Читать книгу Двухпалатный парламент Российской Федерации - О. Н. Булаков - Страница 4

Взаимодействие Федерального Собрания с Президентом, Правительством и судами определяется в соответствии с его конституционно-правовым статусом, закрепленном в Конституции и иных законодательных актах. Основное внимание в этом случае уделяется нормам, говорящим о назначении парламента, определяющим его компетенцию, а также его права и обязанности.

В каждой палате Федерального Собрания учреждены должности полномочных представителей Президента. Каждый орган исполнительной власти имеет статс-секретаря, занимающегося координацией вопросов отношений с палатами и законодательным процессом. Также в Федеральном Собрании есть полномочные представители Правительства и Генерального прокурора.

В этой связи особое внимание следует обратить на законодательную деятельность Правительства РФ. В соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1997 г. (в ред. ФКЗ от 31.12.1997) «О Правительстве РФ»[81] ему принадлежит право законодательной инициативы, которое осуществляется Правительством посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме этого, Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. В месячный срок со дня поступления законопроекта указанное заключение Правительства РФ направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу. Но законодатель предусматривает и возможность продления указанного срока по согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы.

Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.

Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства Российской Федерации. Для защиты позиций Правительства Российской Федерации по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства Российской Федерации или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства Российской Федерации присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.

Одним из наиболее действенных механизмов взаимодействия Федерального Собрания и Правительства является так называемый «правительственный час», когда члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.

Приглашение палаты Федерального Собрания с указанием интересующих парламентариев вопросов направляется члену Правительства Российской Федерации не менее чем за пять дней до проведения соответствующего заседания палаты.

В случае невозможности присутствия на заседании палаты приглашенный член Правительства Российской Федерации заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание, чтобы ответить на поставленные вопросы.

Кроме того, в ст. 40 Федерального закона «О Правительстве» законодательно закреплено, что и комитеты, и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти. О результатах их рассмотрения и о принятых мерах члены Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.

В целях обеспечения взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности 1 февраля 2000 г. было принято постановление Правительства № 93[82], которое утверждало «Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» (см. раздел 4.2 настоящей работы) и постановление Правительства № 94[83], определяющее статус полномочных представителей Правительства РФ в палатах Федерального Собрания.

В соответствии с постановлением Правительства № 94 полномочные представители в палатах Федерального Собрания могут:

а) участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов без специального решения Правительства;

б) выступать от имени Правительства в палатах Федерального Собрания, представляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам;

в) организовывать участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством;

г) решать вопросы о замене в оперативном порядке официальных и специальных представителей Правительства в случае невозможности их присутствия на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении законопроектов и законов;

д) согласовывать проекты документов, направляемые Правительством в палаты Федерального Собрания;

е) согласовывать проекты решений Правительства о назначении на должность и освобождении от должности статс-секретарей – заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти;

ж) участвовать в подготовке информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федеральным законам для Президента Российской Федерации;

з) информировать Правительство о ходе законодательного процесса и прохождении законодательных инициатив Правительства в палатах Федерального Собрания;

и) выявлять случаи несоответствия позиций федеральных органов исполнительной власти, представляемых либо оглашаемых в палатах Федерального Собрания, позиции Правительства;

к) взаимодействовать с полномочными представителями Президента Российской Федерации.

Следует отметить, что деятельность полномочных представителей Правительства в палатах Федерального Собрания координируется Руководителем Аппарата Правительства – Министром Российской Федерации и обеспечивается Аппаратом Правительства.

В свою очередь, полномочные представители Правительства в палатах Федерального Собрания координируют работу статс-секретарей – заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросам, связанным с законодательным процессом.

Правовое положение статс-секретарей также закрепляется указанным постановлением Правительства РФ № 94. В частности, в нем сказано, что статс-секретари назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством. Основной служебной обязанностью статс-секретарей является обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания.

Статс-секретари осуществляют следующую деятельность:

а) участвуют в формировании планов и программ законопроектной деятельности Правительства;

б) организуют представление на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий законопроектов, внесенных Правительством, а также официальных отзывов, заключений и поправок Правительства;

в) информируют комитеты и комиссии палат Федерального Собрания о позиции Правительства по законопроектам, внесенным другими субъектами права законодательной инициативы;

г) ведут сбор и обобщение информации о рассмотрении в палатах Федерального Собрания, их комитетах и комиссиях законопроектов и законов по предметам ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляют подготовку предложений об отношении Правительства к этим законопроектам и законам и оперативно информируют об этом полномочных представителей Правительства в палатах Федерального Собрания;

д) организуют подготовку федеральными органами исполнительной власти проектов официальных отзывов, заключений и поправок к законопроектам;

е) организуют работу федеральных органов исполнительной власти с парламентскими и депутатскими запросами и обращениями членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

ж) взаимодействуют с членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями;

з) несут ответственность перед Правительством и руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти за организацию участия федерального органа исполнительной власти в законопроектной деятельности.

Следующий фактор, определяющий место Федерального Собрания в государственном механизме – это право участия палат Федерального Собрания в формировании ряда государственных органов. В частности:

Государственная Дума дает согласие на назначение:

– Председателя Правительства РФ;

– Председателя Центрального банка РФ;

– Председателя и половины состава аудиторов Счетной палаты;

– Уполномоченного по правам человека;

– членов Центральной избирательной комиссии РФ. Совет Федерации осуществляет назначение:

– судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

– Генерального прокурора РФ;

– заместителя Председателя и половину состава аудиторов Счетной палаты;

– дипломатических представителей;

– членов Центральной избирательной комиссии РФ. Председатели Государственной Думы и Совета Федерации включены в состав Совета Безопасности РФ. Представители палат включаются в состав советов и комиссий при Президенте (например: совет по местному самоуправлению, комиссия по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и др.).

Необходимо также сказать и о взаимодействии палат парламента с судебными органами. 2 июля 1998 г. Государственная Дума учредила пост постоянного представителя в Конституционном Суде РФ, а своим постановлением от 16 июля 1998 г. № 2834-II-ГД утвердила Положение о нем, в соответствии с которым указанная должность учреждалась для представления правовой позиции Государственной Думы в Конституционном Суде РФ. Закреплялось право этого лица участвовать в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации без дополнительного решения Государственной Думы. Постоянный представитель назначается на должность и освобождается постановлением Государственной Думы по представлению Председателя ГД и является по должности заместителем начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы. На время исполнения им функций постоянного представителя с ним заключается срочный трудовой договор (контракт).

Постоянный представитель от имени Государственной Думы осуществляет следующее:

– ведет дела в Конституционном Суде Российской Федерации;

– вместе с депутатами Государственной Думы, назначенными представителями палаты в Конституционном Суде Российской Федерации при рассмотрении конкретного дела, вырабатывает порядок представления правовой позиции Государственной Думы по данному делу;

– координирует деятельность других представителей Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации (не из числа депутатов Государственной Думы), назначенных Государственной Думой для участия в рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации конкретных дел;

– обеспечивает взаимодействие структурных подразделений Аппарата Государственной Думы и представителей Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации в процессе выработки правовой позиции Государственной Думы;

– консультирует депутатов Государственной Думы и депутатские объединения при подготовке проектов обращений Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации и готовит на них заключения;

– вносит предложения по уточнению обращений, направленных Государственной Думой в Конституционный Суд Российской Федерации, внесению ходатайств об отзыве обращений до начала рассмотрения дела;

– информирует Председателя Государственной Думы, заместителя Председателя Государственной Думы, осуществляющего взаимодействие Государственной Думы с Конституционным Судом Российской Федерации а, по мере необходимости Совет Государственной Думы о состоянии дел с обращениями, направленными Государственной Думой в Конституционный Суд Российской Федерации, а также о решениях, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации;

– вносит предложения о мерах по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации.

При осуществлении указанных функций постоянный представитель вправе:

– запрашивать необходимые при подготовке дела к слушанию в Конституционном Суде заключения, материалы и информацию у структурных подразделений Аппарата Государственной Думы и получать их не позднее десяти дней со дня внесения запроса;

– взаимодействовать в установленном порядке с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

– пользоваться информационной базой Аппарата Государственной Думы;

– осуществлять подбор ученых и специалистов для консультаций, а при необходимости для участия в рассмотрении Конституционным Судом РФ конкретных дел.

Взаимодействие Президента РФ с палатами Федерального Собрания также многогранно. Следует отметить ряд существенных моментов, подтверждающих это, а именно: Президент назначает выборы Государственной Думы и распускает ее в тех случаях и в том порядке, которые предусмотрены Конституцией РФ, направляет в Государственную Думу свои заключения на законопроекты. Но это далеко не полный перечень его взаимодействия с парламентом.

Законотворческая деятельность Президента РФ достаточно подробно рассмотрена в «Положении о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе», утвержденном Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 (с изменениями от 15 мая, 6 октября, 24 декабря 1997 г., 4 марта 1998 г.).

Необходимо отметить, что в настоящее время достаточно эффективно действует институт полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания. Они обеспечивают представление интересов Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий в обеих палатах парламента.

Полномочные представители участвуют в заседаниях без специального на то решения Президента, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента.

В палатах Федерального Собрания они являются по должности заместителями Руководителя Администрации.

От имени Президента РФ они уполномочены:

– представлять на заседаниях внесенные Президентом проекты федеральных конституционных законов о пересмотре положений Конституции и включении в нее поправок; другие законопроекты и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения Президента к Федеральному Собранию и его палатам;

– представлять на заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания обоснования отклонения Президентом принятых федеральных законов;

– привлекать по согласованию с соответствующей палатой должностных лиц Администрации Президента, Правительства, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом;

– участвовать в формировании планов законопроектных работ, а также предложений к повестке дня заседаний соответствующей палаты.

Полномочный представитель Президента в Совете Федерации по поручению Президента Российской Федерации представляет в Совете Федерации вносимые на утверждение указы Президента о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения и предлагаемые Президентом кандидатуры на соответствующие должности, указанные в Конституции РФ.

Кроме этого, полномочный представитель Президента в Государственной Думе по поручению Президента представляет предлагаемые Президентом кандидатуры на соответствующие должности, указанные в Конституции РФ.

Полномочные представители Президента РФ в палатах согласовывают свою деятельность при осуществлении возложенных на них функций.

При выполнении этих функций они вправе:

– согласовывать проекты нормативных актов, предполагаемые к внесению от имени Президента в соответствующую палату Федерального Собрания;

– участвовать в подготовке предложений Президенту РФ – о подписании или отклонении принятых федеральных законов;

– получать необходимые заключения, материалы и информацию в подразделениях Администрации Президента и в федеральных органах исполнительной власти;

– создавать экспертные и рабочие группы по отдельным направлениям своей деятельности, а также привлекать ученых и экспертов, в том числе на договорной основе, для содействия в осуществлении своих функций;

– пользоваться в установленном порядке информационными банками данных Администрации Президента, Аппарата Правительства, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Деятельность полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания обеспечивает Управление Президента по вопросам внутренней политики.

Кроме полномочных представителей Президента в Администрации Президента действует Главное управление внутренней политики Президента РФ, созданное специально для обеспечения взаимодействия с Федеральным Собранием (Указ Президента РФ от 2 июня 2001 г.).[84]

Основные функции Главного управления:

– организация и обеспечение взаимодействия Президента Российской Федерации с членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, политическими партиями и движениями, профессиональными и творческими союзами, иными общественными и религиозными объединениями;

– информирование Президента и Руководителя Администрации Президента о работе Федерального Собрания, об основных процессах, происходящих в общественно-политической жизни страны, о деятельности политических партий и движений, иных общественных и религиозных объединений;

– доведение до сведения членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, политических партий и движений, а также профессиональных, творческих союзов и иных общественных и религиозных объединений информации об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

– обобщение и систематизация в пределах своей компетенции информационных материалов о социально-экономическом и политическом развитии страны, а также изучение общественного мнения о деятельности Президента, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, о ходе избирательных кампаний и представление соответствующих докладов главе государства;

– подготовка предложений Президенту, касающихся вопросов государственной политики в отношении средств массовой информации, включая вопросы обеспечения граждан РФ и других государств объективной информацией о внутренней политике Российской Федерации, и приоритетных направлений работы Президента и его Администрации со средствами массовой информации.

В соответствии с указанными функциями данный орган решает следующие задачи:

– взаимодействие с членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ в целях обеспечения поддержки законодательных инициатив Президента;

– взаимодействие с политическими партиями, движениями и иными общественными объединениями, центральными и региональными средствами массовой информации, деятелями культуры и науки;

– анализ и обобщение информации о тенденциях развития общественно-политической ситуации в стране, о деятельности политических партий и движений, иных общественных объединений, об их отношении к основным проблемам внутренней и внешней политики государства, а также о позиции по данным проблемам центральных и региональных средств массовой информации для подготовки докладов Президенту и Руководителю его Администрации;

– анализ и прогнозирование развития политических процессов в РФ и ее субъектах, проведение на основе полученных данных консультаций с органами государственной власти субъектов, политическими и иными общественными объединениями, подготовка соответствующих информационно-аналитических материалов для Президента и Руководителя его Администрации;

– участие в подготовке встреч Президента РФ, руководства Администрации Президента с Председателем Совета Федерации, Председателем Государственной Думы, руководителями депутатских объединений, лидерами политических партий и движений, деятелями культуры и науки;

– представление предложений Президенту и Руководителю его Администрации, касающихся их участия, а также участия других должностных лиц в мероприятиях, проводимых политическими партиями и движениями и иными общественными и религиозными объединениями;

– взаимодействие в установленном порядке с зарубежными политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, национально-культурными автономиями и общественными объединениями соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации;

– подготовка и представление предложений Президенту и Руководителю его Администрации по вопросам взаимодействия с членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, политическими партиями и религиозными объединениями, средствами массовой информации, деятелями культуры и науки;

– участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию;

– участие в подготовке проектов указов Президента РФ, касающихся деятельности политических партий, общественных объединений, средств массовой информации, а также в подготовке проектов федеральных законов, вносимых Президентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу по указанным вопросам;

– подготовка совместно с Управлением кадров предложений Президенту по находящимся в его ведении кадровым вопросам, связанным с назначением руководителей государственных средств массовой информации;

– обеспечение деятельности полномочных представителей Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ;

– обеспечение по поручению главы государства деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

– обеспечение Управления пресс-службы Президента аналитическими, справочными и другими материалами;

– рассмотрение в установленном порядке обращений граждан и организаций, поступивших на имя Президента в его Администрацию.

Для осуществления указанных выше функций Главное управление имеет право:

– запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также от учреждений, организаций и должностных лиц;

– пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента и федеральных органов исполнительной власти;

– использовать государственные, в том числе правительственные системы связи и коммуникации;

– привлекать ученых и специалистов на договорной основе;

– взаимодействовать с Аппаратом Совета Федерации, Аппаратом Государственной Думы, Аппаратом Правительства РФ, аппаратами Центральной избирательной комиссии, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, с Генеральной прокуратурой, Счетной палатой РФ, аппаратами полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Общепринятым средством воздействия органов одной ветви государственной власти на органы другой ветви является предоставление права распускать орган либо отрешать от должности его должностных лиц.

В системе сдержек и противовесов в нашей стране такое право предоставлено и Президенту, и парламенту. Рассмотрим возможности реализации этого права по отношению к главе государства.

Для сравнения отметим, что к полномочиям верхних палат парламентов часто относятся вопросы, связанные с выборами главы государства либо с отрешением его от должности (Германия, Россия, США). Однако верхним палатам за рубежом присущи и иные, помимо участия в формировании, полномочия в отношении глав государств.

Сенат Испании совместно с Конгрессом депутатов решают вопросы назначения Регентского совета, наставника несовершеннолетнего монарха, признания неспособности Короля выполнять свои обязанности. Могут отстранить от престолонаследия лицо, имеющее на это право, но нарушившее запрет на вступление в брак, установленный Королем и кортесами.

Первая палата Нидерландов в составе Генеральных штатов на пленарном заседании совместно со второй палатой принимает закон о даче разрешения на вступление в брак наследника Короля или самого Короля; большинством не менее двух третей участвовавших в совместном заседании палат Генеральных штатов принимается закон о недопущении наследования трона лицом, имеющим на это право от рождения; назначается регент, в случае отсутствия наследника; принимается закон об опекунстве.

Сенат Таиланда, если палата представителей Национальной ассамблеи распущена, учреждает регента, порядок престолонаследия. Если работают обе палаты, решение этих вопросов проходит в пленарном заседании.

Сенат Колумбии может объявлять о стойкой физической нетрудоспособности Президента. Сенат Колумбии разрешает бывшим Президентам Республики оставлять страну в течение года после того, как они закончили срок пребывания в должности.

Сенат Парагвая дает Президенту Республики разрешение покидать территорию страны на срок более пяти дней.

Сенат Уругвая выполняет судебные полномочия: может судить Президента; обладает исключительной компетенцией разрешать Президенту покинуть страну более чем на 48 часов.

Председатель Сената Италии выполняет функции Президента Республики в промежуточный период в случае неспособности последнего делать это.

Сенат Ирландии, в лице Председателя Сената, совместно с Председателем палаты представителей и Председателем Верховного Суда, если возникает вакансия Президента страны, создают Комиссию, выполняющую полномочия и функции последнего.

Председатель Сената Казахстана в случае преждевременного прекращения Президентом своих обязанностей или его смерти выполняет его обязанности до срока действия полномочий.

В Италии Председатель Сената выполняет функции Президента Республики в промежуточный период в случае неспособности последнего делать это.

В Польше временное исполнение Председателем Сената обязанностей Президента Республики возможно, если Председатель Сейма не может выполнять эти функции.

Следует отметить, что во многих странах ответственность главы государства имеет форму американского импичмента: обвинение Президенту формулирует и принимает нижняя палата, а решение об отрешении от должности принимает Сенат. В некоторых странах (например, во Франции, в Польше) парламент только принимает обвинительное заключение, а судит Президента особый суд.[85]

При введении поста Президента РСФСР в 1991 г. в Конституции предусматривалась возможность его отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги. Действующая Конституция РФ устанавливает такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Проблематика процедурного регулирования и реализации норм по отрешению Президента России от должности рассматривалась неоднократно[86].

Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности только в результате весьма сложной процедуры, в которой участвуют обе палаты Федерального Собрания и два высших федеральных судебных органа РФ – Верховный Суд и Конституционный Суд. Инициирующей стороной в постановке вопроса об отрешении Президента РФ от должности выступает Государственная Дума, которая может выдвинуть обвинение против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Конституция РФ устанавливает закрытый перечень преступле ний, за совершение которых Президент может быть отрешен от должности, составы этих преступлений определяются в Уголовном кодексе.

Трудно представить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершить столь тяжкие деяния. Кроме того, формулировка ст. 93, толкуемая буквально, вызывает удивление – получается, что лицо, занимающее пост Президента РФ и совершившее деяние, хотя и не подпадающее под признаки тяжкого преступления, но все-таки являющееся уголовным преступлением, не может быть отрешено от должности. Получается, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, по крайней мере Конституция этого не исключает. При этом, наверное, предполагается, что такого Президента все-таки заставят подать в отставку. Но что делать, если этого не произойдет? Очевидно, в период грядущих конституционных реформ в России придется более четко решить вопрос об основаниях отрешения Президента от должности[87].

В процедуре отрешения Президента от должности находит выражение особый порядок привлечения Президента к ответственности. Согласно ст. 93 Конституции РФ эта процедура имеет три этапа.

Первый этап состоит в выдвижении Государственной Думой обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Согласно ч. 2 ст. 93 инициатива в принятии такого решения должна исходить не менее чем от одной трети депутатов Государственной Думы. По ст. 176 Регламента предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренные ст. 93 Конституции РФ, которая вменяется в вину Президенту. Далее, согласно Регламенту ГД (ст. 177), предложение о выдвижении обвинения направляется Думой на заключение Специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, заместителя председателя и 13 членов комиссии. Члены Комиссии избираются по представлению депутатских объединений общим списком. В действующем Регламенте говорится о пропорциональном представительстве депутатских объединений в Комиссии.

Обвинение против Президента было выдвинуто в 1998 г. Предложение об отрешении Президента от должности подписали 246 депутатов Государственной Думы. Специальная комиссия по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ, образована постановлением Государственной Думы от 19 июня 1998 г.[88] Этим же постановлением Государственная Дума утвердила также Положение о Специальной комиссии, основными задачами которой являются:

– проверка обоснованности выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации;

– контроль за соблюдением кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильным подсчетом голосов, а также соблюдение других процедурных правил, установленных Регламентом, до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения;

– заслушивание на заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, на которых основывается предложение о выдвижении обвинения;

– заслушивание представителя Президента Российской Федерации;

– представление Государственной Думе заключения о фактической обоснованности обвинения против Президента Российской Федерации и о соблюдении процедурных правил.

В 1998 г. Комиссия проверяла выдвинутые против Президента РФ обвинения по пяти позициям: развал СССР, государственный переворот, война в Чечне, разрушение Вооруженных Сил и геноцид.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение Специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. Далее принимается постановление ГД о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения. По итогам обсуждения ГД двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Если предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа депутатов палаты, Государственная Дума принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента РФ, которое, за подписью Председателя Государственной Думы, направляется в Совет Федерации, а также Президенту РФ. Данное постановление является окончательным и подлежит официальному опубликованию.

Государственная Дума обсуждала вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ 13–15 мая 1999 г., но ни один пункт обвинения не получил требуемого большинства в две трети (300) голосов депутатов.

Если предложение о выдвижении обвинения против Президента было поддержано квалифицированным большинством, то начинается второй этап процедуры отрешения Президента от должности.

Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ для дачи заключений (ст. 179 Регламента).

Второй этап процедуры отрешения Президента от должности включает подтверждение решения Государственной Думы заключениями Верховного Суда и Конституционного Суда России.

Хотелось бы обратить внимание на то, что в Регламенте 1998 г. существенно изменена процедура выдвижения обвинения против Президента. Согласно прежней редакции Регламента предложение о выдвижении обвинения Государственная Дума направляет на заключение не только в Специальную комиссию – для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, но и в Верховный Суд РФ – для дачи заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления. Соответственно после заслушивания доклада уполномоченного от группы, выдвинувшей обвинение, и содоклада Специальной комиссии предусматривалось заслушивание заключения Верховного Суда РФ.

Теперь же Государственная Дума обсуждает рассматриваемый вопрос не обращаясь в Верховный Суд. Юридическое основание такого изменения Регламента содержится в ч. 2 ст. 93 Конституции, где говорится о том, что решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения Специальной комиссии, образованной Государственной Думой. О том, что Государственная Дума перед принятием своего решения должна получить заключение Верховного Суда РФ, не сказано.

Правда, иметь заключение этого органа требует ч. 1 ст. 93 Конституции: Совет Федерации отрешает Президента от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка обвинения.

Следовательно, у Совета Федерации обязательно должно быть заключение Верховного Суда. И не случайно в Регламенте указано, что постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения направляется не только в Совет Федерации, но также в Конституционный Суд и в Верховный Суд для получения их заключений.

В ч. 1 ст. 93 установлено, что Верховный Суд дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, а Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Сроки, отводимые на дачу заключений обоих судов, установлены ст. 109 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации».[89] Запрос на заключение Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента направляется в Конституционный Суд не позднее чем через месяц со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения; к запросу прилагается текст решения, протокол или стенограмма обсуждения этого вопроса на заседании Государственной Думы и тексты всех связанных с этим обсуждением документов, а также текст заключения Верховного Суда РФ. Заключение должно быть дано Конституционным Судом РФ не позднее 10 дней после регистрации запроса.

Таким образом, очевидно, что заключение Верховного Суда РФ дается в рамках месячного срока со дня принятия решения Государственной Думой, поскольку текст заключения также направляется Конституционному Суду.

Третий, завершающий этап процедуры отрешения Президента от должности состоит в принятии Советом Федерации решения об отрешении Президента от должности.

Согласно ст. 168 Регламента Совета Федерации данная палата начинает рассмотрение обвинения против Президента по получении из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения и заключения Верховного Суда РФ. Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в Совет Федерации направляются заключение Специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации.

К сожалению, норма исходит из прежнего Регламента Государственной Думы, согласно которому именно Государственная Дума запрашивала заключение Верховного Суда и препровождала его вместе со своим постановлением в Совет Федерации. Сейчас было бы логично установить, что Верховный Суд наряду с постановлением Государственной Думы получает и запрос от Совета Федерации, которому и представляет свое заключение. Это следует отразить в Регламенте Совета Федерации.

После получения из Государственной Думы документов Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и все связанные с этим обвинением документы в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству. Одновременно созывает заседание Совета Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации.

Вопрос об отрешении Президента Российской Федерации от должности без обсуждения и голосования включается первым в повестку дня заседания Совета Федерации, созываемого Председателем Совета Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Председатель Совета Федерации уведомляет Президента Российской Федерации, Председателя Государственной Думы, Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации о дате проведения заседания Совета Федерации, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президента Российской Федерации от должности, и приглашает указанных лиц на это заседание.

На заседание Совета Федерации приглашаются также члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации.

Рассмотрение вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности на заседании Совета Федерации начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации.

Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда Российской Федерации для оглашения заключения Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения и Председателю Верховного Суда Российской Федерации для оглашения заключения Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления.

После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству.

Президенту Российской Федерации либо его представителю предоставляется слово по его желанию.

Наряду с этим в Конституции специально оговаривается срок, в течение которого Совет Федерации вправе принять решение об отрешении Президента от должности. Этот срок равен трем месяцам после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинения, выдвинутые против Президента, считаются отклоненными. Отрешение Президента от должности также не состоится в случае принятия Советом Федерации до истечения трехмесячного срока решения об отклонении обвинения против Президента.

Следует отметить, что отрешение Федеральным Собранием Президента от должности не исключает возможности его уголовной ответственности за совершение преступления, которое послужило основанием отрешения от должности.

Нельзя не поддержать А. С. Авакьяна, который ставит один существенный вопрос: как на деле выполнить решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности? Представим, например, что Президент считает решение Совета Федерации принятым с нарушением правовых процедур. Он откажется его признать и оспорит постановление Совета Федерации (как ненормативный акт) в Верховный Суд РФ. Ждать ли решения Верховного Суда или же постановление Совета Федерации надлежит немедленно исполнять? Думается, следует определить срок для обращения Президента в Верховный Суд РФ. При обращении в Верховный Суд Президент сохраняет свои полномочия до вынесения решения этим органом. Следует определить срок, в течение которого Верховный Суд РФ обязан рассмотреть данный вопрос. Необходимо предотвратить ситуацию, когда постановление Совета Федерации об отрешении выполнено, президентские обязанности перешли к Председателю Правительства, а после этого Верховный Суд РФ отменяет постановление Совета Федерации.

Кроме того, на практике возникнут некоторые вопросы даже при нормальном ходе выполнения постановления Совета Федерации: как реально передать исполняющему обязанности Президента «ядерную кнопку», резиденцию, дела и т. д. Все они также требуют нормативно-правовой регламентации.

Не будем исключать такой вариант развития событий, при котором Президент может проигнорировать решение Совета Федерации об отрешении его должности и отказаться добровольно передать власть Председателю Правительства. На этот случай следует четко обозначить правовой нормой, что с момента истечения срока подачи заявления в Верховный Суд неприкосновенность и полномочия Президента прекратились, и при нежелании добровольно передать власть применяется принуждение.

Таким образом, мы видим, что процедура отрешения Президента от должности очень непроста. Единственная на сегодняшний день попытка парламентариев выдвинуть обвинение высшему должностному лицу государства не вышла даже за пределы Государственной Думы. Смещение Президента с должности – чрезвычайное событие, и оно должно быть всесторонне обосновано, но, видимо, указанные сложности связаны, в частности, с предыдущими попытками более легкой процедуры импичмента со стороны Съезда народных депутатов в 1993 г.

И хотя в нашей стране нет практики отрешения Президента от должности (попытка сделать это в 1999 г. не удалась), нельзя недооценивать этот важный рычаг системы сдержек и противовесов. Так, в 90-х гг. было несколько случаев импичмента Президента в других странах (Бразилия, Венесуэла и др.). В Азербайджане Президента смещали несколько раз – путем референдума. Президент Мордовии – субъекта Федерации в составе России был смещен парламентом, и одновременно была ликвидирована сама должность президента в Мордовии.[90]

Принципиальный момент – отрешение Президента от должности не прерывает по существу исполнения президентских функций почти в полном объеме (ч. 3 ст. 93 Конституции РФ).

Таковы возможности российского парламента в отношении главы государства. Но это только одна сторона системы сдержек и противовесов в отношениях Президента и парламента.

Что касается роспуска всего парламента (Федерального Собрания РФ), то он вообще не может иметь места. Президент РФ может распустить лишь одну из палат парламента – Государственную Думу. Причем только в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Совет Федерации, как и верхние палаты в большинстве других стран, роспуску не подлежит и продолжает свою деятельность, хотя его работа без нижней палаты не может быть продуктивной, тогда как в некоторых странах в особых ситуациях и по отдельным вопросам верхняя палата может принимать законы.[91]

Во многих постсоциалистических государствах Президент может распустить нижнюю палату только в том случае, если она в установленный срок не может сформировать правительство (в президентских республиках ее вообще нельзя распустить). В России у Президента возможностей больше.

Итак, Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации, а именно:

– при трехкратном отклонении Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства;

– двукратном вынесении вотума недоверия Правительству в течение трех месяцев;

– отказе Государственной Думы в доверии Правительству.

Таким образом, роспуск Государственной Думы всегда направлен на предотвращение нарушений нормальной деятельности Правительства – органа, осуществляющего исполнительную власть в стране. Недостаток сложившейся практики – это неоднократное представление одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства, что лишает Государственную Думу свободного права выбора.

Следующее основание роспуска Государственной Думы связано с выражением нижней палатой недоверия Правительству. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Недостатком здесь является отсутствие фиксированного срока, отпущенного Президенту для принятия решения.

Председатель Правительства также может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если Государственная Дума в доверии отказывает, то Президент в течение семи дней принимает решение – или об отставке Правительства, или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Вместе с тем есть и ограничения для применения права роспуска Думы Президентом. Так, нельзя распустить Государственную Думу в следующих случаях:

– в течение года после ее избрания – на основаниях, предусмотренных ст. 117 Конституции РФ, т. е. в случае вынесения ею вотума недоверия Правительству РФ;

– в случае выдвижения Думой обвинения против Президента – до принятия окончательного решения Советом Федерации, таким образом, обеспечивается невмешательство Президента в процедуру отрешения от должности;

– в условиях военного или чрезвычайного положения;

– в течение шести месяцев до окончания срока президентских полномочий (что вызвано интересами обеспечения непрерывности функционирования институтов власти и может рассматриваться как гарантия независимости парламента).

Но в России нет еще практики ни отказа в доверии, ни выражения вотума недоверия, хотя этот вопрос поднимался в Думе неоднократно. Оказывалось, что принятие такого решения не всегда выгодно – как многим парламентариям, боящимся потерять свои места во время новых выборов, так и оппозиции.

Введение института роспуска Президентом Государственной Думы в конституционный механизм взаимоотношений различных ветвей власти вызвано необходимостью установления правовых процедур разрешения ситуаций, когда разногласия между этими ветвями власти не могут быть преодолены путем выработки общих позиций. Это крайняя мера преодоления разногласий.

В Российской Федерации с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[92] установлена воз можность досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Лидирующая роль в данном процессе принадлежит Президенту России. Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П положения Федерального закона признаны не противоречащими Конституции РФ.[93]

В случае:

установления соответствующим судом нарушения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а орган государственной власти субъекта Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения органа государственной власти субъекта Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу государственной власти субъекта Федерации.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному органу государственной власти субъекта Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта Федерации. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона.

Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Федерации прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о его роспуске.

Срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу государственной власти субъекта Российской Федерации или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Думается, в русле традиций международной практики можно передать полномочия по досрочному прекращению полномочий выборных органов власти субъектов Российской Федерации в исключительное ведение Совета Федерации, или наделить полномочиями по участию в решении этого вопроса.

Традиционные для мировой практики полномочия Совета Федерации, установленные п. «а», «б», «в», «г», «ж» и «з» ст. 102 Конституции Российской Федерации,[94] означают (причем, без оговорок, подобных ситуации с Государственной Думой), что эта палата Федерального Собрания действительно является оппонентом Президента России и разделяет с ним ответственность за политический курс в важнейших областях жизнедеятельности страны, в том числе за надлежащее обеспечение государственного суверенитета и терри ториальной целостности, режима законности (в том числе конституционной) и правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства страны.

Если также учесть полномочия Совета Федерации, установленные п. «д» и «е» ст. 102 Конституции Российской Федерации по принятию решения об отрешении Президента Российской Федерации от должности и назначению выборов главы государства, то можно заключить, что Совет Федерации является непосредственным гарантом стабильности президентской власти, а следовательно, и всей системы федеральной государственной власти в России.[95]

При взаимодействии Совета Федерации с Президентом России используется множество форм и способов сотрудничества при решении совместных полномочий и несколько иной набор форм для взаимодействия в сфере исключительных полномочий.

Одной из востребованных форм взаимодействия Совета Федерации и Президента России является участие членов Совета Федерации в комиссиях, образуемых Президентом. В качестве примера можно привести Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности, образованной Президентом в 1994 г., Комиссии Правительства (2000 г.) и многие др.[96]

Например, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации участвует в Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в лице председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной по литике;[97] Члены Совета Федерации включены в состав Правительственной комиссии по финансовому оздоровлению организаций оборонной промышленности.[98]

Совет Федерации создает специальные комиссии по участию в приоритетных учреждениях, например в комиссии Совета Федерации по вопросу о взаимодействии федерального государственного унитарного предприятия «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания (ВГТРК)» с региональными телерадиокомпаниями;[99] представительствует в совете директоров Российского акционерного общества «ЕЭС России»;[100] в коллегии Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг.[101]

На основании ежегодных посланий Президента России Совет Федерации разрабатывает собственные планы для реализации поставленных Президентом задач.

Члены Совета Федерации постоянно участвуют в заседаниях Правительства, работе коллегий министерств и ведомств, координационных и совещательных органов при Президенте Российской Федерации и Правительстве.

В свою очередь, члены Правительства, представители других федеральных органов власти постоянно приглашаются на заседания палаты, ее комитетов и комиссий.

Повышение эффективности законодательной деятельности невозможно без совершенствования взаимоотношений Совета Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти. Председатель Совета Федерации неоднократно встречался с руководителями и членами Правительства Российской Федерации, руководителями министерств и ведомств. Совет Федерации активно участвовал в работе Правительства Российской Федерации по разработке проекта стратегического плана развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Соответствующие вопросы рассматривались при участии членов Правительства Российской Федерации на заседаниях комитетов и палаты. Итоговые материалы направлялись в Правительство Российской Федерации и обсуждались на заседании Государственного совета Российской Федерации.

Важным направлением взаимодействия Совета Федерации с Правительством Российской Федерации являлось рассмотрение на каждом заседании палаты различных вопросов, в том числе в рамках «правительственного часа», на обсуждение которых приглашались члены Правительства Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти.

Это позволило членам Совета Федерации получать из первых рук содержательную информацию по основным вопросам внутренней и внешней политики, анализировать самые острые проблемы: социально-экономическую ситуацию в стране, положение дел в топливно-энергетическом комплексе, реформирование Вооруженных Сил Российской Федерации и т. д.[102]

Советом Федерации и членами Совета Федерации подготовлено и направлено в Правительство Российской Федерации около 140 парламентских запросов и обращений. О принимаемых мерах Совет Федерации и члены Совета Федерации оперативно информировались. Рассматривая тот или иной вопрос, Совет Федерации при нимал постановления, заявления, обращения,[103] в том числе к Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, другим органам государственной власти, в которых высказывал свое отношение к деятельности органов власти и отдельных должностных лиц государства, предлагал возможные способы их решения. По вопросам охраны прав граждан, отмены тех или иных нормативных правовых актов Совет Федерации обращался к соответствующим органам исполнительной власти.[104]

Наряду с законодательной деятельностью Совет Федерации проводил тщательный анализ многих актуальных проблем на парламентских слушаниях, научно-практических конференциях, заседаниях «круглых столов», на Петербургском и Байкальском экономических форумах, в работе которых всегда участвовали депутаты Государственной Думы, представители Президента Российской Федерации, Правительства, министерств и ведомств. В 1994–2000 гг. Советом Федерации было проведено 126 парламентских слушаний, около 1000 «круглых столов», научно-практических конференций и совещаний по вопросам, отнесенным к компетенции палаты. В их числе парламентские слушания «О концепции фондового рынка России», «О ходе северного завоза в 2000 году» и о проекте Федерального закона «О поставках продукции в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов» и т. д.[105]

Практика показала важность такого обмена мнениями о путях дальнейшего развития страны, необходимость тщательной подготовки и принятия соответствующих конкретных предложений и рекомендаций, целесообразность оперативного ознакомления с ними Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.[106]

Одной из форм взаимодействия Совета Федерации и Правительства России, иных органов исполнительной власти является парламентский запрос. Осуществление парламентского запроса регулируется Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Регламентом Совета Федерации.

Парламентский запрос адресуется широкому кругу субъектов от руководителей федеральных органов исполнительной власти до глав муниципальных образований по вопросам, входящим в компетенцию этих и других органов и должностных лиц, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства палаты в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Предложение о парламентском запросе вносится на рассмотрение палаты Председателем или его заместителями, комитетами (комиссиями), двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Федерации, или группой численностью не менее 5 человек. Прежде в Регламенте Совета Федерации устанавливалась другая численность инициативной группы (10 человек). В свою очередь, органы исполнительной власти устанавливают правила взаимодействия с Советом Федерации. Так, в целях совершенствования деятельности центрального аппарата Госкомэкологии России по вопросам работы с запросами и обращениями членов Совета Федерации Федерального Собрания принял специальные правила.[107]

Палаты по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. В практике работы обеих палат Федерального Собрания эта форма активно используется. Принимает решение о проведении слушаний Совет палаты.

В регламентах палат определен круг должностных лиц, участвующих в открытых и закрытых слушаниях. Это Президент Российской Федерации, руководители палат Федерального Собрания, Председатель Правительства, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, члены Правительства, а также другие выс шие должностные лица страны, руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Список иных лиц, имеющих право присутствовать на закрытых парламентских слушаниях, составляется ответственным за их проведение[108] комитетом, комиссией.

Одной из форм взаимодействия Совета Федерации с федеральными органами власти являются вопросы к высшим органам государства и должностным лицам. В Регламенте Совета Федерации существует специальная глава (гл. 8), появившаяся дополнительно для регулирования подготовки и проведения так называемого «правительственного часа». Эта форма работы предназначена для ответов членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации. По нашему мнению, «правительственный час» представляет собой совокупность процедур, установленных для обеспечения контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации.

Кроме членов Правительства на заседание палаты могут быть приглашены Генеральный прокурор, Председатель Центрального банка, Председатель Центральной избирательной комиссии, руководители органов государственной власти и местного самоуправления, а также ряд других должностных лиц, указанных в регламентах. Решение о приглашении для ответа на вопросы членов палаты принимается большинством голосов от общего числа парламентариев. В палате ответственным за проведение «правительственного часа» выступает один из профильных комитетов.

По итогам ответов членов Правительства палата вправе принять решение: об обращении к Президенту,[109] Председателю Правитель ства,[110] Правительству; о рекомендации Правительству; о поручении Счетной палате; о поручении комитету (комиссии) Совета Федерации; о принятии сообщения члена Правительства к сведению. Решения могут быть оформлены в виде постановления, обращения или выписки из протокола заседания палаты.

В необходимых случаях проводятся рабочие встречи и совещания руководства аппаратов и руководителей их структурных подразделений, уточняются редакции нормативных документов, в том числе по вопросам участия статс-секретарей в работе палаты, рассмотрения в Правительстве Российской Федерации парламентских запросов, запросов и обращений парламентариев, подготовки заключений и официальных отзывов. Постоянно осуществляется обмен информационными материалами по вопросам законопроектной работы, проведения федеральных и региональных мероприятий. Предприняты шаги по созданию единого информационного пространства с использованием возможностей сетей Интранет и Интернет.

Взаимодействие палат парламента с органами судебной власти происходит в нескольких плоскостях.

Прежде всего, конституционная обязанность – назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации. Совет Федерации Федерального Собрания проводить к присяге судей Конституционного Суда Российской Федерации.[111]

Во-вторых, это инициирование конституционного судопроизводства по толкованию Конституции РФ, по конституционности актов, по конституционности процедуры импичмента Президента России.

В-третьих, это совместная деятельность в процессе выполнения функций (в том числе и в процедуре импичмента, о которой говорилось ранее).

На всех стадиях законодательного процесса палаты Федерального Собрания Российской Федерации сталкивались с проблемой толкования ряда конституционных норм, регламентирующих порядок рассмотрения и принятия ими федеральных законов. В качестве необходимой меры по устранению выявленных неопределенностей послужил ряд запросов Совета Федерации и Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации.

Инициатором запросов Совета Федерации выступила Комиссия Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам, которой были подготовлены запросы о толковании отдельных положений ст. 105, 106 и 107 Конституции, поддержанные и направленные палатой в Конституционный Суд Российской Федерации.

В результате рассмотрения запросов Совета Федерации и Государственной Думы Конституционный Суд Российской Федерации принял несколько постановлений, которыми внес определенную ясность в понимание смысла соответствующих процедур: было уточнено понимание установленного Конституцией четырнадцатидневного срока рассмотрения федеральных законов Советом Федерации; установлена невозможность принятия федеральных законов, подлежащих в соответствии со ст. 106 обязательному рассмотрению в Совете Федерации, без принятия Советом Федерации решений об их одобрении, а также невозможность преодоления вето Президента Российской Федерации на принятый федеральный закон без его одобрения Советом Федерации в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов, и др.

Федеральное Собрание в рамках своих полномочий может ставить перед Конституционным Судом Российской Федерации вопросы, связанные со спором о компетенции между федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

С помощью парламентского запроса, парламентских слушаний, заседаний, происходит взаимодействие с органами судебной власти, с Прокуратурой РФ. Например, на заседание палаты может быть приглашен Генеральный прокурор.

По вопросам охраны прав граждан, отмены тех или иных нормативных правовых актов палаты обращались к органам судебной власти.[112]

Необходимые обращения направлялись и в Конституционный Суд Российской Федерации.[113]

Не раз палаты обращались и к Генеральному прокурору Российской Федерации с просьбами провести проверки соблюдения законов, оценить возможность привлечения к ответственности конкретных лиц[114].

В заключение можно отметить следующее. Формы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом Российской Федерации, Правительством и судами находятся в динамике. Процесс неизменно совершенствуется. Используются различные способы, формы, ракурсы.

Тем не менее, думается, такой важный способ регулирования совместных действий по решению конкретных задач, как планирование используется в исследуемой сфере недостаточно. Планирование – одна из основных функций управления, служит повышению эффективности управления экономическими, социальными и экологическими процессами, обеспечению комплексного развития управ ляемой территории.[115] Без сомнения, что узконаправленное планирование взаимодействия органов власти принесет положительные результаты.

Все стороны исследуемых взаимоотношений исходят из общей точки зрения: вопросы должны решаться путем интеграции, консолидации и укрепления современного российского государства.