Читать книгу Новое законодательство об охране труда - Н. Н. Шептулина - Страница 4

Как было указано, государственное управление охраной труда является одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда.

Государственное управление охраной труда – это особый вид управленческой деятельности органов государственной власти и управления, наделенных законодательством властными полномочиями по обеспечению безопасных условий и охраны труда работников в установленных для них сферах деятельности. В силу таких полномочий воля указанных органов, выраженная в нормативных правовых актах, предписаниях, разрешениях и т. д., является обязательной для объектов управления – подчиненных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц, граждан.

Особым видом управленческой деятельности в сфере охраны труда является также деятельность государственных органов по контролю и надзору за соблюдением юридическими и физическими лицами требований охраны труда, включая действия по пресечению фактов нарушения требований охраны труда и применению предусмотренных законодательством мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами требований охраны труда в установленной сфере деятельности.

Государственные органы, на которые возложены функции управления охраной труда, определены ст. 216 ТК РФ. В соответствии с ч. 1 данной статьи государственное управление охраной труда осуществляется прежде всего Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и по нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Правительство РФ, будучи органом государственной власти, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, регулирует отношения в социально-экономической сфере, а значит, и в области охраны труда; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; принимает меры по обеспечению условий для реализации трудовых прав граждан; руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти; определяет порядок взаимодействия и согласованного функционирования Правительства РФ и других органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и др. (ст. 12, 13, 16, 44 Закона «О Правительстве Российской Федерации).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны труда, является Минздравсоцразвития России.

В соответствии с Положением об этом министерстве, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321[20], Минздравсоцразвития России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности и принимает следующие нормативные правовые акты по охране труда:

перечень документации и материалов, представляемых на государственную экспертизу условий труда;

предельные нормы переноса и перемещения тяжестей работниками в возрасте до 18 лет;

порядок обучения и проверки знаний работников организаций в области охраны труда, включая обучение и проверку знаний отдельных категорий застрахованных работников за счет ФСС РФ;

положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, а также формы документов, необходимых для расследования несчастных случаев на производстве;

правила бесплатной выдачи лечебно-профилактического питания;

межотраслевые правила и типовые инструкции по охране труда; нормы и условия бесплатной выдачи работникам, занятым на работах с вредными условиями труда, молока или других равноценных пищевых продуктов;

перечень вредных производственных факторов, при воздействии которых в профилактических целях рекомендуется употребление молока;

перечень производств, профессий и должностей, работа на которых дает право бесплатно получать лечебно-профилактическое питание в связи с особо вредными условиями труда;

перечень предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников, реализация которых частично финансируется за счет страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

порядок и нормы бесплатной выдачи работникам сертифицированных средств индивидуальной защиты, смывающих и обезвреживающих средств;

методические рекомендации по разработке государственных нормативных требований охраны труда;

типовое положение о комитете (комиссии) по охране труда, а также другие нормативные правовые акты по вопросам охраны труда.

Указанные нормативные правовые акты содержат правила поведения, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, в целях сохранения жизни и здоровья работающего населения. Разработка и принятие обязательных для исполнения нормативных правовых актов является одним из видов управленческой деятельности Минздравсоцразвития России в области охраны труда.

Наряду с этим Минздравсоцразвития осуществляет и другие функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ (п. 5.12 Положения о Минздравсоцразвития России).

В процессе реализации своих полномочий названное министерство вправе запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к его компетенции вопросам; создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности и др.

К числу иных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих наряду с Минздравсоцразвития России управление охраной труда, относятся федеральные органы исполнительной власти, которые в сфере своей деятельности наделены такими полномочиями.

Например, МЧС России издает нормативные правовые акты и другие документы по вопросам защиты населения (в том числе работающего населения) и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (чрезвычайных ситуаций); утверждает положение о системе и порядке проведения мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций; определяет порядок разработки и представления декларации безопасности потенциально опасных промышленных объектов (в пределах своей компетенции); порядок разработки и представления деклараций безопасности подводных потенциально опасных объектов. Кроме того, МЧС осуществляет надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий[21]. И в той мере, в какой указанная деятельность МЧС касается безопасности работающего населения при техногенных катастрофах, пожарах на промышленных объектах и других чрезвычайных обстоятельствах, МЧС осуществляет управление также в области обеспечения безопасности работающего населения. Например, подготовленные МЧС прогнозы о возможных техногенных катастрофах на промышленных объектах побуждают работодателей к осуществлению соответствующих мер по предупреждению таких катастроф и позволяют им избежать возникновения чрезвычайных ситуаций или смягчить их последствия[22].

Такой федеральный орган исполнительной власти, как Минпромэнерго России, выполняя одну из возложенных на него функций по принятию нормативных правовых актов в сфере технического регулирования, осуществляет при этом действия, относящиеся к управлению охраной труда, поскольку техническое регулирование направлено прежде всего на защиту жизни и здоровья граждан, животного и растительного мира, охрану окружающей среды. Например, названное министерство устанавливает порядок формирования экспертных комиссий по техническому регулированию, формы декларации о соответствии продукции нормам технических регламентов, правила регистрации деклараций о соответствии продукции нормам технических регламентов, формы сертификата соответствия продукции нормам технических регламентов, порядок исполнения функций национальным органом по стандартизации, находящимся в ведении Минпромэнерго России[23].

Федеральное агентство по атомной энергии, руководство которым осуществляет Правительство РФ, самостоятельно принимает нормативные правовые акты, предусматривающие порядок государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов; порядок выдачи сертификатов на технические средства, используемые в системе физической защиты; порядок определения производств, работ и профессий, с учетом которых устанавливается дополнительное ежемесячное пожизненное материальное обеспечение гражданам, занятым в организациях ядерного оружейного комплекса Российской Федерации[24].

Отдельными функциями по принятию нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасных условий труда, например правом решать вопросы режима рабочего времени и времени отдыха[25], федеральные органы исполнительной власти наделены федеральными законами либо постановлениями Правительства.

Так, согласно ч. 2 ст. 329 ТК РФ особенности режима рабочего времени и времени отдыха, условий труда отдельных категорий работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области соответствующего вида транспорта. Эти особенности не могут ухудшать положение работников по сравнению с установленным Трудовым кодексом[26].

Некоторые федеральные органы исполнительной власти устанавливают особенности режима рабочего времени и времени отдыха работников, имеющих особый характер работы, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2002 г. № 877 «Об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха отдельных категорий работников, имеющих особый характер работы»[27], разрешившим им определять указанные особенности по согласованию с Минздравсоцразвития России.

Особая роль в системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление охраной труда, принадлежит федеральным органам исполнительной власти, наделенным контрольными и надзорными функциями в области условий труда.

Под функциями указанных органов по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов[28].

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, являются федеральные службы. Федеральные агентства вправе осуществлять функции по контролю и надзору лишь в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ[29].

К числу федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольными и надзорными функциями в области охраны труда, относятся:

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);

Федеральная служба по труду и занятости (Роструд);

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);

Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России).

Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции по нормативно-правовому регулированию, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны труда (ч. 2 ст. 216 ТК РФ). Кроме того, указанным органам полагается осуществлять свою деятельность в этой области во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Такое взаимодействие может способствовать повышению эффективности их управленческой деятельности в области охраны труда. Например, весьма плодотворным может быть взаимодействие с Федеральной службой государственной статистики (Росстатом). Названная федеральная служба, руководимая Правительством РФ, является уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов в сфере государственной статистической деятельности, формированию статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны[30]. Указанная статистическая информация содержит, в частности, данные о численности занятых в экономике; об удельном весе работников, занятых во вредных и опасных условиях труда, включая женщин; о производственном травматизме, в том числе со смертельным исходом; о профессиональной заболеваемости и другие сведения о работниках и условиях их труда.

В установленном порядке Росстат представляет статистическую информацию Правительству РФ, иным органам государственной власти органам местного самоуправления[31]. Данная информация может использоваться ими как в целях осуществления нормотворческой деятельности, так и для осуществления управленческой деятельности в области охраны труда.

Ценной для осуществления управления охраной труда является также информация по вопросам стандартизации. Стандартизация проводится для повышения уровня безопасности жизни и здоровья граждан, экологической безопасности, содействия соблюдению требований технических регламентов и др. (см. ст. 11 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»)[32].

Функции национального органа по стандартизации[33] осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование). Названное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Однако Ростехрегулирование осуществляет утверждение национальных стандартов, их официальное опубликование и учет; ведет учет правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечивает их доступность заинтересованным лицам; осуществляет ведение федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, единой информационной системы по техническому регулированию, перечня продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, и другие действия. Тем самым оно обеспечивает субъектов государственного управления охраной труда информацией, необходимой им для осуществления эффективной управленческой деятельности в области охраны труда.

Государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий (ч. 4 ст. 216 ТК РФ).

Так, федеральные органы исполнительной власти, наделенные функциями по принятию нормативных правовых актов по охране труда, устанавливают на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов определенные правила поведения в области охраны труда, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, тем самым реализуют свои властные полномочия по управлению охраной труда и на региональном уровне.

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и обеспечивает соблюдение этими органами прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует взаимодействию указанных органов. По вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Правительство РФ осуществляет контроль также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе за деятельностью по управлению охраной труда (ч. 1 и 2 ст. 44 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Что касается полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий, то эти полномочия устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии со ст. 6 Закона Архангельской области от 10 ноября 2005 г. № 11006-03 «О государственном управлении охраной труда на территории Архангельской области» к полномочиям администрации Архангельской области в сфере охраны труда отнесены:

реализация на территории Архангельской области единой государственной политики в сфере охраны труда;

принятие постановлений, распоряжений администрации области об охране труда;

разработка проектов социально-экономических целевых программ Архангельской области и краткосрочных целевых социально-экономических программ в сфере охраны труда и представление их администрации области для внесения в Архангельское областное собрание депутатов;

обеспечение развития межрегионального и международного сотрудничества в сфере охраны труда и другие полномочия.

Названный Закон определил также полномочия исполнительного органа государственной власти Архангельской области по труду и возложил на него:

осуществление государственного управления охраной труда на территории области;

организацию взаимодействия с органами государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда, органами прокуратуры, профессиональными союзами, объединениями работодателей в решении проблем охраны труда;

координацию работы исполнительных органов государственной власти Архангельской области и органов местного самоуправления области в сфере охраны труда;

участие в установленном порядке в разработке и реализации социально-экономических целевых программ области и краткосрочных целевых социально-экономических программ в сфере охраны труда;

разработку совместно с другими субъектами управления охраной труда мероприятий по улучшению условий труда и многие другие полномочия (ст. 7 Закона)[34].

Статьями 9—12.2 Закона г. Москвы от 14 марта 2001 г. № 7 «Об охране труда в городе Москве» (с посл. изм.)[35] определены не только полномочия Правительства Москвы по государственному управлению в области охраны труда, но и соответствующие полномочия специально уполномоченного органа Правительства Москвы по труду, а также отраслевых органов исполнительной власти г. Москвы, функциональных и территориальных органов исполнительной власти г. Москвы.