Читать книгу Обеспечение противодействия коррупции - Николай Анатольевич Пименов - Страница 5

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ определение модели коррупции

♦ основные модели коррупции

УМЕТЬ:

♦ различать модели распределения ресурсов в экономике с коррупцией

♦ различать бихевиористские модели коррупции

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа модели распределения ресурсов в коррупционной экономике

♦ навыками самостоятельного анализа бихевиористской модели коррупции.

Существующие теоретические подходы к коррупции находят свое отражение в различных ее моделях. Модель коррупции – есть теоретическое представление о реальной системе участников коррупции, составе ее элементов, количестве и характере связей между ними, выполняемых системой коррупционных функций в ходе реализации выбранных участниками стратегий своего поведения и имитации коррупционных эффектов. Существующие теоретические воззрения позволили ученым разработать различные модели коррупции. Например, модели распределения ресурсов в экономике с коррупцией; модели коррупции в налоговых органах; модели с иерархической структурой, модели множественного коррупционного равновесия; динамическая модель ограничения коррупции; модель обмена популярности на взятку; модель коллективной репутации и ряд других[11]. Соответственно видам коррупции их модели могут быть социальными, экономическими, политическими и т. д.[12]. Рассмотрим наиболее известные и распространенные модели коррупции.

Экономический подход к исследованию коррупции стал популярен после классической работы Сьюзен Роуз-Аккерман (The economics of corruption / S. Rose-Ackerman // Journal of public economics), опубликованной в 1975 г. Схожие проблемы исследованы А. Шлейфером и Р. У. Вишней. В своей модели они указывают на возможность «воровства» у государства тех благ, которые распределяет государственный служащий. Коррупция определяется как продажа государственными служащими государственной собственности в частных целях[13].

Модель распределения ресурсов в коррупционной экономике рассматривается следующим образом. Если величину взятки легко сравнить с денежным выражением суммы украденного, то для потерь субъектов от наказания приходится учитывать альтернативные издержки – количество лет, которое преступник проведет в заключении, помноженное на разницу между его возможным среднегодовым доходом и расходами на его содержание в тюрьме. Также можно учитывать отрицательные социальные последствия снижения веса пойманного преступника в обществе и снижения его возможного дохода. Вымогательство взяток приводит к уменьшению количества государственных услуг.

В модели, в которой ведомство производит один однородный продукт с кривой спроса D(P) со стороны частных лиц, товар (услуга) продается чиновником, который имеет возможность влиять на количество продающегося товара. Он может просто отказать любому индивиду в предоставлении товара безо всякого риска наказания для себя. Цель чиновника – максимизировать величину взяток, которые он собирает от продажи государственного товара, официальная цена за который равна P, а затрат на производство для чиновника нет, так как их оплачивает государство. Есть два случая – с воровством и без него, от этого зависят предельные затраты MC (англ.: marginal cost) чиновника (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Модель коррупции без воровства: Q – государственный товар (услуга); MR – предельный доход, MC – предельные затраты; P – цена государственного товара (услуги); D – кривая спроса на государственный товар (государственные услуги) со стороны частных лиц

Если служащий получает от граждан сумму, из которой передает официальную цену товара государству, то MC будет равно P. Если же он ничего не передает государству и присваивает всю полученную сумму, то MC для него равно нулю и гражданин платит только взятку. Проводить дискриминацию граждан, назначая каждому свою цену, он не может и поэтому действует как монополист. Согласно данной модели коррупция распространяется прежде всего вследствие конкуренции между чиновниками, поскольку наиболее привлекательные должности достаются тем, кто может за них заплатить наибольшую цену, что стимулирует сбор взяток.

В случае коррупции с воровством распространение коррупции ускоряется благодаря двум факторам.

Во-первых, чиновники конкурируют в борьбе за бюджетные средства.

Во-вторых, для потребителей государственных услуг расход на взятку по сговору с чиновником получается меньше, чем на налог или пошлину, и поэтому взяткодатели оказываются в лучшей позиции на рынке, чем их законопослушные конкуренты (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Модель коррупции с воровством: Q – государственный товар (услуга), MR – предельный доход, MC – предельные затраты; P – цена государственного товара (услуги); D – кривая спроса на гос. товар (гос. услуги) со стороны частных лиц

В свете борьбы с коррупцией в данном случае достаточно ввести строгий учет с целью затруднить воровство. Переход к коррупции без воровства, как видно из графиков, также уменьшит количество взяток.

Вместе с тем авторы модели отмечают, что она применима в основном к авторитарным режимам и неразвитым рынкам. В странах с открытой экономикой конкуренция в целом оказывает обратное – сдерживающее – воздействие на коррупцию. Если различные ведомства предоставляют одни и те же услуги, то у потребителя появляется выбор и уровень вымогательства взяток снижается. Частные фирмы сообщают о дающих взятки конкурентах в правоохранительные органы. Конкуренция среди политических элит в демократических режимах делает деятельность правительства более прозрачной[14].

Модель коррупции как социальных отношений впервые исследована Гарри С. Бекером и Георгом Дж. Стиглером в 1974 г., а в последующем – Эдвардом Банфилдом в 1975 г.[15] Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений используется модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)» (рис. 2.3).

Рис. 2.3. Модель коррупции в системе «принципал – агент – клиент»

Данная модель рассматривает ситуацию, когда поручитель (принципал) не обладает всей полнотой информации о действиях исполнителей (агентов). Поэтому он заключает с ними договор, содержащий выгодные для агентов условия, которые мотивируют их к совершению действий в интересах принципала (главным образом к предоставлению услуг клиентам). В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и ставит перед агентами (А), чиновниками среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет наем работников на государственную службу и т. д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на оплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.

Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство в принципе не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание чиновникам, установив для них определенные правила. Чиновники-агенты, зная своих клиентов лучше, чем правительство-принципал, могут более эффективно работать с клиентами. Но принципалу трудно контролировать, как многочисленные посредники-агенты выполняют порученную работу, тем более что чиновники могут сознательно скрывать информацию об истинных результатах своей деятельности. Поскольку честность чиновника-агента не может быть полностью контролируемой, агент самостоятельно решает, быть ли ему «честным». Решение чиновника зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается в большей степени заинтересован в получении взяток, чем в честной службе.

Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту может предоставляться его клиентами по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник предоставил им положенные услуги более оперативно, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они закрывали глаза на существующие нарушения (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам – тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить самодурство (взятка «за доброе отношение»).

Для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалованье и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако многие исследователи отмечают, что во многих случаях государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или представители организованной преступности). Достойная зарплата служащего является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. Поэтому государство дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия служащих, например повышая моральный уровень граждан через механизмы обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство поощряет прямые связи с гражданами (например, прием жалоб от населения), которые служат дополнительным – и очень важным – инструментом контроля за действиями чиновников.

Таким образом, от зарплаты служащих и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «служащий – гражданин», а от степени контроля государства над служащими и влияния граждан на государство – взаимоотношения «государство – гражданин». Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона.

Существует также точка зрения, что к коррупции допустимо терпимое отношение. Согласно одному аргументу в истории развития некоторых стран (Индонезии, Таиланда), были периоды, когда экономика и коррупция росли одновременно[16]. Согласно другому аргументу взяточничество есть лишь реализация рыночных принципов в деятельности государственных и муниципальных структур. Таким образом, терпимое отношение к коррупции допустимо в условиях экономического бума либо пока она не затрагивает эффективность рынка в целом. Критики этой точки зрения возражают, что вследствие перечисленных выше причин страны с высоким уровнем коррупции после периода роста рискуют утратить стабильность. Оптимальный уровень коррупции можно представить так, как он представлен на рис. 2.4.

Рис. 2.4. Оптимальный уровень коррупции

По мере того как государство искореняет коррупцию, затраты на это плохо окупаемое занятие возрастают настолько, что для полной ликвидации коррупции придется затратить бесконечные усилия. Сравнивая потери от коррупции и затраты на искоренение коррупции для каждого ее уровня, можно найти оптимальный уровень коррупции, соответствующий наименьшим суммарным потерям. Оказывается, для общества выгоднее не уничтожать коррупцию до конца – просто вследствие высокой затратности этого процесса.

Продолжением модели коррупции как социальных отношений является бихевиористская модель коррупции. В процессе воспитания и социализации большинство индивидов оказываются способными усваивать этос[17] приоритетных для них социальных групп и поддерживать его в своей последующей социальной деятельности. И какой этос индивид будет поддерживать, определяется реальными, а не нормативными социальными практиками, теми реальными правилами поведения в различных жизненных ситуациях, которые приняты в более или менее крупных социальных группах. Соответствующий этос в данном аспекте следует понимать как стиль жизни социальных групп коррупционеров, как ориентацию их культуры в широком смысле, их норм и правил поведения на ту или иную коррупционную активность, как совокупность приоритетных для этих социальных групп ценностей, норм морали и стереотипов поведения, допускающих и поддерживающих коррупционное поведение. В соответствии с бихевиористским определением коррупция – это злоупотребление общественной должностью, полномочиями или ресурсами в целях получения личной выгоды.

Согласно законам бихевиоризма, попадая в коллектив, человек перенимает правила поведения, которые в этом коллективе приняты. Поэтому, если внутриведомственная культура такова, что по отношению к взяткам царит «обстановка благодушия, порой безответственности при решении служебных вопросов, отсутствие гласности при обсуждении проступков сотрудников», новые сотрудники примут такое поведение как нормальное и будут вести себя так в дальнейшем[18].

Распространение коррупции среди чиновников приводит к тому, что в ней оказываются заинтересованными и подчиненные, и руководители. Оценка потенциальной выгоды и рисков, связанных с коррупцией, в упрощенной форме описывается следующей моделью (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Оценка потенциальных выгоды и рисков, связанных с коррупцией

Данная система достаточно устойчива, она обеспечивает стабильность коррупционной деятельности и рынка коррупционных услуг. Например, можно столкнуться с принципом презумпции добросовестности правоохранительных органов, что означает, что шансы уличить их сотрудника в неправомочных действиях ничтожно малы.

На практике подчиненные делят взятки не только с руководством, но и друг с другом. Конечным итогом является формирование специфических для коррупции внутренних рынков и экономических механизмов. В частности, возникают позиции с особенно высокими нелегальными доходами. Борьба между чиновниками за такие позиции формирует внутренний «рынок труда». По мере развития коррупции происходит некоторая централизация рынка начиная с уровня отдельных ведомств, когда чиновники вырабатывают тарифы за принятие конкретных решений, чтобы снизить уровень внутренней конкуренции за каждую взятку и повысить общий доход.

В то же время необходимо отметить, что для поддержания стабильности нелегальных финансовых потоков чиновникам требуется определенное правовое поле, им необходимы законодательные факторы, позволяющее, с одной стороны, получать неправомерные экономической выгоды от коррупции, а с другой – иметь определенную юридическую защищенность от возможного административного и уголовного преследования. Приходится признать, что коррупционные практики – даже при некотором снижении их объема в последние годы – все еще очень часто используются в качестве правил поведения государственных и муниципальных служащих, а при взаимодействии с ними также и граждан. И поэтому в современной российской ситуации этос коррупции поддерживается постоянным воспроизведением договорных коррупционных отношений, временных и неформальных, конкретных и очень разнообразных, адаптированных к имеющимся нормам законодательства, условиям социальной среды, действиям органов власти, складывающейся экономической и социальной ситуации.

Таким образом, рассмотренные модели коррупции достаточно реально отражают существующую коррупционную практику, наглядно демонстрируя соединение современного понятия обычной коррупции с понятием системной коррупции.