Читать книгу Эффективное правительство для нового века - Раби Абучакра - Страница 4

С января 1918 по декабрь 1920 года мировая пандемия гриппа поразила около 500 млн человек и унесла от 50 до 100 млн жизней. Испанский грипп («испанка»), как известно, имел три волны. Во время первой пострадали в основном больные и пожилые люди – обычные группы риска. Заболевания второй и третьей волны, после того как вирус мутировал, стали проходить тяжелее и вызывали больше смертных случаев у молодых и здоровых.

Предполагается, что мутация и быстрое распространение вируса гриппа были частично обусловлены Первой мировой войной. В это время правительства не ожидали и не прогнозировали вспышку пандемии – и в результате невольно создавали условия для распространения опасного штамма вируса. В обычных условиях люди, страдающие тяжелой формой заболевания, остаются дома, и только заболевшие более легкой формой гриппа не прекращают социальные контакты. Иная ситуация сложилась во время войны: солдаты с легкой формой заболевания оставались на фронте, в то время как тяжелобольных в переполненном транспорте отправляли в забитые людьми тыловые госпитали; в результате вирус стал стремительно распространяться.

Правительства разных стран оказались не готовы к разразившейся пандемии. Но и почти 100 лет спустя пандемии по-прежнему угрожают многим странам. В последней четверти прошлого века «в мире было идентифицировано более 30 новых или недавно выявленных инфекций»[2]. Согласно Национальному реестру рисков Великобритании, большинство этих инфекций передается позвоночными животными и людьми, что осложняет их отслеживание[3].

Риск пандемии присутствует постоянно. В любое историческое время в мире наблюдается множество вспышек заболеваний, которые при определенных обстоятельствах могут превратиться в мировую пандемию[4]. Возьмем, например, вспышку атипичной пневмонии (тяжелый острый респираторный синдром, ТОРС), которая началась в конце 2002 года и быстро распространилась в Азии, Северной Америке, Южной Америке и Европе. Попытки взять эпидемию под контроль увенчались успехом лишь к середине 2003 года, в общей сложности переболело около 8000 человек, более 750 человек умерли[5].

Правительство должно не только справляться с пандемиями – его сфера ответственности весьма широка и продолжает расширяться. Так, 15 февраля 2013 года памятно для астрономов. В этот день астероид 2012 DA14 вплотную приблизился к Земле: 190000-тонная каменная глыба прошла на расстоянии 17 200 миль (ок. 27 680 км) от нашей планеты – ближе, чем некоторые спутники. Этого гостя ждали, астрономы знали о его существовании и маршруте почти за год. Однако в тот же день другой метеорит – весом в 10 000 тонн – на сей раз абсолютно неожиданно нанес визит Земле. Причиненный челябинским метеоритом ущерб был бы значительно больше, если бы он не взорвался в атмосфере Земли; тем не менее более 1500 человек получили ранения, более 7000 зданий[6], [7] были повреждены.

Форсайт и варианты будущего

Мы живем в непредсказуемом и сложном мире, и основная проблема для государств и правительств состоит в том, как справляться с неопределенностью. Будь то пандемии или метеориты, от правительств всегда ждут готового ответа. Правительство новой эры должно прежде всего уметь предусматривать риски, причины или ограничивающие факторы которых не полностью определены, а последствия и вероятные осложнения обычно невозможно или трудно точно предсказать. К подобным рискам относятся воздействие околоземных объектов, пандемии, коренные изменения технологий, климата, доступности ресурсов, демографические сдвиги, экономические кризисы и многое другое.

Но как правительства могут подготовиться к будущему? Для этого существуют методы и инструменты. Один из подходов – форсайт (англ. foresight) или перспективный анализ, направленный на изучение будущего, часто с использованием больших данных. Форсайт в этом контексте рассматривается как процесс поддержки политических решений, обеспечивающий определенный способ размышления о будущем и стратегический подход к обсуждаемым темам. Методы форсайта используются для формирования стратегии: форсайт предполагает анализ широкого диапазона потенциальных возможностей (или вариантов будущего) и учет альтернатив, выходящих за рамки устоявшихся стереотипов.

Самыми распространенными из инструментов форсайта являются сканирование горизонтов (англ. horizon scanning или комплексный анализ внешних источников информации) и сценарное планирование. Часто оба метода используются одновременно: сканирование горизонтов позволяет выявить тенденции и источники изменений, что затем учитывается при разработке сценариев. Сценарии будущего и сканирование горизонтов – как методы стратегического форсайта – могут и по отдельности приводить к полезным результатам, но они, как правило, гораздо эффективнее при совместном использовании, поскольку обеспечивают более полный анализ потенциальных рисков, а также оценку проблем и возможностей данной страны.

Форсайт полезен и для деятельности самого правительства. Он способствует формированию общего представления о будущем и единой системы понятий для его обсуждения; обеспечивает дискуссионную площадку для обмена организационным опытом; поз воляет мобилизовать интеллектуальный потенциал внешних экспертов, обычно исключенных из процесса планирования; способствует установлению неформальных связей между министерствами и ведомствами, – и тем самым превращается в надежную дискуссионную платформу для обсуждения потенциально спорных и сложных проблем.

Одной из привлекательных особенностей форсайта, в частности при разработке сценариев, является то, что в некоторых случаях его можно осуществить с относительно небольшими затратами. Одно из основных требований – привлечение ключевых экспертов и заинтересованных сторон, наличие квалифицированных работников для реализации форсайт-проекта и, в случае необходимости, исследовательских ресурсов.

Наличие постоянно действующего форсайт-центра способствует привлечению к его работе заинтересованных сторон и использованию его правительством для выработки политического курса. Такое подразделение задает направление исследований будущего, оповещает государственных служащих о результатах и предоставляет информацию по конкретным запросам министерств. Крайне полезно формализовать форсайт-процессы. Можно привести в пример одну из крупнейших мировых корпораций – энергетический гигант Shell. Эта компания внесла большой вклад в разработку инструментария сценарного планирования. На каждый момент времени Shell обычно имеет несколько сценариев для различных вариантов развития ситуации, и в их контексте рассматриваются достоинства и недостатки любых поступающих предложений по крупным инвестициям или стратегические инициативы.

Между тем следует учитывать, что форсайт связан с многочисленными рисками; один из них – опасность негативного влияния средств массовой информации, которые могут ошибочно интерпретировать характер процесса создания сценария или сканирования горизонтов, а также дискредитировать возможные сценарии, представленные правительством. Кроме того, поскольку государственные служащие видят окружающий мир через призму политики, они могут подойти к сценарному планированию с предубеждением, ограничивающим их мышление. При этом сами по себе сценарии не оказывают серьезного воздействия, если изначально отсутствует поддержка форсайта сверху. Поэтому при выборе темы для создания эффективного сценария одинаково важно учитывать и политическую ситуацию, и характер самой проблемы.

Преобразования в действии: форсайт в Великобритании

До недавнего времени за форсайт-программу правительства Великобритании отвечал Центр форсайта Отдела по вопросам науки, входящий в Министерство по делам бизнеса, инноваций и профессиональной подготовки. Центр форсайта и сканирования горизонтов занимался прогнозированием в двух направлениях: глубинные исследования долгосрочных – от 20 до 80 лет – перспектив и изучение отдельных потенциально важных проблем на ближайшие 10–15 лет.

В 2013 году собственную форсайт-программу инициировал и секретариат Кабинета министров Великобритании, но уже в марте 2014 года после парламентской проверки работы по форсайту в правительстве Великобритании оба подразделения были объединены в Исследовательскую группу сканирования горизонтов [8],[9].

Изначально британский форсайт был нацелен на изучение вопросов, связанных с разработкой материалов и технологий будущего; с кроссдисциплинарными научными исследованиями, выходящими за рамки узкой тематики; влияющих на государственную политику; ранее не изученных и находящихся вне сферы внимания других институтов; активно поддерживаемых заинтересованными сторонами. Выбираемые для форсайта проблемы отличал высокий уровень неопределенности. Например, масштабное исследование прогрессирующего ожирения было предпринято правительством именно потому, что никто не мог точно предсказать его последствия для системы здравоохранения и для общества в целом. Не меньшей неопределенностью и серьезностью последствий отличаются и другие темы исследований: мировая экологическая миграция, обеспеченность населения продовольствием и сельское хозяйство будущего, перспективы электронных торгов. На момент написания этой книги в центре внимания форсайта Великобритании числилось будущее городов и последствия старения населения.

Британский форсайт внес вклад в создание вариантов будущего на основе анализа фактических материалов, заполнив тем самым определенные пробелы в понимании текущей политики, и открыл возможности для политических решений и стратегических вмешательств, направленных на решение сложных проблем.

Сканирование горизонтов

Бит Хаббегер, специалист по анализу устойчивости и рисков, в исследовании перспектив развития Швейцарии отметил, что термин сканирование горизонтов пока не имеет четкого определения[10]. Обычно он используется в двух значениях: как «инструмент политики, предназначенный для систематического сбора широкого спектра информации и фактических материалов о грядущих проблемах, тенденциях, прогрессе, идеях и событиях в политической, экономической, социальной, технологической или экологической среде организации», и как «собирательный термин для множества так называемых форсайт-процессов, направленных на повышение способности организаций решать проблемы, связанные с неопределенным и неоднозначным будущим». Наше понимание сканирования горизонтов ближе ко второму определению Хаббегера, при котором «инструмент политики» превращается в часть более широкой программы форсайта.

На практике сканирование горизонтов часто используется совместно со сценарным планированием при построении вариантов будущего для определения тенденций и стимулирующих факторов.

Сканирование горизонтов открывает для правительства гораздо более широкий спектр вариантов будущего. Метод помогает выявить области со значительными информационными пробелами и на этой основе сформулировать текущие исследовательские задачи; кроме того, он позволяет аналитикам обнаружить на ранней стадии те события, которые предвещают большие изменения. Примечательно, что успех сканирования горизонтов зависит от новейших технологий в меньшей степени, чем от глубины и широты вовлеченных в процесс экспертных сетей и связей. Чтобы обнаружить сигналы, чтобы собрать, систематизировать и осмыслить информацию, организациям требуется установить и поддерживать взаимодействие с широким кругом как государственных, так и независимых экспертов, работающих в самых разных областях – от экономики до социальной политики, от военной науки до информационных технологий, – как внутри страны, так и за рубежом. Наличие экспертной сети дает возможность постоянно отслеживать возникновение новых тенденций.

После сбора и анализа информации ее предоставляют другим сторонам – другим подразделениям правительства, компаниям частного сектора или широкой общественности. Для управления этим процессом требуется нечто вроде секретариата. В Сингапуре, например, такую функцию выполняет министр-координатор по вопросам национальной безопасности.

В правительстве должны существовать формальные механизмы, обеспечивающие интеграцию полученных данных в процесс выработки политических решений. Данные, полученные в результате сканирования горизонтов, нельзя игнорировать, ими нельзя пренебрегать. Опыт показывает, что это может обойтись очень дорого. Например, в 2004 году, незадолго до того, как ураган «Катрина» опустошил Новый Орлеан, Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям провело тренинг по усложненному сценарию «Ураган „Пэм“», в котором ураган четвертой степени обрушивался на некий город в США. Но похоже, что данные, полученные в этом тренинге, не были внедрены в практику работы правительства[11].

Рисунок 1. Два значения понятия «сканирование горизонтов»

Источник: Центр исследований безопасности, Федеральное управление защиты гражданского населения, Швейцария

Информация, полученная в результате сканирования горизонтов, должна быть доступна для поиска и выборки всем сотрудникам правительственных учреждений. Более того, при разработке политики или стратегии от лиц, ответственных за итоговые предложения, требуется обязательное обращение к материалам сканирования по соответствующим вопросам.

Правительства, в которых форсайт формализован, обычно отличаются наиболее развитыми возможностями сканирования горизонтов. Например, единые службы сканирования горизонтов по широкому кругу вопросов созданы в Великобритании и Сингапуре. В других, прежде всего развитых, странах сканирование горизонтов проводится отдельными органами власти и не координируется в масштабах всего правительства. Главные объекты такого сканирования – наука и техника. Так, в Австралии был создан Консультативный комитет по технологиям здравоохранения, с тем чтобы «заблаговременно информировать учреждения здравоохранения Австралии и Новой Зеландии о новых и перспективных технологиях, имеющих особое значение, с целью обмена информацией о таких технологиях и оценки их потенциального влияния на соответствующие системы здравоохранения»[12].

Сканирование горизонтов может быть также направлено на поддержку конкретных проектов или вопросы государственной политики. Комиссия по консультированию отраслевых советов Нидерландов внедрила программу «Сканирование горизонтов Нидерландов», направленную на формирование приоритетов в сфере социальных исследований.

В Великобритании Центр сканирования горизонтов запустил проект Sigma Scan, являющийся частью форсайт-программы британского правительства. В рамках этого проекта было подготовлено около 250 кратких статей и обзоров по проблемам и тенденциям, которые могут оказаться актуальными для Великобритании в последующие 50 лет. Их тематика охватывает широкий диапазон вопросов государственной политики – от традиционной проблемы отношений Великобритании и ЕС до более отвлеченных тем – например, таких, как влияние трансформации нравственных ценностей на социальное поведение. Впоследствии сторонние эксперты обновили эту информацию и переработали четвертую часть документов. При каждом новом сканировании рассматривалась единственная тенденция, ей давалось четкое определение, оценивалась (ранжировалась) вероятность ее возникновения, степень воздействия и провоцируемые конфликты, а также кратко излагалось потенциальное влияние на политический курс. Центр привлек к работе в Sigma Scan сторонних исполнителей, обладающих опытом в сфере прогнозирования и государственной политики, в том числе консалтинговое агентство стратегического прогнозирования Outsights, центр изучения общественного мнения Ipsos MORI и некоммерческий исследовательский центр Institute for the Future.

Проект предусматривал взаимодействие и с высшими эшелонами гражданской службы. Первыми мероприятиями Sigma Scan стали симпозиумы с участием высших чиновников, крупнейших предпринимателей и других влиятельных лиц. Изначально цель проекта состояла в том, чтобы создать централизованную государственную базу данных результатов сканирования горизонтов. Однако проект приобрел столь широкую популярность, что многие министерства занялись самостоятельным сканированием горизонтов, тем самым похоронив надежду на создание единого ресурса. Опасность этой самодеятельности кроется в том, что министерства могут случайно проигнорировать серьезные проблемы в областях, не входящих в сферу их компетенции и опыта. Даже если форсайт действительно превратится в общепринятый метод принятия политических решений, координирование форсайт-программ отдельных министерств останется отдельной задачей[13].

Построение сценариев

Сценарное планирование – еще один популярный инструмент форсайта, ориентированный на оптимизацию решений с учетом перспектив изменения внешних условий. В ходе сценарного планирования тенденции не экстраполируются, но создается альтернативное видение, допускающее резкие скачкообразные изменения, которые необходимо подвергнуть оценке. Авторы форсайта пересматривают исходные предпосылки принятия решений и, предвосхищая грядущие угрозы и возможности, закладывают основы для единой концепции будущего, которая влияет на внутриорганизационный и индивидуальный стили работы. Планируя сценарии будущего, организации и правительства могут лучше понять природу и динамику сил, которые станут определяющими для мира через пять, десять и даже двадцать лет. Построенный на групповой работе, этот метод позволяет нивелировать влияние таких распространенных недостатков, как, например, самонадеянность и узость кругозора; он стимулирует обмен информацией и выработку согласованного понимания основных тенденций.

Сценарное планирование – не точная наука и не стопроцентно надежный способ предсказать все возможные последствия. Однако оно позволяет государственным органам подвергнуть пересмотру свои гипотезы будущего и оценить пригодность тех или иных решений в предполагаемых обстоятельствах. Сценарное планирование – структурированный процесс, который хотя и осуществляется по-разному в различных организациях и властных структурах, обычно включает следующие элементы:

◊ Анализ задачи: поиск ответа на вопрос «Какова текущая ситуация?». На этом этапе процесса рассматриваются цели и стратегии ведомства, исследуются сильные и слабые стороны, с тем чтобы стимулировать альтернативное мышление, выходящее за рамки традиционного мышления.

◊ Анализ влияния: выявление внешних факторов, влияющих на текущие подходы и стратегии; одновременно оценивается степень воздействия различных факторов.

◊ Прогнозирование: оценивается статус внешних факторов как в настоящий момент, так и в будущем. Задача формулируется максимально нейтрально, с тем чтобы не подталкивать участников в каком-либо конкретном направлении, а, наоборот, стимулировать альтернативные представления о будущем.

◊ Группировка альтернатив: сравнение альтернатив, проверка их внутренней согласованности, совместимости и логики.

◊ Интерпретация сценария: анализ, сравнение и противопоставление различных сценариев; сценариям даются названия.

◊ Анализ последствий: рассматриваются последствия выбранных сценариев, оцениваются и измеряются риски и возможности, перепроверяются правительственные стратегии с позиции «а что если?..».

◊ Деструктивные события: подвергаются анализу по всем возможным направлениям. Идентифицировав потенциально деструктивное событие, следует оценить его воздействие, построить соответствующий сценарий и подготовить профилактические и ответные меры.

◊ Передача сценария: последний этап процесса – ранее идентифицированные возможности и риски используются при формировании государственной политики[14].

Не все темы одинаково пригодны для сценарного планирования. Лучшие результаты этот метод дает в областях, требующих стратегического долгосрочного прогнозирования, в которых либо выявлена тенденция, вызывающая стратегические последствия для данной сферы, либо серьезные изменения вызываются естественной эволюцией. Примером первого варианта является воздействие новых открытий и технологий, в частности воздействие добычи сланцевого газа на энергетический сектор.

Естественная эволюция, например старение населения западных стран, заставляет учитывать влияние этого процесса при организации системы здравоохранения.

Преобразования в действии: оценки сценариев в Нидерландах

В правительстве Нидерландов процесс прогнозирования тесно связан с оценкой угроз безопасности и основывается на детально проработанных процедурах. Риски, выявленные в процессе разработки сценария, анализируются по десяти критериям, непосредственно связанным с пятью сферами жизненно важных интересов страны, а именно[15]:

• территориальная безопасность (включая военное вторжение на территорию Нидерландов и ухудшение международного положения страны);

• безопасность личности (включая несчастные случаи, серьезные травмы, хронические заболевания и физические страдания);

• экономическая безопасность (включая издержки);

• экологическая безопасность (включая долгосрочное воздействие на природную окружающую среду);

• социальная и политическая стабильность (включая дезорганизацию повседневной жизни, нарушение демократической системы, воздействие на общество и психику людей).

Значимость риска по каждому критерию для конкретного сценария оценивается в баллах, а затем с помощью разнообразных методов данные агрегируются в единый показатель воздействия для этого сценария. Добавление в модель вероятности реализации самого сценария позволяет получить всеобъемлющую оценку риска.

Баллы зависят от специфики каждого критерия; при этом учитывается характер возможных последствий (от умеренных до катастрофических), география распространения и вероятные границы (верхние и нижние) воздействия[16]. Подобная процедура проводится при разработке стратегии действий правительства для устранения, уменьшения или смягчения ожидаемых неблагоприятных воздействий, определенных в таких сценариях.

Преобразования в действии: Сингапур – концепция форсайта и сценарное мышление

Форсайт предполагает разнообразие методов и методологических подходов. Отбираются и применяются те из них, которые отражают потребности организации и которые она может адаптировать под свои нужды.

Хорошим примером этого является Сингапур. Использовать в стране сценарии начало Министерство обороны в 1991 году. К 1993 году Кабинет министров убедился в их пользе для разработки долгосрочной стратегии развития и в 1995 году создал Отдел сценарного планирования в рамках Управления государственной службы.

Одновременно, чтобы обеспечить внедрение сценарного подхода и в других министерствах, помимо Отдела сценарного планирования, и сформировать у чиновников государственной службы установку на «готовность к изменениям, их прогнозирование и управление ими», правительство Сингапура инициировало специальную программу, получившую название PS21. В результате, благодаря распространению навыков сценарного планирования, команды по исследованию вариантов будущего были учреждены и в других правительственных структурах, включая Министерство торговли и промышленности, Министерство обороны и даже Министерство общественного развития, молодежи и спорта.

На рубеже столетий ряд событий, особенно финансовый кризис в Азии и теракты 11 сентября 2001 года в США, вызвали у чиновников определенный скептицизм в отношении пользы сценариев как инструмента политики. Однако в правительстве Сингапура не отказались от них, а постарались сделать их более эффективными.

Прежде всего, расширилась сфера компетенции Отдела сценарного планирования, который был переименован в Отдел стратегической политики и стал заниматься межведомственными проблемами, которые в ином случае не привлекли бы должного внимания. В дополнение к сценарному планированию появились инструменты, предназначенные для действий в условиях скачкообразных изменений и непредвиденных событий типа «черный лебедь», описанных в одноименной книге Нассима Николаса Талеба[17]. И, что особенно важно, была сформирована Группа оценки рисков и сканирования горизонтов при Аппарате заместителя премьер-министра.

В 2010 году правительство Сингапура создало Центр стратегического планирования будущего, с тем чтобы при поддержке Отдела стратегической политики определять основные стратегические вызовы и координировать работу по разработке вариантов будущего в рамках всего правительства. В задачу Центра также входит расширение прогностической деятельности за счет создания при каждом министерстве прогностической группы, управляемой Стратегической сетью разработки вариантов будущего в составе заместителей министров.

Использование больших данных и прогнозного анализа

Эффективность форсайта во многом зависит от того, насколько правительство способно использовать «большие данные» и прогнозный анализ. Новейшие системы хранения данных позволяют накапливать информацию в различных форматах и во все увеличивающихся объемах. Предполагается, что с 2013 по 2020 год «цифровая вселенная» вырастет в десять раз – с 4,4 трлн до 44 трлн гигабайт. Международная консалтинговая компания International Data Corporation (IDC) предполагает, что объем хранимых данных к 2016 году вырастет до 3,77 зеттабайт[18]. Согласно IDC, сегодня только 5 % данных являются «ценными или многоцелевыми», однако эта цифра к 2020 году увеличится более чем вдвое благодаря большим данным и другим технологиям[19].

Создание данных – постоянный и повсеместный процесс. Что бы мы ни делали, будь то управление автомобилем, включение домашних приборов или использование мобильного телефона, – мы производим данные. С помощью датчиков, пронизывающих ткань нашего физического мира, и портативных устройств доступа в интернет – мы производим данные. Добавьте сюда компании, производящие и хранящие данные всех видов, фиксирующие мельчайшие детали миллиардов контактов между участниками рынка, и правительства, собирающие информацию о своих гражданах – об их здоровье, поездках, домашнем хозяйстве и финансовых делах. Такие массивы данных порождают возможности, но и создают проблемы, связанные с их организацией, хранением, поиском, анализом и отображением. Эти задачи решаются средствами больших данных.

Точное происхождение термина «большие данные» неизвестно. Многие считают, что впервые его употребил еще в 1990-х годах Джон Мэши, главный научный сотрудник компании Silicon Graphics[20]. Но какова бы ни была этимология этого термина, большие данные приобретают все большую важность и для государственного, и для частного сектора.

Большие данные – серия подходов, инструментов и методов обработки огромных объемов структурированных и неструктурированных данных, с которыми не могут эффективно справляться стандартные инструменты. Одним из способов описания больших данных является модель 3V, разработанная фирмой Gartner, ведущей исследования в области информационных технологий. Эти три V–Volume (объем), Velocity (скорость), Variety (многообразие), то есть физический объем, скорость прироста и обработки, а также диапазон типов и источников данных. В большие данные входят и те данные, которые хранятся в памяти, и те, которые создаются с использованием других данных.

Большие данные не только порождают проблемы, но и создают беспрецедентные возможности и для государственного, и для частного сектора. Наряду с новейшими, передовыми инструментами управления базами данных и методами прогнозного анализа, большие данные открывают доступ к ценной информации о множественных взаимосвязях, закономерностях и воздействиях.