Читать книгу La larga marcha hacia una regulación de calidad en publicidad oficial en México - Raúl Trejo Delarbre - Страница 10

Aleida Calleja

La mayoría de las regulaciones comparadas con las mejores prácticas en el mundo establecen prevenciones para que la publicidad estatal no sea utilizada como propaganda encubierta. Por ejemplo, la Política de Comunicaciones del Gobierno de Canadá (Communications Policy of the Government of Canada) prohíbe contratar publicidad oficial en apoyo de un partido político, pues se espera que los gerentes y empleados del servicio público brinden servicios de información de manera no partidaria, de acuerdo con los principios de democracia parlamentaria y responsabilidad ministerial (Government Advertising Act, 2004)1.

En el mismo sentido, en España la ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional prohíbe específicamente contratar campañas “que tengan como finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados” por el gobierno2. En su exposición de motivos la ley manifiesta que la publicidad institucional debe de ir encaminada a emitir mensajes sólo de utilidad pública, disponiendo que: “La utilidad pública como objetivo de estas campañas implica la erradicación de aquellas que tengan como finalidad ensalzar la labor del Gobierno. Se garantiza así que las campañas sirvan a sus destinatarios legítimos, que son los ciudadanos, y no a quien las promueve.”3

Así como la publicidad oficial no debería ser utilizada como propaganda encubierta para ensalzar a un gobierno o partido político, tampoco debería ser usada como un mecanismo destinado al subsidio de los medios de comunicación para su operación y existencia, tal como sucede en México y que de manera sistemática han documentado organizaciones como Artículo 19 y Fundar Centro de Investigación y Análisis, en sus informes anuales al respecto, o, como se legaliza en la actual Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, que establece como casi única fuente de financiamiento para los medios de uso social comunitario e indígena la publicidad oficial4, convirtiéndolos en la práctica en vocerías oficiales, cuando su naturaleza y objetivos es ser un espacio de comunicación para comunidades específicas de interés.

La función primordial de la publicidad oficial es informar sobre la oferta institucional de servicios y/o comunicar cuestiones de interés público en beneficio de la ciudadanía, así como rendir cuentas a la sociedad y transparentar el ejercicio de la función pública. En cambio, los subsidios están destinados a apoyar de medios de comunicación a fin de fomentar la pluralidad y la diversidad de voces e informaciones para fortalecer un debate público robusto, se trata pues de una política de reconocimiento que permite que sectores tradicionalmente excluidos del proceso comunicativo tengan espacios para la deliberación y al mismo tiempo es una política de redistribución económica que permite el acceso a recursos públicos a medios cuyo fin no es esencialmente lucrativo.

Hago referencia a esta diferenciación, en la medida que frecuentemente escucho a periodistas y dueños de comunicación pequeños demandar el acceso a la publicidad oficial como un mecanismo de ayuda para su subsistencia y como una obligación estatal para garantizar la libertad de expresión, sin embargo de acuerdo a los estándares interamericanos de libertad de expresión, no existe tal obligación.

De acuerdo a la Relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),

“no existe un derecho intrínseco a recibir recursos del Estado por publicidad. Sólo cuando el Estado asigna estos recursos en forma discriminatoria se viola el derecho fundamental a la libre expresión. Un Estado podría negarles a todos los medios de comunicación, pero no puede negarle ese ingreso sólo a algunos medios con base en criterios discriminatorios” 5 .

Para explicar qué se entiende por “discriminatorio” la Relatoría agrega:

“Aunque los Estados pueden adoptar decisiones de asignar publicidad con base en el porcentaje de la población que un determinado medio, una frecuencia o factores similares, cubren, las decisiones de asignar o no publicidad que se basan en la cobertura de actos oficiales, en críticas a funcionarios públicos o la cobertura que podría perjudicar a los contribuyentes financieros de esos funcionarios, equivale a penalizar a los medios por ejercer el derecho a la libertad de expresión” 6 .

Bajo esta argumentación la Relatoría establece que no es admisible basar la asignación de publicidad oficial bajo parámetros discrecionales de apoyo a un determinado gobierno, sino que ésta debe darse en función de criterios neutros en relación con los puntos de vista de los medios de comunicación, por lo que no es admisible la utilización de la pauta oficial para castigar o premiarlos de acuerdo a los intereses del gobierno en turno. Así, la publicidad oficial debería asignarse con criterios y procedimientos preestablecidos, transparentes y técnicos, no políticos, para evitar el uso arbitrario de recursos públicos en detrimento de la libertad de expresión e información de los medios.

Como ejemplo, retomo algunos casos de la jurisprudencia internacional frente a reclamos de medios por el uso abusivo de publicidad oficial con fines de censura o de control. En la India, un tribunal superior decidió, en el caso Ushodaya Publications -frente al retiro en represalia de la publicidad oficial por parte de un gobierno regional a un periódico por haber publicado una editorial crítica- que el gobierno no podía constitucionalmente utilizar sus facultades publicitarias para premiar o castigar a las empresas de medios por cuestiones relacionadas con su opinión editorial. Esa corte estableció que la publicidad debe ser asignada de modo que cumpla con los fines buscados de educar e informar al público sobre las acciones de gobierno7.

En un caso similar, un tribunal de apelaciones de Estados Unidos estableció que utilizar fondos del gobierno para castigar el discurso político de los miembros de la prensa y forzar comentarios favorables al gobierno implicaría una violación a la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos8.

Para que la publicidad oficial deje de ser utilizada como una injerencia indebida en las líneas informativas de los medios, sus reglas deberían estar claramente establecidas en ley de manera explícita y con criterios claros y transparentes, que debieran de tener por lo menos: la exigencia de que los gobiernos realicen una adecuada planificación presupuestaria para las campañas publicitarias que prevén para el año, el público al que va destinada la campaña (perfil socioeconómico, etario y de género, cobertura geográfica, etc.); los precios de adquisición (que no pueden ser superiores a los que pagan los anunciantes privados); la circulación para los medios gráficos o audiencia en el caso de televisión, radio e Internet (usando datos de circulación confiables e independientes). Sobre este último punto hay una relevancia central en la medida que el target debe ser el primer criterio a tener en cuenta a la hora de asignar la pauta estatal ya que es un filtro que define el universo de medios elegibles, una campaña publicitaria oficial debe llegar adecuadamente al público al que busca impactar o al que se le quiere hacer llegar la oferta institucional o los mensajes de utilidad pública9.

Esto significa que la selección no debe estar basada única o principalmente en la medición de circulación, en el caso de la prensa, o audiencia, en el caso de la radiodifusión: hay avisos que por su naturaleza deben llegar a la mayor cantidad de gente posible, y otros que están destinados a sectores específicos de la población como por ejemplo población, rural, indígena u otros. En Canadá, por ejemplo, la política de comunicaciones establece el deber de utilizar una variedad de formas y medios para comunicarse para brindar información en múltiples formatos para satisfacer diversas necesidades de los distintos sectores de la población ya que las necesidades de todos los canadienses, cuyas habilidades físicas o perceptivas y de lenguaje son diversas, deben reconocerse y adaptarse.10

Una vez que se tiene ubicado el target al que se desea que se llegue el mensaje, entonces puede hacerse la selección de los medios a contratar, de esta manera se evita discriminar la asignación de la publicidad por líneas informativas o por el tamaño de los medios, pues suele ocurrir que los medios locales o regionales son excluidos de la pauta por cuestiones de cobertura y audiencia, dividir la pauta de la campaña en múltiples medios de comunicación es un criterio importante para la distribución del recurso entre los medios evitando posiciones dominantes o de concentración en la asignación de la publicidad oficial que distorsionan el mercado e imponen un mensaje homogéneo.

También es conveniente contar con una política que descentralice los recursos de la pauta oficial, el hecho de que esté sólo en manos de funcionarios nombrados por el gobierno en turno, como los directores de comunicación social, propicia un manejo más político que técnico para la emisión de mensajes gubernamentales, la asignación de la publicidad debería estar a cargo de organismos o funcionarios técnicos que tomen decisiones en base a criterios medibles en términos de impacto de los mensajes. La experiencia en el país ha demostrado que dejar librado el manejo de los fondos de la publicidad al arbitrio de funcionarios políticos que dependen directamente del Poder Ejecutivo promueve la discrecionalidad y el favoritismo que derivan en la injerencia indebida de las líneas editoriales, afectando la libertad de expresión y el derecho a la información de la sociedad en su conjunto.

En Canadá, en todo el proceso de asignación de avisos de la de la publicidad oficial participan diferentes organismos especializados del Estado, quienes deben consultar y coordinar con los ministros y sus oficinas, agencias de servicios centrales y comunes, y otras instituciones; además deben rendir cuentas al Gabinete, a los ministros y otros actores11, de esta manera la toma de decisiones son más colegiadas, respondiendo a una política pública integral y con la participación de especialistas: asesores de políticas públicas, analistas, investigadores, coordinadores de acceso y privacidad, especialistas en mercadotecnia, tecnólogos de la información, maestros de sitios web, entre otros, evitando que una sola persona o instancia tenga todo el control del proceso de manera discrecional. La permanencia de quien decide el gasto de publicidad oficial depende de sus especializaciones y no del poder político12.

Como parte de los mecanismos de control para remediar la utilización indebida de la publicidad oficial es necesario también reforzar los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, por lo que todos los datos sobre publicidad oficial deberían no solamente ser públicos, sino también de fácil acceso para conocer sobre los pagos de cada campaña, duración, adjudicación por medio, incluyendo grupos de interés económico (es decir, explicitando si existen filiales y subsidiarias de las empresas contratadas), acceso a los contratos para conocer las condiciones del servicio y su cumplimiento. También como parte de la eficacia en el uso de los recursos públicos, deberían de hacerse evaluaciones técnicas para medir el resultado de las campañas, y que dichos informes también sean públicos.