Читать книгу Правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении - Наталия Николаевна Ковалева, Наталия Николаевна Тютерева - Страница 6

Особого государственного внимания требует информационная сфера общества, так как ее развитие осуществляется по определенным законам. Как отмечает В. И. Добреньков, процесс информатизации, охвативший все сферы жизни нашего общества, с необходимостью требует не только и не столько технического, экономического, но, прежде всего, социологического осмысления и анализа социальных последствий всеобщей информатизации общества^[74].

По мнению А. Н. Райкова, государственное управление информационной сферой должно учитывать закономерности развития информационных и информационно-управляющих процессов, иначе неадекватно созданные ограничения провоцируют снижение действенности тех или иных государственных решений, уменьшает уровень эффективности внедрения информационных технологий в деятельность органов государственной власти, что в итоге может приводить к необходимости реформирования системы государственного управления^[75].

В частности, массовое интерактивное взаимодействия граждан и органов власти при получении государственных и муниципальных услуг является фактором, способствующим ускоренному развитию информационного общества в России. Кроме того, к сожалению, до сих пор в России на законодательном уровне не определены условия признания электронного документа эквивалентом бумажного документа, что в значительной степени препятствует эффективному развитию государственного управления в условиях использования информационных технологий.

Основные информационные проблемы современного общества, по мнению А. П. Суханова, можно свести к четырем взаимосвязанным комплексам задач, которые предстоит решить: чисто прагматические; научно-познавательные; социально-гуманитарные; морально-правовые^[76].

Между тем формирование правовой сферы информатизации позволяет вести речь об устойчивом развитии всех процессов информатизации общества. Но, как показывает опыт, утверждает Г. В. Белов, прямое заимствование зарубежных наработок и идеологии в этой области не может привести к приемлемым результатам, особенно в настоящее время, в период радикальных преобразований в стране^[77].

В связи с этим возникает необходимость, наряду со скорейшей разработкой прикладных аспектов законодательного и нормативно-правового обеспечения информатизации в России, более широкой, всеобъемлющей разработки указанных проблем, которые имеют не только юридическое, но и общественное, методологическое значение^[78]. В этих условиях особое значение приобретают такое правовое явление, как «правовая информация». Как подчеркивает А. Б. Агапов, в законопроектах предлагались разные подходы к определению термина «правовая информация». Необходимо все же отталкиваться от конституционной трактовки данного понятия. Так, в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ информация, содержащая сведения о правах, обязанностях и свободах человека и гражданина, должна обрабатываться, храниться и распространяться в особом порядке. А. Б. Агапов предлагал внести проект федерального закона «О правовой информации», который закрепил бы правовой механизм реализации конституционных прав граждан в области правовой информации еще в 1995 г. и до сих пор его предложение не утратило своей актуальности^[79].

Правовое урегулирование информационных отношений в социальной сфере, прежде всего, должно быть связано с информационным обеспечением создания должных условий жизни человека, включая его безопасность. Необходимо рассмотреть вопросы информационного обеспечения реализации концепции «устойчивого развития» России, т. е. как сбалансированного развития человека и природы. В этой связи Б. В. Кристальный и Ю. А. Нисневич еще в 1995 г. отмечали, что требуется обеспечить общедоступность соответствующей информации, ее оперативность, полноту и достоверность; предоставление информации на государственном языке Российской Федерации, на государственном языке соответствующих субъектов Федерации, на родном языке коренного населения в местах его компактного проживания; распространение информации на бесплатной, бесприбыльной и коммерческой основах с учетом ее вида и категории пользователей. Должно быть предусмотрено как обязательное информационное обеспечение и обслуживание, так и на основании договорных отношений. Необходимо определить объемы и порядок государственного регулирования режимов важнейших в социальной сфере видов информации: правовой, по чрезвычайным ситуациям, экологической, статистической, экономической, метрологической, информации социальной сферы, связанной с удовлетворением различных потребностей граждан (занятость, социальное обеспечение, жилищное, коммунальное обслуживание и др.). Следует установить порядок оповещения пользователей об имеющейся для удовлетворения спроса информации (информация об информации) и о правилах доступа к информации и ее использовании. Социальное развитие Российской Федерации требует принятия специального закона об информационном обеспечении социального развития^[80]. Хотя работа в этом направлении ведется, большинство названных позиций до сих пор не достигнуто.

Тунисская программа для информационного общества, принятая 15 ноября 2005 г. на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, подчеркивает, что «постоянное развитие культуры кибербезопасности должно привести к расширению доступа и активизации торговых отношений, при этом необходимо принимать во внимание уровень социально-экономического развития каждой страны и учитывать ориентированные на развитие аспекты информационного общества»^[81]. Отсюда следует, что при организации государственного регулирования в информационной сфере необходимо учитывать принцип транспарентности, декларирующий прозрачность намерений сторон, которая обеспечивает достижение взаимного доверия.

Как отмечается в Государственной программе РФ «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р, до сих пор в России отсутствует комплексный подход к решению задачи развития государственного управления в условиях использования информационных технологий, в результате чего проявляется ряд негативных тенденций, которые могут усиливаться.

Во-первых, разработка и внедрение информационных технологий, которые организуются органами государственной власти, не всегда носит системный характер.

Во-вторых, недостаточность координации использования государственными органами власти информационных технологий приводит к тому, что лучшие образцы внедрения информационных технологий, реально повышающие эффективность государственного управления, не распространяются в должной мере.

В-третьих, медленное развитие инновационной экономики ведет к недостаточному присутствию на рынке отечественных информационных технологий.

В-четвертых, высокий уровень «информационного неравенства» (использования информационных технологий) в различных субъектах федерации и различными слоями населения.

В-пятых, возрастают угрозы информационной безопасности.

Несмотря на то, что на протяжении многих лет осуществляется информатизация государственных органов власти, в их работе используется большое количество компьютерного и сетевого оборудования, но недостаточно развиты прикладные информационные системы, а также инфраструктурные системы электронного правительства^[82].

Правовое регулирование, прежде всего, должна быть направлено на действенное информационное обеспечение функционирования основных институтов власти. Эффективность государственного управления в целом достигается урегулированием процедур информационного обеспечения и информационного взаимодействия органов всех ветвей государственной власти по горизонтали, внутри ветвей – по вертикали, включая органы местного самоуправления. Необходимо установить права, обязанности и ответственность в сфере этого взаимодействия, а также в сфере информационного взаимодействия упомянутых органов с гражданами и юридическими лицами. Должен быть разработан механизм обеспечения совместимости информационных ресурсов, информационных систем, средств телекоммуникации для информационного взаимодействия всех субъектов, участвующих в подготовке и реализации управляющих решений. Следует определить порядок создания и функционирования информационно-аналитических служб, обеспечивающих принятие обоснованных решений, определить их ответственность за качество и полноту предоставляемой информации. Необходимо предусмотреть реализацию обратной связи между органами государственного управления и самоуправления, с одной стороны, и гражданами, их объединениями и организациями, с другой стороны.

Как отмечают Б. В. Кристальный и Ю. А. Нисневич, для информационного обеспечения процессов укрепления российской государственности необходим закон об информационном обеспечении институтов власти Российской Федерации.

Для укрепления и развития федерализма необходимо законодательно закрепить тесное, постоянное и эффективное информационное взаимодействие федеральных органов, органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, которое должно строиться с учетом особенностей субъектов Федерации, обусловленных их демографическими, экономическими, социальными, языковыми и другими условиями. Необходимо четко определить, что в информационной сфере конкретно вправе делать государственные органы Российской Федерации и субъектов Федерации. Должны быть определены основные направления создания, поддержания и развития единого информационного пространства России, информационной инфраструктуры страны в целом и регионов. Для того чтобы эффективно реализовывать информационное взаимодействие, необходимо создать условия для успешной деятельности соответствующих региональных организаций. Должно быть регламентировано обязательное представление информации органами местного самоуправления органам управления субъектов Федерации и органами управления субъектов Федерации органам управления Федерации, а также в обратном порядке. Следует установить правила формирования региональных информационных ресурсов, доступа к ним и их использования. Для урегулирования всех перечисленных вопросов необходимо разработать федеральный закон об информационном взаимодействии Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований^[83].

Как отмечал С. А. Анисимов, правовая система Российской Федерации в сфере гражданского законодательства содержит правовые акты и нормы, отвечающие требованиям правового информационного общества. Они имеют хорошую информационную базу для эффективного применения новых информационных технологий, в том числе правовых систем с элементами интеллектуальной поддержки. На созданной правовой базе идут разработка и внедрение имеющих большое общественное значение общегосударственных информационных систем, связанных, например, с ведением государственных реестров (юридических лиц, недвижимости, сделок с ней и т. п.). В то же время в сфере налогового и административного права законодательство не отвечает современным требованиям. В частности, нарушаются основополагающие информационные (и правовые) принципы, например принципы однократности ввода и совместимости исходных данных, алгоритмической структурности и модульности, разделения функций и т. д., что нарушает целостность информационного и правового пространства страны, мешает созданию общегосударственных информационных систем, затрудняет применение новых информационных и интеллектуальных технологий, создает условия для нерационального расходования государственных средств, коррупции и беззакония. Поэтому необходимо радикально изменить ситуацию, руководствуясь, в частности, научными критериями информатики и теории права^[84].

В нормативно-правовых актах обязательно закрепляется компетенция государственных и муниципальных органов в сфере сбора, хранения, аналитической обработки и распространения сведений, что является одним из важнейших правовых компонентов информационного обеспечения. Законодательство РФ закрепляет структуру и компетенцию федеральных органов. В отраслях и сферах управления соответствующие министерства и ведомства определяют содержание функций и полномочий в сфере обеспечения отраслевых информационных систем и сетей. Взаимосвязь технологической основы информационного обеспечения, включающей в себя компьютеры, программное обеспечение, топологии интегральных микросхем и т. д. с правовой прослеживается при разработке и реализации программ информатизации всех уровней^[85].

Если исходить из того, что термин «механизм» (от гр. «mechane») определяется как внутренняя система функционирования чего-либо, то механизм реализации субъективного права можно понимать как социально обусловленный и законодательно определенный комплекс согласованных действий правообладателя и других субъектов, наделенных обязанностями, в целях получения заинтересованной личностью социального блага^[86].

Понятие «механизм правового регулирования» является более общим по отношению к термину «механизм реализации права». В то же время С. С. Алексеев указывает, что «правовое регулирование по своему фактическому итогу выражается в реализации права»^[87]. Он выделяет такие стадии механизма правового регулирования, как общее действие юридических норм, возникновение прав и обязанностей и непосредственная их реализация в фактическом поведении субъектов^[88].

И. Л. Бачило определяет понятие информационного обеспечения как совокупность информационных технологий, информационных систем и сетей, информационного ресурса, и других объектов информационной структуры^[89].

По мнению И. А. Кубасовой, понятие «информационное обеспечение государственного управления» необходимо определить как целесообразную, повседневную деятельность органов власти и управления различных уровней, направленную на повышение уровня эффективности реализуемых ими управляющих воздействий. На основании этого можно рассмотреть природу информационного обеспечения государственного управления, учитывая следующие моменты: во-первых, как направленные информационные потоки между государственными органами власти и объектами их управления; во-вторых, как административную деятельность государственных органов власти, в результате которой собирается и анализируется управленческая информация; в-третьих, как правовое средство государственного управления, придающее объектам управления новые качественные характеристики; как особый механизм реализации управленческих целей^[90]. Такое описание понятия позволяет аргументировать вывод о том, что информационное обеспечение государственного управления представляет собой системное, многоаспектное, комплексное правовое явление.

Следует подчеркнуть, что особое место в механизме информационного обеспечения государственного управления занимает государственный информационный контроль, который существовал и продолжает существовать во всех известных истории типах и видах государств, включая античные полисы, феодальные республики, тоталитарные режимы и современные демократии Запада. Более того, тот хорошо известный факт, что именно «государство, а не предприниматель-новатор в своем гараже как в Америке, так и во всем мире было инициатором информационно-технологической революции»^[91]