Читать книгу Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации - О. А. Полежаев, Олег Полежаев - Страница 5

Использование исторического метода при проведении настоящего исследования обусловлено необходимостью учета опыта отечественного правопорядка, обладающего не меньшей научной ценностью, нежели иностранный опыт. Исторический метод при исследовании отношений по застройке земельных участков позволяет не только показать предмет исследования в прошлом и настоящем, но и позволяет выявить закономерности развития упомянутых отношений[117], природу их возникновения и развития[118], определить сущность и характер изменений[119]. Более того, исторический метод позволяет проследить развитие института и таким образом выявить его органический принцип[120]. Исторический метод позволяет изучать отношения без отрыва от социально-экономической реальности, при этом выявлять реальные интересы субъектов права и правовые механизмы их достижения. Необходимо отметить, что изучение правовых, как и любых общественных явлений, плодотворно лишь тогда, когда опирается на исторические данные и прослеживает свой предмет в его эволюции[121]. Использование исторического метода предполагает правильность определения временного периода, являющегося объектом исследования. Для целей настоящего исследования наиболее подходящим является временной отрезок с середины XIX до окончания XX века[122].

Анализ дореволюционного законодательства в области регулирования отношений по застройке земельных участков обусловлен наличием проблем и затруднений, схожих с имеющимися в современном отечественном законодательстве. При этом дореволюционный законодатель, судебная практика и доктрина права выработали способы их решения, что позволяет использовать их опыт в настоящее время.

Согласно дореволюционному законодательству, право собственности есть бессрочное, отчуждаемое и наследуемое право, позволяющее наиболее полным образом господствовать над вещью (ст. 420, 423 тома X Свода законов Российской Империи. Далее по тексту – СзРИ)[123]. При этом наибольшую значимость имело деление вещей на движимые и недвижимые[124]. К недвижимости относились земельные участки, угодья, строения и т. д. (ст. 384 тома X СзРИ). Необходимо отметить, что в период формирования гражданского законодательства, в первой половине XIX века, наука гражданского права, как и законодатель, ориентировалась на достижения французской цивилистики и Кодекс Наполеона[125], в результате чего в СзРИ нашли отражение концепция множественности объектов недвижимого имущества и диспозитивный принцип приращения, подлежащий изменению простым соглашением сторон. Право собственности на земельной участок предоставляло его обладателю возможность владеть, пользоваться и распоряжаться вещью наиболее свободным образом. Возможность возведения строений признавалась за собственником земельного участка не в силу закрепления в нормах права, а в силу толкования положений о наибольшей юридической власти собственника над вещью (ст. 420, 423 тома X СзРИ).

В юридической доктрине данные положения полностью поддерживались. Единственным моментом, который вызывал споры, был вопрос о том, куда отнести правомочия на возведение строений: к правомочиям владения или пользования земельным участком[126]. Правовой режим строений, возведенных собственником земельного участка, не мог вызывать сложностей в дореволюционном правопорядке. Отнесение любого строения к имуществу недвижимому было отражено в законе без каких-либо исключений (ст. 384 тома X СзРИ). С момента возведения подобное строение признавалось имуществом недвижимым и считалось собственностью застройщика. В силу принципа приращения строение, возведенное собственником земельного участка, поступало под его власть и признавалось принадлежностью земельного участка. В результате строение и земельный участок вступали в гражданский оборот как единый объект гражданских прав (ст. 386, 424 тома X СзРИ).

Особый интерес вызывают ограничения права собственности на земельный участок, посредством которых могло ограничиваться и правомочие собственника возводить строения.

В целом основания, с которыми закон связывал ограничения власти собственника над земельным участком, можно разделить на ограничения, проистекающие из частного права и связанные с нарушением гражданских прав третьих лиц, которые могут испытывать значительные неудобства при возведении строений, и ограничения, установленные публичным (полицейским) правом, защищающие интересы общества[127].

В частности, Л. А. Кассо утверждал, что «собственник на своем земельном участке волен возводить те постройки, которые ему заблагорассудится, однако в интересах общественной безопасности это право подлежит ограничениям»[128].

Частноправовые ограничения права застройки земельного участка его собственником можно разделить на три группы. К первой относились случаи застройки земельного участка исключительно с целью причинить вред соседу[129]. В данном случае возводимое строение является предметом злоупотребления правом и в своей сути есть завуалированный деликт[130]. Ко второй и третьей относили ограничения из права участия частного или публичного. Настоящие притязания носят частноправовой характер, защищают имущественные интересы конкретного субъекта или неопределенного круга лиц и по своей сути являются стеснением права собственника на земельный участок, а не правом посторонних лиц на вещь[131].

Наличие столь разветвленной системы предпосылок для возведения строений в юридической литературе поддерживалось и связывалось с развитием социальных начал в праве, в силу которых число ограничений права собственности постоянно увеличивалось[132].

Возникновение и реализация правомочия на застройку земельного участка собственником были связаны с приобретением права собственности на земельный участок и соблюдением требований по ненарушению прав и законных интересов окружающих лиц. Прекращение правомочия на застройку земельного участка связывалось с прекращением права собственности на земельный участок.

Случаи застройки земельного участка несобственником в Российской империи имели значительное распространение, в частности, известны случаи, когда целые города располагались на частных землях[133]. Застройка земельного участка несобственником допускалась при наличии у него ограниченного вещного или обязательственного права на земельный участок. Упомянутые способы застройки обладают существенными различиями, что предполагает их дальнейшее раздельное исследование.

В Российской империи способы застройки земельного участка несобственником имели значительное распространение в городах, в отличие от сельскохозяйственных территорий, где застройка в основном осуществлялась собственником[134].

В первую очередь необходимо отметить, что институт вещных прав в целом и ограниченных вещных прав в частности для дореволюционного законодательства был достаточно новым[135]. Ограниченные вещные права возникали на основании закона и судебной практики посредством одобрения практической деятельности[136].

В целом система ограниченных вещных прав, пригодных для упорядочивания отношений по застройке земельного участка, включала в себя: чиншевое право (право срочного владения и пользования земельным участком), право пожизненного владения, право отдельного владения, право оброчного содержания, право долгосрочной аренды (в отличие от краткосрочной аренды, которая считалась обязательственным правом) и вещное право застройки (суперфиций).

Подобное многообразие было обусловлено спецификой построения российской государственности в целом, в результате чего отдельные регионы могли частично сохранять свою правовую систему и законодательство при вхождении в состав Российской империи.

По сути, все перечисленные ограниченные вещные права обладали значительным сходством и не содержали принципиальных отличий, за исключением географической привязки к конкретным районам, однако особое внимание надлежит уделить вещному праву застройки.

Борьба с ограниченными вещными правами во второй половине XIX века привела к состоянию правового вакуума, когда ранее возникшие отношения продолжали существовать, а возникновение новых было запрещено. Вещное право застройки было закреплено в законодательстве только в 1912 году, таким образом, в период с 1886 по 1912 годы застройка чужого земельного участка могла осуществляться исключительно на основании обязательственного права аренды. Именно негативный опыт использования права аренды подтвердил ее непригодность для упорядочивания отношений, связанных с передачей земель в длительное пользование под застройку, и обусловил возвращение к вещно-правовым способам через введение права застройки.

Принятие закона о праве застройки в доктрине права сопровождалось особым вниманием и чаяниями[137].

Дореволюционное законодательство, как и судебная практика, не испытывали значительных затруднений при определении меры юридической власти застройщика над земельным участком. Ограниченные вещные права предоставляли обладателям право непосредственного господства над земельным участком. Обладатель подобного права приобретал возможность владения и пользования земельным участком, в том числе правом на возведение строений. Ограниченные вещные права различались в зависимости от срока, на который устанавливались[138].

По-разному решался вопрос и относительно отчуждения упомянутых прав. Большинство из перечисленных вещных прав изначально не были предназначены для введения в гражданский оборот, что на протяжении длительного времени не допускало их обладателей до ипотечных кредитов под залог права на землю[139]. Необходимо отметить, что правомочия по распоряжению земельным участком всегда сохранялись за его собственником и не входили в содержание ограниченных вещных прав. Наибольшую сложность вызывали вопросы относительно определения характера права застройщика на возведенное строение и правовой режим подобных построек.

Корни настоящих проблем заключались в пробелах законодательства, противоречивой судебной практике и множественности подходов в доктрине права. Необходимо отметить, что до 1842 года подобной проблемы не возникало ввиду императивно установленного принципа приращения строений. Позднее, под влиянием достижений доктрины частного права Франции, принцип приращения был сформулирован в качестве общего правила[140], от действия которого стороны могли легко отказаться[141].

Постепенно в доктрине дореволюционного частного права формировались взгляды, признающие за застройщиком право собственности на все возведенные им строения. Подтверждением упомянутых взглядов стало прямое закрепление настоящего положения в законе, в котором собственником строений был признан застройщик, а не собственник земельного участка (ст. 2 Закона «О праве застройки»)[142].

Признание строений, возведенных на основании ограниченного вещного права, собственностью застройщика обусловило многочисленные споры о правовой природе подобных объектов и отнесении последних к имуществам движимым или недвижимым[143].

В доктрине дореволюционного права сформировались три основных подхода, позволяющих разрешить сложившиеся затруднения. Представители первого руководствовались критерием наличия прочной юридической связи прав застройщика с землей, на которой строение воздвигнуто, в силу чего все строения, возведенные на чужой земле, признавались имуществом движимым[144]. Тем самым строение считалось недвижимостью, только если было построено собственником земельного участка.

К иному выводу приходили ученые, руководствовавшиеся критерием прочной физической связи объекта с земельным участком: недвижимыми считались строения, если их фундамент был укреплен в землю, и эта связь не могла быть нарушена без изменения вида или цели вещи. С другой стороны, строения, просто поставленные на земельный участок (лавки, шалаши, балаганы), относились к имуществу движимому[145].

Ряд ученых проводил разницу между строениями, возведенными на основании вещного права, которые признавались имуществом недвижимым, и постройками – движимостями, возведенными в силу обязательственного права[146]. Последний подход был наиболее распространенным, основывался на законодательстве Германии, а в дальнейшем нашел свое отражение в проекте Гражданского уложения[147] и судебной практике[148].

Возникновение или прекращение права на застройку земельного участка совпадало с возникновением или прекращением ограниченного вещного права пользования земельным участком.

Застройка же земельного участка на основании обязательственного права обладала уникальными отличительными свойствами. В дореволюционном праве было распространено представление о неэффективности и непригодности использования обязательственного права аренды для регулирования отношений по застройке земельных участков[149]. Основной недостаток аренды заключался в невозможности гарантировать баланс интересов застройщика и собственника земельного участка[150].

После реформы 1886 года и введения запрета на установление новых городских чиншевых прав право аренды стало единственным способом застройки чужого земельного участка.

Согласно действовавшим представлениям арендатор не приобретал непосредственного господства над вещью, а обладал правом требования с целью предоставления ему в пользование и владение определенной вещи, иными словами, он господствовал над поведением своего контрагента – собственника земельного участка. Упомянутые взгляды относительно слабости юридической связи, установленной между застройщиком и вещью, не могли не отразиться и на правовом режиме возведенных строений.

Право аренды предоставляло право на владение и пользование земельным участком, при этом носило исключительно срочный и возмездный характер. По общему правилу право аренды не наделяло его обладателя правом на возведение строений. Право на застройку земельного участка возникало после выдачи собственником земельного участка согласия на возведение строений, без которого возведенные строения признавались самовольно возведенными и подлежали сносу или становились принадлежностями земельного участка без каких-либо компенсаций.

Значительные сложности испытывал дореволюционный правопорядок и при определении правового режима возведенных арендатором строений[151]. Несрабатывание принципа приращения к строениям, возведенным на основании ограниченных вещных прав, было обусловлено наличием прочной юридической связи между строением и поверхностью и господством застройщика над земельным участком, что делало его схожим с собственником в социальном и экономическом аспектах. К праву аренды настоящие положения не применялись, что не позволяло однозначно признавать собственником возведенных строений застройщика.

Отдельные ученые, обосновывая право собственности застройщика на возведенное строение, ссылались на ст. 1706 тома X СзРИ, применяя к ним режим «временной собственности» при условии, что стороны соглашением отказались от действия принципа приращения. Тем самым застройщик приобретал право собственности на строение при условии, что собственник добровольно отказался от права на поверхность на время действия договора аренды[152].

Другим важным условием для приобретения права собственности на постройки было положение о судьбе строений после прекращения договора аренды. Сенат признавал за арендаторами право собственности на строения при условии, что после прекращения договора аренды он обязуется снести возведенные постройки. В случае, когда прекращение договора аренды влекло передачу строений собственнику земельного участка, арендатор не признавался собственником последних, ему принадлежало только право временного владения и пользования. Следовательно, арендатор мог приобрести право собственности на постройки при условии отказа собственника земельного участка от действия принципа приращения, что с неизбежностью влекло возложение на арендатора обязанности снести строение в случае прекращения права пользования земельным участком.

Признание арендатора собственником строения актуализировало вопрос о правовом режиме подобных вещей. До середины XIX века судебная практика придерживалась подхода, в соответствии с которым строения, возведенные арендатором, признавались имуществом недвижимым[153]. В последующем общие суды отказались от настоящей традиции, аргументируя свои выводы отсутствием прочной юридической связи между строением и землей. Сенат длительное время продолжал признавать строения, возведенные арендатором, имуществом недвижимым, однако к концу XIX века в судебной практике в качестве основополагающего был избран подход, признающий строения, возведенные арендатором, имуществом движимым[154].

Право застройщика арендатора не наделяло его юридически прочной связью между строением и земельным участком, итогом чего стало представление о движимом характере подобных строений и обесценивание права на строение.

Помимо пробелов в законодательстве и противоречивой судебной практики, использование права аренды для возведения строений влекло возникновение проблем теоретического свойства. Сложность заключалась в невозможности найти обоснование тому, как право пользования, носящее личный характер, может стать основанием для возникновения права собственности на строение, носящего абсолютный характер. Ведь признавая настоящее положение, приходилось подтверждать возможность существования дома без земли, точнее, без реального субстрата.

Строительство как деятельность, затрагивающая интересы неопределенного круга лиц, не могло основываться исключительно на положениях гражданского законодательства. На отношения по застройке земельных участков оказывали влияние многочисленные нормативные акты публично-правового характера. Отдельного рассмотрения заслуживает Устав строительный ввиду выполняемых последним задач регулирования строительной и смежной деятельности (градостроительство, архитектурная практика и государственный надзор)[155].

Требования публичного законодательства, зависящие от целого ряда условий, были закреплены в актах различных органов власти и не имели характера стройности и системности. Ограничения, предъявляемые к возводимым зданиям, зависели от места возведения строения, целей его использования, материала, внешнего вида, расстояния от других строений и т. д[156]. Обобщая требования, предъявляемые к строениям, можно выявить закономерность между объемом и строгостью предъявляемых публичным законодательством условий и местом расположения строений. В частности, застройка городских земель была более обременительной и сложной, нежели застройка земель сельских.

Возведение, реконструкция или снос строений в черте города осуществлялся не иначе, как на основании разрешения городской управы (ст. 186 Устава строительного)[157]. В местностях сельских все строения, за исключением казенных и общественных, возводились без каких-либо разрешений. Тем самым особое значение имело разрешение на строительство как акт органа публичной власти, санкционирующий проведение работ. Посредством выдачи разрешения орган власти осуществлял исключительно технический и полицейский надзор, без проверки права застройщика на земельный участок и соблюдения частных прав соседей (ст. 7 Устава строительного).

Анализ Устава строительного и юридической литературы позволяет утверждать, что наиболее важными были условия об отнесении земельного участка к землям, подлежащим застройке (ст. 185 Устава строительного), и соблюдение требований противопожарной безопасности[158].

Дореволюционное законодательство не содержало как таковых требований об использовании земель по целевому назначению[159]. По общему правилу, любой земельный участок мог быть застроен, исключения были установлены только в отношении городов.

Развитие каждого городского поселения осуществлялось на основании плана города. Содержание плана включало границы города, специальные технические нормативы и территории, подлежащие застройке. На иных землях, не обозначенных в плане как отведенных под застройку, строительная деятельность запрещалась (п. 4 ст. 9 и ст. 185 Устава строительного). Однако настоящие ограничения действовали исключительно в городах, застройщик в пределах сельской местности не был стеснен подобными ограничениями.

Другой публично-правовой предпосылкой для появления возможности возвести строение являлось требование о соблюдении мер пожарной безопасности. Как отмечается в литературе, в пределах городов наибольшие требования предъявлялись к соблюдению мер пожарной безопасности, в связи с чем право застройщика могло быть ограничено в случае несоблюдения им упомянутых требований[160]. Получение разрешения на строительство было связано с соблюдением основных защитных мер, в частности, возведение брандмауэра, соблюдение требований о расстоянии между строениями. Застройщик, нарушавший требования о защитных противопожарных отступах, в административном порядке был обязан устранить допущенные нарушения, то есть снести возведенное строение.

Многочисленные ограничения права застройки были связаны и с предназначением строений. К примеру, в столице запрещалось возводить фабрики и заводы[161]. Отдельные виды предприятий, в частности, пороховые заводы, категорически запрещалось возводить в губерниях Бессарабской, западных и приславянских[162].

Говоря о пределах права застройщика, в литературе сформировалось мнение об отсутствии в отечественном законодательстве ограничений, направленных на защиту культурного наследия. Ранее действовавшее право не содержало положений, способных обеспечивать сохранность памятников древности или ландшафтов[163]. Причиной для появления подобных выводов стал постулат об абсолютности власти собственника и негативного отношения законодателя к любым ограничениям.

Получение разрешения на строительство представляло из себя акт государственной власти, подтверждающий возможность осуществить право застройщика на возведение строений при условии соблюдения требований публичного законодательства.

Способы законодательного регулирования отношений по застройке земельных участков в период советской государственности лежали за пределами частного права в целом и гражданского в частности. Советский правопорядок не признавал деления права на частное и публичное, более того, оно всячески порицалось и тем самым не могло лежать в основе становления системы советского законодательства[164]. Законодательство представляло собой хаотичную совокупность подзаконных актов[165].

Советское государство характеризовалось отказом от рыночной экономики, что не могло не оказать соответствующего влияния на право. В первую очередь необходимо отметить качественное изменение гражданского права и законодательства. Советское законодательство отказалось от деления вещей на движимые и недвижимые, так как единственным собственником земельных участков было государство[166]. Тем самым земельные участки, строения и прочее имущество, ранее относившееся к недвижимости, утратили свой специфический правовой режим. Следствием упомянутого действия стал отказ от принципа «superficies solo cedit»[167], так как его существо заключается в установлении юридической связи между объектами, одним из которых в обязательном порядке является недвижимость.

Отдельно стоит отметить, что монополия права собственности на земельные участки в лице государства послужила основанием для развития системы землепользования на основании иных правовых титулов[168]. По общему правилу обладание земельными участками несобственником было предметом правового регулирования публичного законодательства. За отдельными исключениями правовой статус пользователя, правовой режим земельных участков и строений, порядок предоставления права определялись административным законодательством. В современной литературе закрепилось мнение о господстве, исключительной роли публичного законодательства[169] и особой роли органов государственной власти[170] при регулировании отношений по поводу использования земельных участков в период советского права. В частности, Д. Ю. Туманов утверждает, что «советское государство являлось периодом забвения для права частной собственности в целом и создания системы распределения ценностей на основании командно-административных методов»[171].

Ограниченные вещные права, существовавшие в советский период, имели скорее публично-правовую природу[172]. Отсутствие принципа «superficius solo cedit» не мешало государству приобретать право собственности на все строения, так как частные лица не могли приобретать право собственности на вновь возведенные строения. Тем самым единственным обладателем права собственности на земельные участки и все возведенные строения являлось государство.

В доктрине права отмечается, что вещное право застройки земельного участка являлось единственным способом возведения строений частными лицами[173]. Однако более детальный анализ позволяет утверждать, что упомянутое право не имело ничего общего с общеизвестным частным суперфициарным правом. Застройщик приобретал непосредственное господство над земельным участком, однако строение, возведенное им, признавалось собственностью государства[174]. Реальное положение суперфициария, лишенного правомочия распоряжаться строением, позволяет утверждать, что он приобретал не право собственности на строение, а только право срочного пользования[175].

Исследование истории формирования законодательного регулирования отношений по застройке земельных участков в отечественном правопорядке позволяет сделать следующие выводы:

1. В Российской империи только в начале XX века начала формироваться непротиворечивая и последовательная система регулирования отношений по застройке земельных участков. Особое внимание стоит уделить закону Российской империи «О праве застройки» и проекту Гражданского уложения Российской империи. Настоящие акты принимали под влиянием германского опыта правового регулирования отношений по застройке. Более того, к моменту принятия последних в юридической доктрине господствовали представления о недвижимости и способах регулирования отношений по ее использованию, основанные на пандектном праве. Тем самым германская модель регулирования отношений по застройке земельных участков была поддержана как законодателем, так и юридическим сообществом.

2. Опыт правового регулирования отношений застройки в советском периоде неприменим в современных реалиях, так как в его основе лежит изъятие земельных участков и строений из свободного гражданского оборота, невозможность установления на них права собственности частными лицами и господство публично-правовых способов регулирования отношений землепользования, что не отвечает современным социально-экономическим условиям.

Таким образом, исходя из анализа иностранного опыта и опыта истории отечественного законодательства в области правового регулирования отношений по застройке, представляется допустимым воспользоваться германской моделью правового регулирования отношений по застройке при реформировании отечественного гражданского законодательства.