права – это его способность удовлетворять социально справедливые потребности и интересы субъектов правовой жизни и выступать силой, противостоящей произволу»[5].

Итак, право регулирует самые значимые общественные отношения, наиболее сложные жизненные казусы: права и свободы граждан, структуру государственных органов и полномочия должностных лиц, хозяйственные связи и финансовую систему страны, получение образования и наследование, поступление на работу и увольнение и т. д. Оно выступает в качестве государственного регулятора, связано с государством тесными узами: генетически (с момента зарождения и становления), функционально и структурно (эффективность его осуществления), телеологически (выполнение целей и задач) и в других аспектах.

Государство творит право, санкционирует, контролирует, систематизирует, интерпретирует, гарантирует, охраняет его. Право обеспечивается государственным принуждением, наступлением неблагоприятных последствий в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения требований правовых норм. Право также отличается формальной определенностью. Современное истолкование формальности права чаще всего является негативистским, низводящим ее до формализма, до бездумного и скрупулезного следования букве закона, даже когда жизненная ситуация делает это нелепым.

Право образуется совокупностью элементов: норм, институтов, отраслей и т. д., взаимосвязанных друг с другом, образующих определенную целостность, единство. Системность означает появление в системе новых свойств и качеств, не сводимых к свойствам составляющих ее частей, что существенно повышает результативность правового регулирования.

Право – исключительно сложный социальный регулятор, а признаки, составляющие его сущность, многообразны. Так, право отличается от других социальных регуляторов более высокой социальной ценностью.

Социальная ценность права – это его способность удовлетворять социально справедливые потребности и интересы субъектов правовой жизни и выступать силой, противостоящей произволу.

Социальная норма – это мера позитивного, общественно полезного поведения, в которой вполне определенно выражается нравственная задача и отдельного индивида, и группы, и народа в целом. Понятие долга, должного охватывает вообще все требования, предъявляемые к людям в форме социальных норм. В той мере, в какой социальная норма означает не только абстрактное правило желаемого поведения, но и само реальное действие, фактически утвердившееся в жизни, она соединяет "должное" и "сущее".

Право в объективном смысле как социальный институт, необходимый для государственного регулирования общественных отношений, представляет собой систему норм, предусматривающих возможное или должное поведение субъектов в определенной жизненной ситуации.

Право, будучи важнейшим социальным регулятором, имеет присущие ему свойства и качества. В ряде случаев они уникальны и неповторимы, в других случаях разделяются и иными социальными нормами, но в праве проявляются полнее и ярче.

В свою очередь следует отметить, что право выражает волю законодателя, которым может быть не только отдельный индивид, но и общественная группа или общество в целом. В отношениях, регулируемых правом, может сочетаться и воля нормотворца, и воля правоприменителя, и воля гражданина.

В современных условиях демократической России, стремящейся стать правовым государством, принято считать, что норма права выражает «обусловленную материальными условиями жизни общества волю и интересы народа»[6].

Видный русский правовед Н.М. Коркунов высказывал идею о том, что не все нормы права выражают государственную, следовательно, единоличную, групповую, классовую волю или волю общества в целом – это верно лишь отчасти, с точки зрения того, что "все юридические нормы были установлены сознательною волей, были актом чьей-то воли, чьими-то велениями". Правило должного поведения всегда содержит в себе "веление действовать так или иначе, но не всегда само есть веление чьей-либо воли", поскольку его главная задача – разграничение сталкивающихся интересов[7].

Любое правило определяет переход от некоторых посылок к определенному следствию, только в этом случае работает логика нормативного регулирования, передается регулирующий, управляющий импульс. Именно таков механизм действия правового установления, указывающего на четкое соответствие между некоторой совокупностью условий или одним условием (гипотезой) и последствиями – благоприятными или неблагоприятными (санкцией).

Норма права как первичный регулятор общественных отношений может быть рассмотрена в двух различных аспектах. С одной стороны, норма права является одним из видов социальных норм, занимающих свою нишу в нормативном регламентировании общественных взаимосвязей наряду с нормами морали, обычаев, традиций, религиозными, корпоративными и иными нормами. В этом аспекте норма права несет на себе общие свойства социальных норм.

При регулировании общественных отношений норма права устанавливает для одного участника этих отношений определенные полномочия или права, а на другого субъекта возлагает корреспондирующие им юридические обязанности.

Таким образом, для одной стороны норма права предусматривает охраняемое и гарантируемое государством возможное поведение (право), а для другой стороны – обеспеченное угрозой государственного принуждения должное поведение (обязанность).

Поведение, деятельность людей, отношения, в которые они вступают, являются объектом регулирования различных норм. Правовой анализ системы социальных норм показывает, что все эти нормы, объединенные единой нормативной природой, характеризуются как общими чертами, так и специфическими, что позволяет говорить о важности их всех в регулировании общественных отношений.

Все социальные нормы, выражающие объективную потребность общества в упорядочении его отношений, представляют собой систему нормативного регулирования. Под социальными нормами следует понимать признанные обществом и распространенные в нем в качестве образцов правила должного поведения.

Норма права – это признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное формально определенное предписание, устанавливающее модель необходимого или желательного поведения и являющееся средством государственного регулирования типичных общественных отношений.

Сущностное содержание правовых норм зависит от государства, от того, чьи интересы пользуются у него приоритетом. В государстве, желающем быть правовым, социальные нормы в целом и правовые нормы в частности должны соответствовать общечеловеческим ценностям и объективно отражать реально сложившиеся социальные отношения.

В теории права существуют понятия и категории, употребляемые юристами как нечто само собой разумеющееся, значение которых ни у кого не вызывает сомнений. Однако если попытаться вникнуть в их смысл или дать им определение, выяснится, что единого представления об этих элементах права не существует и что каждый юрист придает им собственное значение. Такой категорией, на наш взгляд, бесспорно, является понятие интереса.

В общетеоретическом аспекте вопрос разграничения публичного и частного права – это вопрос отграничения случаев вмешательства государства в сферу частных интересов его граждан. Такое вмешательство не может становиться всеобъемлющим, безграничным и произвольным, а публичная власть не вправе считать себя единственным и подлинным выразителем и защитником любых интересов своих граждан.

Позитивно существующее и действующее в государстве право является однородным и целостным явлением, которое неразрывно связано с его деятельностью, определяет его роль в жизни общества.

Генетические корни публичного права, как и частного права, кроются в развивающихся общественных отношениях[8]. Именно в сферах жизни общества, государства и гражданина зарождаются процессы и явления, требующие публично-правового регулирования. Вызревают потребности, удовлетворение которых отвечает социальным интересам. Применительно к публичному праву имеются в виду общие потребности, отношения, интересы, без обеспечения которых невозможно удовлетворение как личных интересов, так и общезначимых, публичных интересов общества в целом.

Устойчивость общества и его жизнедеятельность, функционирование институтов политической, экономической, социальной сфер служат своего рода условием и гарантией реализации частного права. Следовательно, можно сделать вывод: публичное и частное право органически связаны и взаимодействуют между собой.

Истоки понимания права, соотношения его с обществом, государством и личностью можно найти еще в трудах древнегреческих мыслителей[9]. Государство рассматривается ими как согласованное правовое общение его членов, как выражение общего интереса свободных членов. Право, по их мнению, первично по отношению к позитивному законодательству и устанавливается природой.

Начиная с республиканского Рима право, как частное, так и публичное, всегда при неискаженном демократическом его понимании было правом человека, личности, гражданина, оно было также его правом в отношении государства, а не только правом государства в отношении гражданина[10].

Именно в Римской империи с ее динамичным строем постепенно формируется строгое представление о природе права как своего рода системы.

Критерием разграничения частного и публичного права служит интерес – для частного права преимущественное значение имеют интересы отдельных лиц, их правовое положение и имущественные отношения, для публичного главными являются государственные интересы, правовое положение государства, его органов и должностных лиц, регулирование отношений, имеющих ярко выраженный общественный интерес.

Устойчивость сфер и методов правового регулирования, критериев их разграничения объясняет нам жизнеспособность деления права на частное и публичное. Оно было отражено в последующих зарубежных правовых системах то в отчетливом виде, то в виде идеи правового государства, то в виде идеи общественного договора.

Публичность как понятие, происходящее от латинского слова "publicus" – общественный, гласный, открытый, несет в себе емкое содержание. Термин "публичное право" вполне правилен, поскольку он обладает очевидной исторической устойчивостью и преемственностью, а также отражает ту меру содержательности, которая присуща данному явлению[11]. В юридическом смысле оно обозначает правопонимание, отличающееся особым представлением о праве. Это не сумма актов или норм, это, скорее всего, именно целостное правопонимание специфики права в общественно значимой сфере, т. е. в той сфере, от которой зависят существование, функционирование и развитие общества, государства и организованных групп, корпораций, объединений и граждан.

«Публичное право (англ. public law) – совокупность отраслей права, которые регулируют отношения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) общегосударственный интерес, в отличие от отраслей права, направленных на защиту частного интереса индивидуального собственника или объединения» [12].

Как видно из приведенного определения, в нем содержится основная мысль о том, что публичное право – это право государства или его отдельных институтов по отношению к гражданину. Более точно такой подход к пониманию публичного права выразил известный российский правовед С.С. Алексеев: "Право в той мере, в какой оно является орудием государственной власти, преимущественно выступает как публичное право"[13].

Рассматривая концепцию публичного права С.С. Алексеева, можно увидеть его последовательность в проведении представленной точки зрения. Автор полагает, что с публично-правовой стороны "право, как и государство, представляет собой правовое образование, сводимое в основном к законам государственной власти, оно легализует государственный произвол, делает акцент на запретах, повинностях, обязанностях людей (подданных) перед государственной властью, правителями, чиновниками" [14].

С таким подходом к пониманию публичного права не согласен правовед Н.М. Казанцев, который замечает, что «трудно не видеть, что здесь речь идет уже не о гражданах государства, а о его подданных и легализации государственного произвола по отношению к ним, что вообще-то ближе к монархии, нежели к демократии"[15].

Более точной, хотя и не вполне завершенной, на его взгляд, представляется и концепция публичного права профессора Ю.А. Тихомирова[16], основанная на категории публичного интереса как признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития[17].

В русском праве деление на публичное и частное исторически не было выражено столь отчетливо, как в других государствах[18].

В свое время еще Н.М. Коркунов дал обстоятельную характеристику развития идей публичного и частного права применительно к российской истории. В частности, он подчеркивал, что римляне сводили различие частного и публичного права к различию охраняемых интересов, выделяя именно интересы частные или общие. В этой связи ученый прежде всего считал, что нельзя противополагать интересы общие и частные. С одной стороны, интересы только и существуют у отдельных людей, так как только люди есть действительные реальные элементы общежития. Общий интерес есть не что иное, как та или другая совокупность частных интересов. В этом смысле можно сказать, что все право установлено ради охраны интересов отдельных лиц, т. е. частных интересов[19].

С другой стороны, по мнению Н. М. Коркунова, правовая охрана дается только тем интересам отдельных лиц, которые имеют более или менее общее значение или потому, что они общи целой группе лиц (например, охрана интересов врачей), или потому, что данный интерес есть интерес хотя бы одного отдельного лица, занимающего в обществе такое положение, что его интерес получает общее значение (например, интересы монарха). В таком смысле, наоборот, можно сказать, что всякое право охраняет общие интересы.

Ученый отмечает, что можно различать более или менее общие интересы. Но, не говоря уже об относительности и неопределенности такого различия, оно не соответствует действительному различию частных и публичных отношений. Нельзя сказать, чтобы публичное право касалось всегда более общих, частное – менее общих интересов.

Далее Н.М. Коркунов дает свою трактовку различия частного и публичного права[20]. Основание разграничения следует искать не в фактическом, бытовом основании этих отношений, а в их юридической форме. Все особенности частного и публичного права, по мнению автора, вполне объясняются различием деления объекта и его приспособления.

Основывая различие частного и публичного на этом критерии, легко можно объяснить существование частных прав и у государства. Если государству предоставляется власть над данным объектом ради его приспособления к пользованию – это право публичное (таково право государства на дороги). Если же, напротив, данный объект предоставляется государству только для пользования самим правительством ради извлечения из него средств для приспособления других объектов – это право частное (таково право государства на государственное имущество, доходы с которого идут на удовлетворение тех или других задач государственного управления). Поэтому первая форма действия права имеет более индивидуальный, частный характер, вторая – более общественный.

Распределяя объекты в частное обладание, частное право предоставляет определение способов пользования ими для удовлетворения потребностей и для производства новых ценностей свободному усмотрению каждого данного субъекта. Напротив, публичное право, приспосабливая объект к совместному пользованию, не может не регулировать также потребление и производство. Поэтому, поскольку частное право касается экономических благ, оно регулирует не потребление и производство, а только распределение.

Из числа русских ученых-юристов классической теории деления права на публичное и частное придерживался Г.Ф. Шершеневич.

Известный юрист дал обстоятельный анализ разных подходов к такому делению, в результате чего сделал вывод, что во всех подходах различие между публичным и частным правом проводится либо по содержанию регулируемых отношений – это материальный фактор, либо по порядку их защиты – это формальный момент. По мнению Г. Ф. Шершеневича, характер интересов, безусловно, должен учитываться и учитывается законодателем при установлении правового регулирования общественных отношений, но этот взгляд не дает ответа на вопрос: где находится та грань, которая очерчивает круг частных интересов, за которой теряются интересы общественные. Именно с этой позиции классическая теория представляется наиболее уязвимой. Ведь нормы частного права также могут служить целям защиты публичных интересов. То или иное строение семьи, собственности или наследования небезразлично для государства как целого, и тем не менее все это – бесспорные институты гражданского права. Разве не интересы государства как целого преследует государственное управление, заключая контракт о поставке провианта или обмундирования для армии, защищающей отечество? И тем не менее такой контракт, бесспорно, принадлежит к области права частного, а не публичного.

Рассматривая оба критерия, ученый делает акцент на их взаимопроникающих свойствах. Ибо в праве всегда выражаются общественные интересы, а государство является участником гражданско-правовых отношений.

Сделаем некоторые выводы.

1. Публичное право есть своего рода функционально-структурная подсистема права, выражающая государственные, межгосударственные и общественные отношения. Эта подсистема "наднациональна", поскольку ее "привязанность" преимущественно к романо-германской системе права дополняется обращенностью к правовому упорядочению международных публичных отношений.

2. Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым статусом, т. е. возможностью использовать властноуправленческие полномочия, решать задачи политические, государственные, социально значимые, открывающие путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни. Отсюда вполне естественным будет вывод о некорректности сведения предмета публичного права к регулированию собственно властных отношений.

3. Сказанное позволяет отнести к предмету регулирования публичного права следующие объекты:

• устройство и функционирование государства и его институтов;

• институты гражданского общества;

• механизм и уровни самоуправления;

• основы правовой системы, правотворчества и правоприменения;

• принципы, нормы и институты межгосударственных отношений и международных организаций.

4. И частное, и публичное право служат человеку и обществу, но служат по-разному, как союзники, а не противники. [21]

5. Публичное право имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития.

6. Разумеется, нельзя не учитывать подвижность границ между публичным и частным правом. История уже подтвердила пагубность явного преувеличения публичного или частного права. Из этого следует сделать вывод, что публичный интерес может быть отражен и закреплен в отраслях как публичного, так и частного права.

7. Публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования.