Читать книгу Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное) - Олег Сальков - Страница 4

1. Настоящий Федеральный закон принимается в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Федеральный закон «О техническом регулировании»), не действуют в части, содержащей требования пожарной безопасности к указанной продукции, отличные от требований, установленных настоящим Федеральным законом.

2. Положения настоящего Федерального закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при:

1) проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты;

2) разработке, принятии, применении и исполнении технических регламентов, принятых в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности;

3) разработке технической документации на объекты защиты.

3. В отношении объектов защиты специального назначения, в том числе объектов военного назначения, атомных станций, производственных объектов, объектов переработки, хранения радиоактивных и взрывчатых веществ и материалов, объектов уничтожения и хранения химического оружия и средств взрывания, наземных космических объектов и стартовых комплексов, горных выработок, объектов, расположенных в лесах, наряду с настоящим Федеральным законом должны соблюдаться требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.

4. Техническое регулирование в области пожарной безопасности ядерного оружия и связанных с ним процессов разработки, производства, эксплуатации, хранения, перевозки, ликвидации и утилизации его составных частей, а также в области пожарной безопасности зданий и сооружений, объектов организаций ядерного оружейного комплекса Российской Федерации устанавливается законодательством Российской Федерации.

5. В отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации религиозного назначения требования пожарной безопасности устанавливаются соответствующим нормативным документом по пожарной безопасности.

1–2. В части 1 комментируемой статьи определены цели, в которых принят комментируемый Закон. Эти положения основаны на общей норме п. 1 ст. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 255-ФЗ[9]), согласно которой технические регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. При этом в п. 2 указанной статьи установлено, что принятие технических регламентов в иных целях не допускается. Кроме того, следует иметь в виду, что согласно п. 2 ст. 7 названного Закона требования технических регламентов не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения указанных целей.

Часть 1 статьи также определяет содержание правового регулирования, осуществляемого комментируемым Законом. При этом в ч. 2 статьи определены области деятельности, в которых положения данного Закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения. Иначе говоря, в этих положениях определен предмет регулирования комментируемого Закона или, как указано в названии статьи, – сфера применения Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

Предмет регулирования комментируемого Закона предопределен общими положениями ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании» о содержании технических регламентов (этой же статьей определен и порядок применения технических регламентов). Так, согласно п. 3 указанной статьи технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента; технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в т. ч. в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения; технический регламент должен содержать требования энергетической эффективности и ресурсосбережения.

В соответствии с п. 6 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании» технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от вида нормативного правового акта, которым они приняты, страны и (или) места происхождения продукции или осуществления связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок и (или) физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями, в том числе потребителями, с учетом положений п. 9 данной статьи.

В то же время предмет регулирования комментируемого Закона сформулирован в ч. 1 и 2 комментируемой статьи в несколько ином виде, нежели это следовало бы из приведенных положений Федерального закона «О техническом регулировании». Кроме того, обращает на себя внимание то, что предмет регулирования комментируемого Закона выходит за рамки данных положений, – согласно п. 2 ч. 2 комментируемой статьи положения данного Закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения и при разработке, принятии, применении и исполнении технических регламентов, принятых в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» (до внесения Законом 2012 г. № 117-ФЗ изменения говорилось о федеральных законах о технических регламентах, содержащих требования пожарной безопасности). При этом в ч. 1 статьи предусмотрено, что федеральные законы о технических регламентах, содержащие требования пожарной безопасности к конкретной продукции, не действуют в части, устанавливающей более низкие, чем установленные комментируемым Законом, требования пожарной безопасности (в этом положении просматривается аналогия с нормой ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О пожарной безопасности», предусматривающей, что законодательство субъектов РФ не действует в части, устанавливающей более низкие, чем названный Закон, требования пожарной безопасности).

Как предусмотрено в ч. 1 комментируемой статьи, технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», не действуют в части, содержащей требования пожарной безопасности к указанной продукции, отличные от требований, установленных комментируемым Законом (до внесения Законом 2012 г. № 117-ФЗ изменения предусматривалось несколько иное правило – предусматривалось, что федеральные законы о технических регламентах, содержащие требования пожарной безопасности к конкретной продукции, не действуют в части, устанавливающей более низкие, чем установленные комментируемым Законом, требования пожарной безопасности). Данное правило основано на следующих положениях п. 3 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании»:

содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции или или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения имеют прямое действие на всей территории России и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент;

не включенные в технические регламенты требования к продукции или или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

3. В части 3 комментируемой статьи определена та часть сферы действия комментируемого Закона, которая одновременно является сферой действия в части установления требований пожарной безопасности нормативных правовых актов иных отраслей законодательства, нежели законодательство о техническом регулировании. Эта сфера охватывает регулирование в области пожарной безопасности объектов защиты специального назначения, среди которых в рассматриваемой норме названы объекты военного назначения, атомные станции, производственные объекты, объекты переработки, хранения радиоактивных и взрывчатых веществ и материалов, объекты уничтожения и хранения химического оружия и средств взрывания, наземные космические объекты и стартовые комплексы, горные выработки, объекты, расположенные в лесах (следует обратить внимание на то, что этот перечень не определен как закрытый).

Соответственно, техническое регулирование в области пожарной безопасности указанных объектов защиты специального назначения осуществляется на основании как комментируемого Закона, так и Федеральных законов от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[10], от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»[11], от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»[12], от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[13], от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»[14] и от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»[15], ЛК РФ, Законов РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах» (изложен полностью в новой редакции в соответствии с Федеральным законом от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ)[16], от 20 августа 1993 г. № 5663–1 «О космической деятельности»[17] и от 21 июля 1993 г. № 5485–1 «О государственной тайне»[18].

В статье 5 Федерального закона «О техническом регулировании» (в ред. Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 347-ФЗ[19]) определены особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения указанной продукции.

4. Часть 4 комментируемой статьи определяет изъятия из сферы действия комментируемого Закона. Согласно данной норме в эту сферу не входит, во-первых, техническое регулирование в области пожарной безопасности ядерного оружия и связанных с ним процессов разработки, производства, эксплуатации, хранения, перевозки, ликвидации и утилизации его составных частей, и, во-вторых, техническое регулирование в области пожарной безопасности зданий, сооружений, строений, объектов организаций ядерного оружейного комплекса России.

Как указано в рассматриваемой норме, такое регулирование устанавливается законодательством РФ. Среди основных актов законодательного уровня, в соответствии с которыми или на основе которых осуществляется такое регулирование, необходимо упомянуть об указанных выше Федеральных законах «Об обороне» и «О государственном оборонном заказе», а также о Федеральном законе от 3 апреля 1996 г. № 29-ФЗ «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов»[20].

5. В части 5 комментируемой статьи предусмотрено, что в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России религиозного назначения требования пожарной безопасности устанавливаются соответствующим нормативным документом по пожарной безопасности.

Часть 5 включена в комментируемую статью Законом 2017 г. № 244-ФЗ с 31 июля 2018 г., т. е. по истечении года с момента вступления данного Закона в силу. Видимо, подразумевается, что в этот период должен быть принят соответствующий нормативный документ по пожарной безопасности, устанавливающий требования пожарной безопасности в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России религиозного назначения. Согласно части 3 ст. 3 Закона 2017 г. № 244-ФЗ со дня вступления в силу данного Закона и до дня вступления в силу ч. 5 комментируемой статьи требования комментируемого Закона в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России религиозного назначения применяются в части, соответствующей объему работ по сохранению указанных объектов культурного наследия, если проектная документация на проведение таких работ содержит требования пожарной безопасности, направлялась на государственную экспертизу в соответствии с ГсК РФ и согласована соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.