Читать книгу Муниципальное право России - Николай Постовой - Страница 13

Под источниками муниципального права понимается система нормативных правовых актов общего и специального характера, содержащих нормы муниципального права, а также совокупность правовых обычаев, традиций и юридических прецедентов, применяемых при осуществлении местного самоуправления.

Общие источники – Конституция РФ; Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

Общий характер названных источников объясняется тем, что в них изложены основополагающие нормы-принципы о местной публичной власти. Более подробная система норм муниципального права закреплена в нормативных актах специального характера.

Специальные источники – это федеральные законы, касающиеся становления и развития муниципальной власти; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

В состав специальных включаются также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (законы о местном самоуправлении и т. д.), а также принимаемые в системе местного самоуправления. Обычаи, как правило, имеют локальный характер. Их можно отнести к источникам уровня только муниципального образования.

Классификацию источников муниципального права можно проводить также по уровням. В настоящее время сложилось четыре уровня:

1) нормативные правовые акты Российской Федерации, которые подразделяются на две части. Первую часть составляет Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме. Именно в этом заключается особый характер данного источника муниципального права. Вторую часть составляют нормативные акты законодательного органа РФ, Президента РФ и Правительства РФ. К данной группе можно отнести юридический прецедент;

2) нормативные правовые акты субъектов РФ составляют вторую группу источников;

3) международные правовые акты составляют третью группу источников;

4) нормативные акты, принятые в системе местного самоуправления, а также обычаи составляют четвертую группу.

Нормативные правовые акты Российской Федерации

Основополагающим источником муниципального права является Конституция РФ, установившая нормы-принципы о местном самоуправлении. Конституция РФ содержит значительное число норм-принципов муниципального права. При сравнении этого числа с числом норм других отраслей права можно увидеть, что нормы муниципального права стоят на втором месте после норм конституционного права. Они закреплены в гл. I Конституции, т. е. в главе об основах конституционного строя, в ч. 2 ст. 32, ст. 33, 72, гл. 8.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России. Глава 8 Конституции РФ является одной из специальных глав, потому что она посвящена только местному самоуправлению. В ней закреплены исключительно нормы муниципального права, имеющие свое функциональное предназначение.

Поскольку Конституция РФ обладает высшей юридической силой и нормы муниципального права занимают значительное место, можно судить о степени значимости и самостоятельности муниципального права в России. Как уже было отмечено, Конституция РФ относится к нормативным источникам общего характера. Ее нормы устанавливают наиболее общие положения.

Более детальное развитие нормы муниципального права получают в специальном законодательстве. К ним можно отнести Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его новую редакцию от 6 октября 2003 г. № 131.

К специальным законам в области муниципального права можно отнести также Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Источниками муниципального права являются также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон РФ «Об образовании», Федеральные законы «О недрах», «Об участии в международном информационном обмене», Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» и др.

Источниками муниципального права были Указы Президента РФ: от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; от 29 мая 1997 г. «О совете по местному самоуправлению в Российской Федерации»; от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» и др. Многие из этих указов уже утратили свою силу, но тем не менее на первом этапе становления муниципального права они сыграли определенную роль. На их основе были разработаны и приняты федеральные законы и законы субъектов РФ, сформировавших систему муниципального права.

К источникам муниципального права относятся постановления Правительства РФ. Их число ограничено по сравнению с законами и указами Президента РФ.

Источниками муниципального права являются нормативные акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти.

Источниками муниципального права являются также постановления палат Федерального Собрания РФ. Их число также ограничено. К ним можно отнести постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление»[5].

Естественными источниками муниципального права можно считать сложившиеся в истории традиции и обычаи, на основе которых формируются нормы по организации, например, общинного самоуправления, казачьего самоуправления. Не исключается возможность повторения исторической эпохи земского самоуправления. В соответствии с традициями и обычаями иногда устанавливается наименование органов местного самоуправления, определяется регламент их деятельности.

Такой подход способствует сближению интересов местной власти и населения, реанимирует принцип построения местного самоуправления снизу – по инициативе самих жителей. При этом формируемые на основе традиций и обычаев нормы муниципального права в большей мере соответствуют фактической жизни, и степень их реализации намного выше, чем у тех, которые навязываются сверху без учета местных традиций и обычаев.

Источником права может выступать юридический прецедент[6]. К прецедентам можно было бы отнести решения высших судебных инстанций по вопросам местного самоуправления, связанным с конституционностью решений, принимаемых в системе местного самоуправления. Вероятность необходимости введения прецедента как источника муниципального права продиктована сегодня наличием массовых нарушений законодательства органами государственной власти и местного самоуправления при осуществлении функций и полномочий.

Судебные решения могли бы стать дополнительным средством обеспечения исполнения законов.

Международные правовые акты

В состав источников муниципального права включаются также международные правовые акты, о чем свидетельствует ст. 15 Конституции РФ. Норма данной статьи прямо устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Это означает, что если Российская Федерация присоединилась к таким документам, то она обязана их соблюдать. К таким документам можно отнести Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую хартию местного самоуправления и др., к которым Россия присоединилась.

Конституция РФ устанавливает соотношение юридической силы национального законодательства и международных договоров Российской Федерации.

Международному договору Российской Федерации отдается приоритет перед национальным законодательством. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15). Аналогичные правила применяются также и в частном праве.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

Значительную часть нормативных правовых актов о местном самоуправлении, принимаемых органами государственной власти, составляют законы субъектов Российской Федерации. К ним относятся: конституции республик; уставы краев, областей, автономной области, автономных округов; законы о местном самоуправлении и др.

Подзаконные акты, как правило, издают исполнительно-распорядительные органы субъектов Российской Федерации. К ним можно отнести решения правительств и руководителей республик, администраций или глав администраций субъектов о выделении субсидий, субвенций на покрытие расходов в связи с недостаточностью собственных средств муниципального образования, направлении денежных средств и иных материальных ресурсов на ликвидацию последствий стихийных бедствий и т. д.

Подзаконные акты могут быть изданы также законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления

Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, составляют подзаконную основу правовой базы муниципальной власти.

В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно структуры источников права, принимаемых в пределах муниципального образования. Например, коллективы авторов учебника «Муниципальное право» под редакцией А. М. Никитина[7] и под редакцией Н. С. Бондаря[8] не называют в качестве источников муниципального права решения, принимаемые на референдумах, собраниях, сходах граждан.

О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев[9], Н. В. Постовой[10] считают, что такие решения составляют основу источников права, зарождающихся в недрах муниципального образования, и обладают высшей юридической силой среди актов, издаваемых в системе местного самоуправления.

К таким нормативным актам можно отнести уставы муниципальных образований.

С учетом изложенного нормативные акты, принимаемые в системе местного самоуправления, можно классифицировать по субъектам, их издавшим, а также по функциональному признаку.

По субъектам издания они подразделяются на решения, принимаемые:

1) населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;

2) представительными органами местного самоуправления;

3) исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления общей и специальной компетенции;

4) выборными должностными лицами местного самоуправления и назначаемыми на должность по контракту.

По функциональному признаку они подразделяются на акты:

1) организационно-процессуального характера (регламенты, инструкции);

2) структурно-управленческого характера (положения об органах местного самоуправления и их подразделениях);

3) финансового обеспечения (бюджеты, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе);

4) территориальной организации муниципальной власти;

5) хозяйственной деятельности органов местного самоуправления;

6) социально-культурной деятельности органов местного самоуправления и т. д.

Функциональные признаки этим не ограничиваются. Их число зависит от инфраструктуры муниципального образования.

Очевидно, что нормы муниципального права и отношения, которые они регулируют, выстраиваются в определенную систему не только на уровне законов, но и нормативных актов, принимаемых в системе местного самоуправления. Следовательно, институты муниципального права можно разделить по уровням: формируемые в федеральном законодательстве; законодательстве субъектов РФ; нормативных актах местного самоуправления.