Читать книгу Закон и законотворческий процесс - Павел Крашенинников, П. В. Крашенинников - Страница 4

Иерархия законов – это порядок приоритетности одних законов перед другими. На первый взгляд, все и так ясно: вначале Конституция, затем федеральные конституционные законы и законы.

С первым – главным или, как его часто называют, Основным Законом – все правильно. Это Конституция Российской Федерации (далее – Конституция), принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. и вступившая в силу 25 декабря 1993 г. (за исключением отдельных положений). Дальше идут законы Российской Федерации о поправках в Конституцию.

На практике поправки в Конституцию принимались нечасто. К настоящему времени их четыре:

– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»[8];

– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»[9];

– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»[10];

– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[11].

Вслед за законами Российской Федерации следуют федеральные конституционные законы. Их достаточное количество и они, как правило, упоминаются в Конституции. Их принятие осуществляется не просто большинством голосов палат Федерального Собрания, но квалифицированным большинством. Государственной Думе для этого требуется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, Совету Федерации – не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Федеральные законы делятся на указанные в Конституции и не указанные в ней, но влияющие на государственной устройство Российской Федерации. Например, в Основном Законе указаны (хотя и не названы) следующие федеральные конституционные законы:

№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[12],

№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[13],

№ З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»[14],

№ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[15],

№ З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»[16],

№ 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[17],

№ 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации»[18],

№ 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации»[19],

№ З-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации»[20],

№ 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[21],

№ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[22],

№ 1-ФКЗ «О военном положении»[23].

К не указанным в Основном Законе, но определяющим государственное устройство в стране относятся, например, федеральные конституционные законы:

№ 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[24],

№ 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»[25],

№ 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя»[26].

Далее следуют федеральные законы, которые составляют основную законодательную базу государства. Конечно же, федеральные законы не должны противоречить Конституции и федеральным конституционным законам.

Классификации отечественных федеральных законодательных актов можно проводить по разным признакам и основаниям, мы выделим 12, на наш взгляд, самых важных оснований.

По принятию. Любой федеральный закон должен быть принят (одобрен) в Государственной Думе и подписан Президентом

Российской Федерации (далее – Президент). Конституция устанавливает обязательные для рассмотрения Советом Федерации вопросы, в том числе законы. Согласно ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

• федерального бюджета;

• федеральных налогов и сборов;

• финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

• ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

• статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции федеральный конституционный закон считается принятым при условии, что он одобрен большинством – не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Иные федеральные законы не подлежат обязательному рассмотрению. Так, если в течение 14 дней Совет Федерации не рассмотрит закон, то в течение пяти дней он направляется Председателем верхней палаты Федерального Собрания Президенту для подписания и обнародования.

По применению в случае конкуренции. Конечно же, Конституция выше по правовой силе, чем федеральный конституционный закон, а последний соответственно выше, чем федеральный закон. Между тем, согласно и. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» даны следующие определения:

«Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо…

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного».

Порядок заключения, ратификации, прекращения, приостановления международных договоров регламентируется Федеральным законом «О международных договорах». Следует отметить, что согласно названному Закону нормы международного договора начинают применяться с момента вступления его в силу для Российской Федерации.

Обращаем внимание на то, что публикуются международные договоры вместе с федеральными законами об их ратификации.

Нельзя не отметить, что наряду с международным договором Российской Федерации может применяться также и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый во исполнение указанного международного договора (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»). Такой акт не заменяет договор, но определяет способы и процедуры реализации содержащихся в нем положений.

По охвату отношений. Конечно, статистических данных нет и быть не может, особенно если речь идет о частном праве. Цифры есть в судебной системе, регистрационных системах и других правоприменительных органах, т. е. в публично-правовой сфере, когда за нами зорко следит государство. Тем не менее очевидно, что именно в тех отношениях, где государство выступает только как выразитель воли общества – как правило, в частноправовой сфере, где государство ограничивается принятием правил игры, – широта охвата значительно больше. В первую очередь речь идет о Гражданском кодексе Российской Федерации, за ним с большим отрывом идут Семейный, Жилищный и Земельный кодексы Российской Федерации (далее также соответственно – ГК, СК, ЖК и ЗК), а за ними – все остальные.

Безусловно, здесь следует вспомнить слова С.С.Алексеева: «Именно гражданское право создает необходимые юридические основы для формирования и функционирования современного гражданского общества, высокоэффективной социально ориентированной рыночной экономики. Иного закона такого же порядка, как Гражданский кодекс РФ, действующего на основе Конституции РФ, в российском законодательстве нет»[27].

По отраслям. Отрасль законодательства – это системная совокупность нормативных правовых актов, регулирующих сферу сходных общественных отношений. Необходимо разграничивать отрасли права и отрасли законодательства. Предмет регулирования отрасли права – это общественные отношения, однородные по их социально-экономическому содержанию и характеризующиеся единым методом регулирования, а предмет отрасли законодательства представляет собой определенный вид общественной деятельности, регулирование которой может быть основано на различных способах.

Формально перечень ряда отраслей содержится в ст. 71 и 72 Конституции, однако критерий разделения законодательства по отраслям в Основном Законе применен неоднородный. Например, гражданское законодательство и законодательство об интеллектуальной собственности или уголовное законодательство и вопросы помилования.

По форме систематизации: инкорпорация, кодификация, бессистемные.

Как известно, инкорпорация – это форма систематизации законодательства, выражающаяся в системном расположении актов в определенном порядке без изменения внутреннего содержания самих законов, тогда как кодификация – это тоже форма систематизации законодательства, выражающаяся в подготовке обладающего системным характером нового комплексного (сводного) законодательного акта, предназначенного регулировать наиболее важные сферы общественных отношений.

Основная часть систематизированных законодательных актов относится к инкорпоративной форме систематизации. При этом большинство носит смешанный характер, т. е. сочетает в себе обе формы систематизации.

Кодификации бывают традиционные, логичные, доставшиеся нам по «наследству» от прошедших исторических эпох в силу развития общества, государства и права, и случайные, которые правильнее было готовить в качестве федеральных законов, но которые были приняты в силу определенных ситуационных причин или связаны с субъективными моментами (например, Градостроительный кодекс).

По влиянию на законодательный процесс. Очевидно, что нормы, содержащиеся в законодательных актах, посвященных законотворческому процессу, влияют на подготовку соответствующих отраслевых законов. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – Б К), Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» содержат специальные нормы, посвященные законодательному процессу.

Кодифицированные акты являются базовыми для соответствующих отраслей, и часто акты этой отрасли вытекают из кодекса или, во всяком случае, как должно быть, не должны ему (кодексу) противоречить.

Есть еще один фактор влияния – это восприятие в качестве примера как юридико-технического, так и структурного. Так, Гражданский кодекс послужил примером для многих кодексов, во-первых, выделив переходные положения в отдельный закон; во-вторых, структурно и даже содержательно: есть аналогичные ст. 3 ГК нормы, например, в Жилищном и Семейном кодексах.

По государствам, принявшим законодательные акты: СССР, РСФСР, Российская Федерация. При распаде Советского Союза в 1991 г. независимые, новые на тот момент государства по естественным причинам не могли одномоментно заменить старые законодательные акты на новые. Объективно в таких ситуациях существует период действия в суверенных государствах актов фактически разных стран (в нашем случае – Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации).

Особенно следует обратить внимание на Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик – кодифицированный законодательный акт, который был принят в 1991 г. накануне распада СССР и в Советском Союзе не вступил в силу. Однако Основы были введены в действие на территории Российской Федерации Постановлением Верховного Совета РФ 14 июля 1992 г. № 3301

По компетенции России и ее субъектов решать те или иные вопросы, в том числе при помощи принятия законодательных актов.

В соответствии со ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением;