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Capítulo 1 Los órganos de administración electoral y la calidad de las elecciones locales en México: un análisis de los institutos electorales estatales

Irma Méndez de Hoyos[*]

Introducción

La transición a la democracia en México significó pasar de elecciones federales manipuladas y no competitivas, a comicios libres, transparentes y equitativos, al menos en la ley, en un periodo de poco más de una década (entre 1990 y 2000). Esto fue así gracias, entre otras causas, al cambio sustantivo en la política electoral mexicana, que se tradujo en nuevas reglas electorales: primero federales; después, locales; la construcción de instituciones autónomas para organizar las elecciones, y la pluralización del sistema de partidos (Méndez, 2006). Pese a los grandes avances, el proceso de democratización electoral ha sido heterogéneo, sobre todo en el plano local, con entidades federativas que se han distinguido por su capacidad de institucionalización, mientras otras han mantenido espacios limitados de competencia, alta discrecionalidad en la toma de decisiones electorales y sesgos que erosionan el carácter democrático de las elecciones.

El estudio de los órganos de administración electoral (OAE) locales en México es relevante, pues permite conocer, en principio, su composición, funciones y desempeño a partir de atributos fundamentales, como su independencia y profesionalización. A partir de ello, es posible avanzar en la evaluación de su contribución a la calidad de las elecciones locales, esto es, a su carácter efectivamente libre, transparente, justo y competitivo, y, en esa medida, a la democracia en los estados del país. Aunque el propósito no es propiamente probar una hipótesis, se parte del supuesto de que la independencia formal de los órganos de administración electoral locales —plasmada en la regulación del proceso de nombramiento de sus integrantes— es una condición relevante y necesaria (mas no suficiente) de su independencia real o efectiva, la cual se vincula a factores internos (su profesionalismo y equilibrio partidista) y externos (el poder del gobernador en turno, la fortaleza de los partidos en el Legislativo, el grado de corrupción institucional, entre otros).

A partir de lo anterior, en este capítulo se analiza la calidad de las elecciones locales desde el papel que desempeñan los OAE —conocidos como institutos electorales estatales (IEE)— en cada entidad federativa. Con ese fin, este capítulo se divide en cuatro secciones: en la primera se establecen los puntos de conexión entre los estudios de la calidad de las elecciones y la función de los órganos de administración electoral en los estudios políticos comparados; en la segunda, se analizan los rasgos fundamentales del proceso de democratización en México en el ámbito local, centrado en los cambios al sistema electoral y de partidos, así como el surgimiento de los OAE locales; en la tercera sección, se estudia la composición de los institutos electorales locales y se realiza un minucioso análisis de tres de sus atributos fundamentales: independencia, partidismo y profesionalización. En la cuarta se presenta una valoración general del papel de los OAE locales y su contribución a la mayor o menor calidad de las elecciones. La evidencia que sustenta los hallazgos expuestos en este capítulo la constituye el análisis de los OAE encargados de la organización de las elecciones a gobernador en cada una de las entidades federativas en el periodo 2006-2011.

La calidad de las elecciones y los órganos de administración electoral

En muchas democracias emergentes, como la mexicana, se han creado órganos independientes del gobierno en turno, altamente profesionales —comúnmente llamados órganos de administración electoral (OAE)—, para garantizar que las elecciones cumplan con los estándares democráticos de libertad, justicia, transparencia y competitividad.

Como es previsible, la calidad de las elecciones está determinada por la interacción de un amplio rango de factores. Según Sarah Birch, para que un proceso electoral sea creíble y genuino, los candidatos, las organizaciones de la sociedad civil, los observadores electorales, los medios y los votantes deben buscar observar tanto el espíritu como la letra de las leyes electorales. Pero añade que la buena gobernanza electoral es una condición necesaria (aunque no suficiente) de elecciones libres, justas (o equitativas) y significativas (Birch, 2007: 3). Esta autora reivindica así el papel crucial de los órganos de administración electoral (y su diseño) en lo que denomina “integridad electoral” (electoral integrity).

Ahora bien, la gobernanza electoral no se limita a los OAE, aunque éstos sean su eje central. Para Shaheen Mozaffar y Andreas Schedler, la gobernanza electoral es el amplio conjunto de actividades que crean y mantienen el amplio marco institucional en el que el voto y la competencia electoral se llevan a cabo (Mozaffar y Schedler, 2002: 13). En ese mismo sentido, Schedler señala que para evaluar la calidad democrática de las elecciones habría que estudiar un vasto rango de temas que afectan la integridad de las elecciones, como la autoridad de los oficiales electorales, la apertura del sistema de partidos, la equidad de las reglas electorales, la apertura del espacio público, la inclusividad del sufragio, la libertad de los votantes y la integridad de la gobernanza electoral (Schedler, 2002b). Este especialista argumenta que ante la imposibilidad de llevar a cabo una investigación exhaustiva de todos estos elementos, es preferible concentrarse en lo verdaderamente crucial: el campo de la gobernanza electoral.

Existe, pues, un consenso sobre el papel fundamental que han desempeñado los OAE, incluso en las transiciones a la democracia en décadas pasadas. Según López-Pintor, son instituciones importantes en la construcción de la democracia, debido a que manejan directamente la organización de las elecciones, e indirectamente, la gobernanza y el Estado de derecho (López-Pintor, 2000: 13). Hay otros que destacan el carácter profundamente administrativo-técnico de los OAE, instituciones que se encargan de funciones muy relevantes en la organización de las elecciones.[1]

Pese a su importancia, la composición, papel, funciones y contribución de los OAE han sido poco estudiados. De hecho, según Robert Pastor (1999), ha sido una variable casi ignorada (a neglected variable). Para Sarah Birch, la evidencia desde los Estados en vías de democratización y semidemocráticos muestra que la conducción electoral es crucial para el establecimiento de instituciones representativas responsables, que cuenten con la confianza de la población (Birch, 2007: 2).[2] En este sentido, destaca su investigación sobre aspectos del diseño de las comisiones electorales en Europa del Este y la ex Unión Soviética, en la que pone en juego dos hipótesis: 1) la que enfatiza la independencia y profesionalismo de las comisiones electorales, y 2) el papel de los pesos y contrapesos (checks and balances) en asegurar que las comisiones electorales conduzcan las elecciones imparcial y transparentemente. Al final, Birch comprueba que, a partir del análisis empírico realizado, es el argumento de los pesos y contrapesos el que mejor está apoyado por los datos que ella utiliza (Birch, 2007: 1).[3]

Uno de los estudios más acabados, sistemáticos y concluyentes sobre los OAE en América Latina es el de Hartlyn, Mustillo y McCoy. Ellos argumentan que la organización de elecciones de (buena) calidad está directamente relacionada con la existencia de órganos de administración electoral autónomos e independientes. En “Electoral governance matters: explaining the quality of elections in Latin America” concluyen que las comisiones electorales independientes y profesionales tienen un papel importante y positivo en los procesos electorales de América Latina, aunque reconocen que la independencia institucional formal o legal debe estar asociada al respeto y reforzamiento de las reglas electorales y el contexto sociopolítico (Hartlyn et al., 2009: 76).

El modelo mexicano, como se le suele conocer (Griner y Zovatto, 2004: 330), reivindica la hipótesis dominante del diseño institucional de los OAE: el que la independencia y profesionalismo de las comisiones electorales garantizan la organización de elecciones libres, equitativas, transparentes y competitivas. Sin embargo, un análisis más profundo revela que, en los hechos, el modelo mexicano es al mismo tiempo independiente y partidista, esto es, combina ambas hipótesis, la de la independencia y profesionalismo, por un lado, y la de los pesos y contrapesos, por el otro. Esto tiene serias consecuencias (como se verá más adelante).

El modelo de pesos y contrapesos consiste en la presencia equilibrada de los partidos políticos en la toma de decisiones de los OAE. Según la categorización de López-Pintor, las comisiones partidistas son las que se integran prioritariamente por representantes directos de los partidos políticos, mientras que las comisiones independientes están formadas por “personalidades independientes del gobierno”.[4]

Pero ¿se puede realmente combinar con éxito en un mismo diseño institucional la independencia de las comisiones con el check and balances? El modelo mexicano consiste en el establecimiento de comisiones electorales (federal y locales) formalmente independientes y profesionales. En el plano federal, el Instituto Federal Electoral (IFE) se creó en 1990 como un organismo público, autónomo, permanente, con personalidad jurídica y patrimonio propios (Cofipe, 1990). Uno de los signos distintivos de este instituto consistió en estar encabezado por el Consejo General como órgano superior de dirección, integrado en ese momento por un consejero del Poder Ejecutivo (el secretario de Gobernación que presidía el Consejo), cuatro consejeros del Poder Legislativo, seis consejeros magistrados (propuestos por el Ejecutivo Federal y electos por el Congreso de la Unión) y representantes de los partidos políticos nacionales.

Posteriormente, el IFE se fue transformando a través de reformas electorales que gradualmente otorgaron la independencia total del instituto respecto del Poder Ejecutivo, o del gobierno en turno, sin modificar radicalmente el modelo de una comisión electoral encabezada por un órgano de toma de decisiones, integrado por expertos —formalmente independientes— representantes de partidos y representantes del Poder Legislativo.[5]

De acuerdo a la clasificación de órganos electorales que combina el método de reclutamiento con funciones (López-Pintor, 2000: 25), el IFE es considerado una comisión independiente, permanente y responsable por completo de las elecciones. Asimismo, es un órgano electoral híbrido, pues sus miembros son personalidades independientes que pasan por un proceso de elección en el que hay componentes políticos, como el Congreso (OEC, 2006: 25).

Actualmente, según la ley electoral vigente, el Consejo General del IFE está integrado por un consejero presidente, ocho consejeros electorales, consejeros del Poder Legislativo, representantes de partidos políticos, y el secretario ejecutivo. Sólo los consejeros electorales y el consejero presidente tienen voz y voto, mientras que el resto tiene sólo voz (Cofipe, 2008: arts. 109 y 110), y son elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Cámara de Diputados de entre las propuestas formuladas por los grupos parlamentarios, previa consulta a la sociedad. Los requisitos que expresamente señala la ley electoral para ser consejero electoral muestran la importancia que se le otorga al profesionalismo y experiencia en materia electoral.[6]

Como se observa, el modelo formalmente privilegia la independencia y profesionalismo del órgano electoral, en particular de su órgano superior de dirección, el Consejo General. Sin embargo, en los hechos, la crítica más común a dicho órgano es su partidización, esto es, el control que hoy tienen los partidos sobre su composición y actuación. Desde 2000, y más claramente desde 2003, las críticas de diversos analistas se han centrado en denunciar la selección de los consejeros electorales de acuerdo a cuotas partidistas, en lugar de privilegiar su perfil profesional e independiente.[7] El resultado es la conformación de lo que se ha llamado un “IFE partidizado”, lo que le ha restado imparcialidad y, sobre todo, confianza entre actores políticos y entre la población en general.[8]

Aunque hay pocos estudios sistemáticos sobre la partidización del IFE, el de Federico Estévez, Erick Magar y Guillermo Rosas reúne evidencia clara y contundente sobre la alineación entre el partido que propone a los consejeros durante el proceso de selección de aquéllos y el sentido en que votan en decisiones cruciales, como las sanciones y el presupuesto a partidos políticos, etc. (Estévez, Magar y Rosas, 2008). En su estudio, estos autores afirman que la credibilidad electoral y la aceptación de los resultados electorales pueden ser alcanzadas otorgando a los partidos políticos fuerte influencia dentro de los órganos de administración electoral, siempre y cuando todos los partidos se vean a sí mismos representados en sus deliberaciones (Estévez, Magar y Rosas, 2008: 258).

Este último argumento en favor del modelo de “pesos y contrapesos” pone de relieve la importancia de contar con la confianza de los partidos políticos en la composición y funcionamiento real y efectivo del órgano electoral. Como ya se dijo, el modelo mexicano ha enfatizado la independencia formal y profesionalismo de los consejeros electorales. Sin embargo, en los hechos, ese modelo parece haber generado desconfianza entre los actores políticos, sobre todo los partidos, que efectivamente han decidido volcar el modelo hacia el partidismo. Esto ha generado no sólo mucha tensión entre el modelo formal y el que realmente opera, sino que ha dejado en evidencia la simulación que hoy domina en el campo de los OAE en México. Este patrón se ha reproducido a nivel local, con consecuencias negativas en materia de calidad de las elecciones.

Cuadro 1.1. Reformas electorales locales 1990-2009
Estado	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Ags		x				x		x
BC			x			x			x
BCS		x			x			x
Camp			x				x		x
Coah				x		x		x
Col		x			x		x			x
Chis				x	x		x		x	x
Chih	x				x		x
DF										x
Dgo		x		x	x		x			x
Gto		x			x					x
Gro		x				x		x
Hgo		x	x		x			x
Jal	x	x		x			x			x
Edomex			x			x		x	x
Mich	x				x
Mor			x			x			x
Nay	x			x		x		x	x
NL				x			x	x
Oax			x			x		x
Pue						x		x
Qro		x			x		x			x
QRoo			x			x		x	x
SLP	x	x		x		x	x		x	x
Sin			x			x			x
Son	x			x			x
Tabs		x			x		x
Tamps						x		x
Tlax					x	x			x
Ver		x			x	x
Yuc	x			x	x
Zac			x			x		x
Fuente: Elaboración propia con datos de Méndez (2006), de los institutos electorales locales, de los códigos electorales, y Peschard (2009).

Cuadro 1.1. (Continuación) Reformas electorales locales 1990-2009
Estado	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	Total
Ags	x	x		x		x	x			x	9
BC	x			x	x		x		x		8
BCS	x		x						x		6
Camp		x				x				x	6
Coah	x					x				x	6
Col			x			x			x		7
Chis					x	x	x		x		9
Chih	x						x			x	6
DF		x		x		x					4
Dgo							x		x		7
Gto			x						x		5
Gro					x				x		5
Hgo	x							x			6
Jal		x			x	x	x		x		10
Edomex	x	x				x			x		8
Mich	x					x		x			5
Mor		x				x			x		6
Nay		x			x						7
NL			x						x		5
Oax							x			x	5
Pue	x			x			x			x	6
Qro			x						x		6
QRoo		x		x	x	x				x	9
SLP		x				x			x		10
Sin							x			x	5
Son					x	x			x		6
Tabs	x		x				x		x		7
Tamps	x	x		x			x		x		7
Tlax				x	x				x		6
Ver	x				x	x	x			x	8
Yuc				x			x			x	6
Zac				x			x				5
Fuente: Elaboración propia con datos de Méndez (2006), de los institutos electorales locales, de los códigos electorales, y Peschard (2009).

La transición a la democracia a nivel subnacional: reformas electorales

Durante décadas, las elecciones locales estuvieron reguladas por normas electorales que eran casi una copia exacta de las leyes federales,[9] y que reproducían un modelo inequitativo que favorecía al partido en el gobierno, al permitirle el control casi total de la organización del proceso electoral. Incluso a lo largo de varias décadas, esas reglas electorales fueron modificadas, pero mantuvieron el statu quo: un partido gobernante legitimado por una débil oposición que, a pesar de las condiciones inequitativas, participaba en las elecciones.

La transición a la democracia en los estados fue el resultado del incremento en la competencia electoral y cambios graduales en las leyes electorales, primero a nivel federal; después, en el local (entre 1990 y 1996), los cuales permitieron que el sistema electoral y de partidos se moviera hacia elecciones relativamente transparentes, justas y libres. Estos dos procesos —las reformas electorales y la competitividad partidista— hicieron posible que la mayoría de los estados pasara de elecciones manipuladas, a democráticas, al menos en la ley (Méndez, 2006: 145-188).

A mediados de los noventa, los estados aprobaron reformas electorales que incluían la creación de comisiones electorales profesionales e independientes, las cuales seguían el diseño institucional del IFE, creado en 1990 para llevar a cabo las elecciones federales en México. Así, esas reformas de entre 1993 y 1996 siguieron dicho modelo y sentaron las bases para contar con órganos de administración electoral locales autónomos y profesionales, formados por ciudadanos expertos en materia electoral, y propuestos y aprobados por los partidos representados en las cámaras de diputados locales (congresos).

Posteriormente, entre 1996 y 1997 (véase el cuadro 1.1), casi todos los estados renovaron su legislación electoral, siguiendo algunos de los cambios fundamentales implementados por la reforma federal de 1996 calificados como “definitivos”, ya que significaron la independencia total del IFE respecto del gobierno en turno.[10] Sin embargo, en contraste con la tendencia federal de mantener sin cambios sustantivos las reglas electorales establecidas entre 1996 y 2006, la mayoría de los estados continuó modificando sus reglas indefinidamente. El activismo reformista disminuyó de modo parcial entre 2002 y 2007, pero en varios estados se aprobaron cambios que en algunos casos representaron un verdadero retroceso. Los avances reales fueron aprobados sólo en ciertos estados; incluso en algunas entidades se incorporó la intervención directa o indirecta de los ejecutivos locales, con el fin de controlar las elecciones. En este sentido, el constante cambio de las reglas electorales no sólo generó inestabilidad política, sino también dejó en claro que las reglas electorales se habían convertido en un instrumento de poder útil para “inclinar la cancha” a favor de algunos competidores, logrando así el control indirecto de las elecciones. Todo esto implicó altos costos en términos de confianza en los órganos locales de administración electoral y la calidad de las elecciones.

El activismo reformista es evidente cuando se observa el número de reformas electorales locales aprobadas en el periodo 1990-2009. Como lo muestra el cuadro 1.1, existen dos estados que realizaron diez reformas, Jalisco y San Luis Potosí; mientras que Aguascalientes, Baja California, Estado de México, Quintana Roo y Veracruz aprobaron entre ocho y nueve reformas. La mayoría de los estados reformaron sus reglamentos electorales entre cinco y seis veces, lo que, de cualquier manera, representa un uso de las reglas electorales con propósitos de manipulación electoral. Cabe apreciar que, de acuerdo con el análisis hecho, los cambios a las reglas electorales locales se ubican entre los límites de los procedimientos y prácticas legales e ilegales, entre lo permitido y lo prohibido. El resultado ha sido que las leyes electorales aún garantizan, formalmente, elecciones libres y justas. No obstante, en la práctica, esas leyes permiten procesos de toma de decisiones discrecionales en las que los procedimientos pueden ser sesgados.

Una forma de sesgo, o de manipulación directa de los procesos electorales, parece darse a través del control o limitación de las autoridades electorales estatales, responsables de organizar las elecciones locales. Mediante el control del proceso de designación de los miembros o consejeros del máximo órgano de dirección, su presupuesto y facultades, es posible influir en su independencia para tomar decisiones y, por ende, “inclinar la balanza” para favorecer a un candidato por encima de los demás, lo cual se traduce en una competencia muchas veces inequitativa. Los resultados electorales no se ven necesariamente afectados, sobre todo si la distancia entre el primero y el segundo es muy amplia, pero cuando es estrecha —como sucede cada vez más en numerosos estados— la manipulación puede afectar el triunfo de alguno de los contendientes. En cualquier caso, la competencia no es totalmente justa y, por lo tanto, la naturaleza democrática de las elecciones locales se erosiona, hecho que se analiza en la siguiente sección.

Los órganos de administración electoral locales: independencia, partidismo y profesionalismo

Los OAE en México siguieron el modelo del IFE desde su inicio y hasta la fecha, lo que constituye sin duda un elemento de continuidad. El cuadro 1.2 muestra el surgimiento de los órganos de administración electoral locales en México y la composición de su órgano máximo de decisión —normalmente llamado Consejo General—, integrado primeramente por consejeros con voz y voto, considerados personalidades independientes y expertas en el tema electoral, quienes son propuestos y aprobados por los partidos políticos locales. Ahora bien, los partidos mismos también son parte del órgano electoral, y aunque carecen de voto, su protagonismo en las elecciones les permite influir en las decisiones que se toman por consenso o unanimidad.

Cuadro 1.2. Composición del máximo órgano de elección
Estado	Consejero presidente	Consejeros electorales	Secretario técnico / ejecutivo/ fedatario / general	Representantes de partidos políticos	Representantes de grupos parlamentarios o Congreso local
Ags	1	2	1	1 por partido
BC	1	6	1	1 por partido
BCS	1	4	1	1 por partido	1 por cada grupo parlamentario
Camp	1	6	1	1 por partido	1 por cada grupo parlamentario
Chis	1	8	1	1 por partido
Chih	1	6	1	1 por partido
Coah		7	1	1 por partido
Col		7		1 por partido
DF	1	6	1	1 por partido
Dgo	1	6	1	1 por partido	1 por cada grupo parlamentario
Gto	1	4	1	1 por partido	4
Gro	1	6	1	1 por partido
Hgo		5	1	1 por partido
Jal	1	6	1	De partidos políticos	Del Poder Legislativo
Edomex	1	6		1 por partido
Mich	1	4		1 por partido	2 del Congreso local
Mor	1	4	1	1 por partido	1 por cada grupo parlamentario
Nay	1	4	1	1 por partido
NL	1	3	1	1 por partido
Oax	1	6	1	1 por partido	2 del Congreso local
Pue	1	8	1	1 por partido	1 por cada grupo parlamentario
Qro	1	5	1	1 por partido	1
QRoo	1	6	1	1 por partido
SLP		9	1	1 por partido	2 del Poder Legislativo
Sin	1	6	1	1 por partido	Del Congreso local
Son		5		1 por partido
Tabs	1	6	1	1 por partido	Del Congreso local
Tamps	1	6	1	1 por partido
Tlax	1	6		1 por partido
Ver		5		1 por partido
Yuc	1	4	1	1 por partido
Zac	1	6	1	1 por partido	Del Congreso local
Fuente: Elaboración propia con datos de los institutos electorales locales y los códigos electorales locales.

Cuadro 1.2. (Continuación) Composición del máximo órgano de elección
Estado	Director general o secretario ejecutivo del instituto	Representante del Poder Ejecutivo	Vocal de la Junta Estatal Ejecutiva	Secretario de Actas	Representante del Registro Federal de Electores	Miembros con derecho a voto
Ags					1	3
BC						7
BCS						5
Camp						ND
Chis						9
Chih						7
Coah						7
Col						ND
DF	1					7
Dgo						7
Gto		1				5
Gro						7
Hgo					1	5
Jal						7
Edomex	1					7
Mich	1		Representantes			5
Mor						5
Nay	1					5
NL						5
Oax	1				1	9
Pue	2				1	9
Qro						6
QRoo						7
SLP				1		9
Sin						7
Son						5
Tabs						7
Tamps						7
Tlax	1					7
Ver						5
Yuc						5
Zac						7
Fuente: Elaboración propia con datos de los institutos electorales locales y los códigos electorales locales.

La mayoría de los OAE surgieron a mediados de los años noventa, y a pesar de reproducir en lo general el modelo federal, presentan una gran variación en las entidades. Un punto de divergencia, por ejemplo, es el número total y parcial de miembros del órgano superior de dirección. Mientras que en Chiapas, Oaxaca y Puebla el Consejo General está integrado por nueve consejeros con voz y voto; en Aguascalientes hay sólo tres y en otras diez entidades se conforma por cinco miembros con voz y voto. Todos los OAE los encabeza un consejero, quien funge como presidente del Consejo General. Todos estos consejeros electorales son personalidades formalmente independientes, postuladas por medio de un proceso político, en el que intervienen los partidos y los congresos locales, fundamentalmente, como ya se dijo. Los partidos, asimismo, también forman parte de todos los OAE, pero sin el derecho a votar. Guanajuato es el único estado donde el Ejecutivo local está directamente representado en el órgano electoral y los consejeros son auténticos representantes de partidos. Este modelo es generalmente percibido como muy partidista, y concuerda con el modelo de OAE que existía en el plano federal en 1988.

Como se indicó en la primera sección de este capítulo, de acuerdo con algunos estudios comparados, el proceso de convocatoria y selección de consejeros constituye un eje fundamental de la independencia de los órganos electorales (López-Pintor, 2000; Foro, 2006: 25). Dichos estudios resaltan la importancia de seleccionar actores que sean independientes del gobierno en turno, para que la imparcialidad en el proceso de toma de decisiones esté garantizada.

Schedler, por su parte, reconoce que la independencia formal de las comisiones electorales nacionales sería un indicador “delgado” de la calidad de las elecciones. Empero, argumenta que en la medida en que manejan los conflictos políticos abiertos, son relevantes o incluso cruciales en países no industrializados, donde se han creado agencias especializadas en la gobernanza electoral (Mozaffar y Schedler: 6).

Por otro lado, Hartlyn, McCoy y Mustillo parten de la importancia de los órganos electorales y también reivindican la independencia de sus miembros como un elemento crucial en su desempeño. Sin embargo, a diferencia de otros estudios, estos autores ponen el acento en la independencia partidaria de los OAE, es decir, la independencia respecto de los partidos políticos, más que la independencia respecto del gobierno o del Ejecutivo en turno.

Estos autores reconocen que “es un verdadero reto medir la autonomía y profesionalismo de los [OAE]” (Hartlyn et al., 2009: 22), debido a que la distancia entre lo formal y lo real implica reconocer que la independencia plasmada en las normas constitucionales y electorales no siempre se cumple, incluso el partidismo de los órganos electorales llega a oscurecer el entorno. Por ello, proponen medir el nivel de independencia (formal) y el grado de partidismo (real) de los órganos electorales, pues mientras el primero refleja la independencia de jure de los OAE, en términos formales o jurídicos, el grado de partidismo refleja la independencia de facto, en términos empíricos. Con ello se intentan recoger las dos dimensiones de la independencia: la formal y la real.[11] Así, el “grado de partidismo” de un órgano electoral se estima “con base en un examen de la naturaleza de la(s) institución(es) que nombra(n) a los integrantes de los [OAE] y la independencia que se percibe en las personas nombradas al momento de su designación. Aquí se mide directamente el grado hasta el cual un OAE está partidarizado en cualquier elección” (Hartlyn et al., 2009: 22). Asimismo, proponen cuatro tipos de OAE, de acuerdo a su composición y la toma de decisiones:

a) “Dominado por un solo partido”: cuando un partido, usualmente en el poder, tiene suficientes representantes como para tomar solos la mayoría de las decisiones (ya sea que lo hagan o no).

b) “Mixto partidarizado”: cuando hay una representación equilibrada de los partidos políticos en un OAE o una representación mixta, de tal forma que ningún partido tome decisiones por cuenta propia.

c) “Independiente/mixto partidarizado”: cuando algunos miembros son nombrados con base en la representación partidaria y otros son independientes (por ejemplo, Uruguay).

d) “Independiente de los partidos”: cuando los miembros son nombrados por el Poder Legislativo (o más comúnmente por jueces o grupos cívicos), pero están conscientes de que son profesionales, independientes y que no han sido nombrados por su afinidad partidaria, sino por sus méritos (Hartlyn et al., 2009: 22).

La estimación del grado de partidismo en los OAE locales en México se basó en los atributos señalados por Hartlyn et al., esto es, en la naturaleza de los órganos que intervienen en el tipo de OAE, así como el partidismo percibido, recabado gracias a la evaluación cualitativa hecha por los miembros de la Red de Investigación de la Calidad de la Democracia en México. A esto se añade el número de impugnaciones al proceso de selección de consejeros en cada entidad ante el Tribunal Electoral Estatal.

Esta última pieza de información es muy relevante, puesto que en la última década los procesos de selección de consejeros electorales han sido cada vez más impugnados por varias razones, destacando sobre todo el partidismo de los consejeros, la intervención de los gobernadores, la falta de cumplimiento de requisitos, etc. Lo sobresaliente es que indican de algún modo el grado de conflictividad derivado de la falta de autonomía de los candidatos o del procedimiento.

La estimación del “grado de independencia”, según Hartlyn et al., se basa en la naturaleza del proceso de designación y la duración en el cargo de los consejeros del OAE y de quienes los designan. Según estos autores, la independencia “se fundamenta en la sencilla idea de que a mayor número de actores y de instituciones en el proceso de nombramiento, más independencia tendrán los OAE de un estricto control partidario” (Hartlyn et al., 2009: 23).

Por otro lado, es importante subrayar —como se mencionó antes— que para Hartlyn, Mustillo y McCoy el grado de independencia creado por ellos mide la dimensión formal de ésta en los OAE, pues toma en cuenta cuestiones normativas y de procedimientos, pero no considera la independencia real o ejercida al momento de tomar decisiones. Por ello, dicho grado es “compensado” (o contrarrestado) con el grado de partidismo que intenta reflejar el nivel real en el que los miembros del máximo órgano de decisión favorecen a un partido en específico o particular o, por el contrario, son genuinamente imparciales.

La estimación del grado de independencia de los OAE locales en México consideró los dos elementos utilizados por Hartlyn —número de órganos que intervienen y años de duración del cargo— y añadió un elemento más: las normas que regulan la remoción de los consejeros, a partir de lo cual se estimó el grado de facilidad con que son removidos de su cargo. Esto es una contribución propia. La relevancia de este indicador radica en valorar en qué medida las normas electorales permiten ejercer un “control velado” sobre las decisiones de los consejeros, al existir la amenaza de remoción de sus cargos, lo que sin duda lesiona directamente la independencia o autonomía con la que toman las decisiones.

Finalmente, el tercer atributo que se evalúa de los OAE locales en el presente texto es el profesionalismo o grado en que los órganos electorales integran a personal profesional, altamente capacitado en la administración electoral, esto es, en tareas vinculadas al registro de electores, designación de la ubicación de casillas, capacitación de funcionarios de casilla, distribución de tiempos en radio y televisión, entre otras. En México, la profesionalización ha sido impulsada a través de la creación de Servicios Electorales Profesionales, servicios de carrera para funcionarios que desempeñan tareas sustantivas en materia electoral.

La estimación del profesionalismo fue una propuesta elaborada por la autora de este artículo, en colaboración con el maestro Javier Santiago, ambos miembros de la Red de Investigación de la Calidad de la Democracia en México. El grado de profesionalismo de los OAE trata de analizar qué tan bien llevan a cabo su propósito principal: la organización de elecciones democráticas, basándose en principios como la legalidad, objetividad, certeza y profesionalismo. Para medir el profesionalismo de los OAE locales, se consideró la obligación de establecer el Servicio Profesional Electoral (SPE) en la ley electoral local, la aprobación del estatuto que la rige, en tanto prueba de su operación, así como la impugnación de los resultados electorales por parte de los partidos.

Los cuadros 1.3-1.5 muestran los resultados de la aplicación de los tres métodos que consideran el partidismo, la independencia y el profesionalismo de todos los OAE en las entidades federativas de México, encargados de organizar las elecciones de gobernador en el periodo 2006-2010.

Como se observa en el cuadro 1.3, el grado de partidismo de los OAE locales en México es alto en diecinueve entidades federativas, dada la naturaleza política de los órganos involucrados en el proceso de designación de los miembros del máximo órgano de toma de decisiones —partidos políticos y congresos locales—, así como por la composición de sus órganos de decisión. Según la clasificación de Hartlyn et al. (2009), éstos son fundamentalmente independientes/mixtos partidarizados, pues algunos miembros son designados con base en la representación partidista —representante de los partidos y de los congresos locales— y otros son independientes —consejeros electorales—. A ello se agrega la percepción sobre la relación de los miembros de los OAE con los partidos políticos y el Ejecutivo local (gobernador), un elemento con el que se quiere reconstruir o detectar el posible patrocinio, clientelismo o relación de dependencia entre ellos. La información es resultado de la evaluación cualitativa realizada por los miembros de la Red de Investigación de la Calidad de la Democracia en México, quienes respondieron a la pregunta expresa sobre el grado de independencia e imparcialidad de los miembros de los consejos generales de los IEE. Destaca que distinguieron claramente entre un partidismo con consenso y sin consenso, y un partidismo con injerencia del gobernador o sin ésta, ya fuera velada o abierta.[12] Por último, se añade como información relevante el número de impugnaciones a la elección de consejeros como un indicador del grado de conflictividad en la conformación de los órganos electorales locales.

El cuadro 1.3 también muestra que en trece estados los OAE locales tienen un grado de partidismo medio, gracias, en alguna medida, a la incorporación de la sociedad civil en el proceso de nominación de los consejeros (resultado de la reforma electoral federal 2007-2008). El problema es que dicha consulta no garantiza la imparcialidad de los designados, ya que los partidos son los que formalmente proponen a los candidatos, después de la consulta a la sociedad, y el Congreso toma la decisión final. Incluso, en muchos casos, ha sido denunciado el mero carácter instrumental de esta consulta. Sin embargo, es importante reconocer que ésta representa un nuevo canal para prestar atención a actores no políticos en los procesos de designación de los consejeros, quienes están a cargo de mantener la confianza en los OAE. Otro elemento importante para medir el grado de partidismo es el número de impugnaciones presentadas ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación respecto de los procesos de nominación de los consejeros electorales por estado. Es relevante mencionar que los tres estados con el mayor número de impugnaciones están altamente partidizados: Aguascalientes, Baja California y Tlaxcala.

Cuadro 1.3. Partidismo en los institutos electorales estatales
Estado	Año de elección de gobernador	Naturaleza de los órganos que intervienen	Tipos OAE	Partidismo percibido 1	Núm. de impugnaciones de elección de consejeros 2	Grado de partidismo 3
Ags	2010	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Medio	46	Alto
BC	2007	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Medio	9	Alto
BCS	2011	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Medio	0	Alto
Camp	2009	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + consenso	0	Alto
Chis	2006	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	ND	1	Alto
Chih	2010	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Bajo	0	Bajo
Coah	2011	Política/Política/Civil	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + injerencia del gobernador	0	Medio
Col	2009	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + sin consenso	1	Alto
DF	2006	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + injerencia del gobernador	4	Medio
Dgo	2010	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Bajo	4	Bajo
Gto	2006	Política/Política	Mixto partidarizado	ND	0	Alto
Gro	2011	Política/Política/Civil	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + injerencia del gobernador	0	Medio
Hgo	2010	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + injerencia del gobernador	0	Alto
Jal	2006	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	ND	0	Medio
Edomex	2011	Política/Política/Civil	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + consenso	4	Medio
Mich	2007	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto	0	Alto
Mor	2006	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + injerencia del gobernador	1	Alto
Nay	2011	Política/Política/Civil	Independiente/Mixto partidarizado	ND	1	Medio
NL	2009	Política/Política/Civil	Independiente/Mixto partidarizado	Medio + consenso y participación de universidades	0	Medio
Oax	2010	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + sin consenso	0	Alto
Pue	2010	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + injerencia del gobernador	1	Alto
Qro	2009	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + injerencia del gobernador	0	Medio
QRoo	2010	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	ND	3	Alto
SLP	2009	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Medio	0	Medio
Sin	2010	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + injerencia del gobernador	1	Alto
Son	2009	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	ND	9	Medio
Tabs	2006	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	ND	1	Alto
Tamps	2010	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + injerencia del gobernador	1	Alto
Tlax	2010	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Medio	11	Alto
Ver	2010	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	Alto + injerencia del gobernador	5	Alto
Yuc	2007	Política/Civil/Política	Independiente/Mixto partidarizado	ND	24	Medio
Zac	2010	Política/Política	Independiente/Mixto partidarizado	ND	0	Alto
1 El partidismo percibido se evidencia en las evaluaciones cualitativas realizadas por los integrantes de la Red de Investigación de la Calidad de la Democracia en México. Las evaluaciones responden a la pregunta expresa sobre la independencia e imparcialidad de los integrantes del Consejo General de los OAE locales en cada entidad. 2 Número total de impugnaciones presentadas ante el TEPJF a la integración de los consejos de los IEE. Se toman en cuenta las impugnaciones presentadas desde el año de la elección de gobernador seleccionada, hasta los años previos, las cuales equivalen al mismo número de años que duran los consejeros. 3 El grado de partidismo es alto = 1 cuando sólo órganos políticos están involucrados en el proceso de nominación de consejeros electorales, el OAE es mixto partidarizado o independiente/mixto partidari zado si la percepción de partidismo es alta, hay injerencia del gobernador y el número de impugnaciones es mayor a 5; es medio = 2 cuando órganos políticos o civiles están involucrados, el OAE es independiente/mixto partidarizado si la percepción de partidismo es alta pero sin injerencia del gobernador y con consenso, y las impugnaciones están entre 0 y 5; el grado de partidismo es bajo = 3 cuando órganos políticos o civiles están involucrados, el OAE es independiente si hay una percepción de independencia, y no hay impugnaciones.Fuente: Elaboración propia con datos de los institutos electorales locales, los códigos electorales locales y Hartlyn et al. (2009).

El cuadro 1.4 muestra el grado de independencia de los OAE locales en México. Éste se basa en el proceso de nombramiento y en la duración de los periodos que fungirán tanto los que nombran como los que son nombrados (Hartlyn et al., 2009: 23). Como quedó señalado arriba, se asume que los consejeros serán más independientes entre mayor sea el número de órganos involucrados en su designación y la duración en el cargo de los consejeros sea mayor a la duración en el cargo de aquellos que los designan.[13] Según Hartlyn y equipo, “los [OAE] menos autónomos son aquellos que son nombrados sólo por una cámara de la legislatura; la autonomía va en aumento en la medida en que los miembros del organismo son nombrados a través de procesos en los que participan varios poderes, pasando por aquellos que son dirigidos por el poder judicial hasta llegar a procesos dominados por la sociedad civil” (Hartlyn et al., 2009: 23). A estos elementos se agregan las normas de remoción de consejeros como otro indicador formal de procedimientos que aumentan o limitan la independencia de los OAE. Este elemento representa una aportación de la autora de este capítulo al grado de independencia de los órganos electorales. Se parte de la presunción de que las normas que facilitan la remoción de los consejeros limitan su autonomía, mientras que las que dificultan su remoción aumentan la independencia. En esta medida, se valoró como alta independencia las normas que restringen la remoción al acuerdo de las dos terceras partes de los diputados de los congresos locales.

Como lo muestra el cuadro 1.4, existen diecisiete estados que tienen tres órganos involucrados en el proceso de designación: la sociedad civil, los partidos y el Congreso. En los demás estados, sólo los partidos y el Congreso se involucran. El grado de independencia asume que, entre más órganos participen en el proceso de designación, más independencia tendrán los OAE, pues representan la adhesión de filtros. Aunque se aplicaría para la mayoría de los casos, conviene considerar la naturaleza de los órganos que intervienen en el proceso de designación, pues la suma de parcialidades no produce imparcialidad, sino menos parcialidad. En realidad, el contexto y reforzamiento del Estado de derecho explicaría cuándo la intervención de un tercer actor u órgano, como en este caso la sociedad civil, representa una diferencia significativa.

Cuadro 1.4. Independencia del institutos electorales estatales
Estado	Año de elección de gobernador	Núm. de órganos que intervienen	Duración en el cargo de los que nombran	Duración en el cargo de consejero	Años consejeros/Años lo que nombran	Remoción de consejeros 1	Grado de independencia 2
Ags	2010	2	3	3	1	0	Bajo
BC	2007	2	3	3	1	1	Bajo
BCS	2011	2	3	6	2	0	Bajo
Camp	2009	2	3	7	2.33	0	Bajo
Chis	2006	2	3	7	2.33	0	Bajo
Chih	2010	3	3	6	2	2	Medio
Coah	2011	3	3	7	2.33	0	Medio
Col	2009	2	3	7	2.33	0	Bajo
DF	2006	3	3	7	2.33	3	Alto
Dur	2010	3	3	9	3	2	Alto
Gto	2006	2	3	4	1.33	2	Medio
Gro	2011	3	3	4	1.33	0	Bajo
Hgo	2010	2	3	6	2	0	Medio
Jal	2006	3	3	3	1	3	Medio
Edomex	2011	3	3	4	1.33	2	Medio
Mich	2007	2	3	4	1.33	0	Bajo
Mor	2006	2	3	4	1.33	3	Medio
Nay	2011	3	3	3	1	0	Bajo
NL	2009	3	3	6	2	0	Medio
Oax	2010	2	3	3	1	0	Bajo
Pue	2010	3	3	6	2	2	Medio
Qro	2009	3	3	7	2.33	1	Medio
QRoo	2010	2	3	6	2	0	Bajo
SLP	2009	3	3	3	1	0	Bajo
Sin	2010	3	3	6	2	3	Alto
Son	2009	3	3	6	2	3	Alto
Tabs	2006	2	3	7	2.33	3	Medio
Tamps	2010	3	3	3	1	0	Bajo
Tlax	2010	2	3	3	1	0	Bajo
Ver	2010	3	3	9	3	3	Alto
Yuc	2007	3	3	6	2	3	Alto
Zac	2010	2	3	4	1.33	0	Bajo
1 La remoción no está regulada por la ley electoral ni por la Constitución estatal = 0; Por el consejo general o estatal, facultad del presidente del Consejo, de determinado número de consejeros u otra = 1; Por el Congreso del estado, en conjunto con el Consejo estatal o general = 2; por el Congreso del estado por el voto de las dos terceras partes del Congreso = 3. 2 El grado de independencia es alto = 3 cuando los órganos que intervienen son tres o más, la duración del nombramiento del consejero triplica al de los diputados que los nombran (proporción 3), la remoción está a cargo del Congreso del estado y requiere el voto de las dos terceras partes de los diputados; es medio = 2 cuando los órganos que intervienen son dos, la duración del nombramiento del consejero duplica la de los diputados (proporción entre 2 y 2.99), la remoción está a cargo del Congreso, en conjunción con el Consejo y por el voto de las dos terceras partes; y bajo = 1 cuando los órganos que intervienen son uno o dos, la duración del nombramiento y los diputados es la misma (proporción 1) y la remoción está a cargo del Consejo o no está regulada.Fuente: Elaboración propia con datos de los institutos electorales locales, los códigos electorales locales y Hartlyn et al. (2009).

En cuanto al segundo componente del grado de independencia, resulta relevante que la duración en el cargo de los que designan es igual a la duración en el cargo de los designados (tres años), en un total de ocho entidades federativas. Sin duda, esto sugiere menor independencia, pues hay una dependencia directa de los consejeros hacia los diputados del Congreso local, responsables de nombrarlos. También hay nueve estados donde la duración en el cargo de los designados dura lo doble de la duración de quienes los designan. Por último, hay dos estados (Veracruz y Durango) donde la duración en el cargo de los consejeros dura tres veces lo que duran los diputados, tal como es el caso de los consejeros electorales del IFE. En suma, en términos de independencia, existen sólo seis estados con OAE altamente independientes: Distrito Federal, Durango, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Yucatán; once con independencia media, y quince con OAE en la categoría más baja de independencia.

El tercer método para analizar la autonomía de los OAE locales, es tomar en cuenta su profesionalismo. En este caso, el indicador clave es la existencia de un servicio civil —llamado Servicio Profesional Electoral (SPE)— el cual muestra, al menos en principio, la intención de profesionalizar a los órganos de administración electoral y, por lo tanto, garantizar más profesionalismo e imparcialidad en su desempeño.

Cabe destacar que la información sobre el funcionamiento real y efectivo del SPE en cada uno de los OAE es también difícil de obtener. Se considera, sin embargo, que un buen indicador de la existencia real de un servicio profesional de carrera es la aprobación de su estatuto, en el que se plasman sus reglas de funcionamiento. En este sentido, el análisis de la información disponible en las páginas web de los institutos muestra que sólo en trece entidades federativas se han aprobado los estatutos de funcionamiento de sus servicios profesionales de carrera. En el resto, el SPE existe tan sólo en la ley, esto es, sólo en papel, pero no opera efectivamente. Un elemento adicional de información considerado en lo que se refiere al profesionalismo de los OAE es la impugnación de los resultados electorales por parte de los partidos políticos, reportado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (véase el cuadro 1.5). Se reconocen las limitaciones a este indicador en la medida en que pareciera que los partidos impugnan los resultados por estrategia política y no necesariamente en función de la “limpieza” del proceso de organización y conteo de votos.

Cuadro 1.5. Profesionalismo de los institutos electorales estatales
Estado	Año de elección de gobernador	Servicio Profesional Electoral	Estatuto o reglamento	Remuneración	Permanencia de órganos	Impugnaciones de elección de gobernador 1	Grado de profesionalismo 2
Ags	2010	Sí en la ley	Sí	ND	ND	1	Medio
BC	2007	No	No	Sí	Sí	1	Bajo
BCS	2011	Sí en la ley	No	Sí	ND	0	Bajo
Camp	2009	Sí en la ley	No	Sí	Sí	0	Bajo
Chis	2006	Sí en la ley	Sí	NA	Sí	1	Medio
Chih	2010	Sí en la ley	No	NA	ND	0	Bajo
Coah	2011	Sí en la ley	Sí	Sí	Sí	0	Alto
Col	2009	Sí en la ley	No	Sí	Sí	0	Bajo
DF	2006	Sí en la ley	Sí	Sí	Sí	1	Medio
Dgo	2010	Sí en la ley	No	Sí	Sí	1	Bajo
Gto	2006	Sí en la ley	Sí	Sí	ND	0	Alto
Gro	2011	Sí en la ley	Sí	Sí	Sí	1	Medio
Hgo	2010	Sí en la ley	No	Sí	No	1	Bajo
Jal	2006	Sí en la ley	No	Sí	Sí	1	Bajo
Edomex	2011	Sí en la ley	Sí	Sí	Sí	1	Medio
Mich	2007	No	No	Sí	ND	0	Bajo
Mor	2006	Sí en la ley	No	Sí	Sí	1	Bajo
Nay	2011	No	No	Sí	Sí	0	Bajo
NL	2009	Sí en la ley	Sí	Sí	No	0	Alto
Oax	2010	Sí en la ley	No	ND	Sí	1	Bajo
Pue	2010	Sí en la ley	Sí	Sí	Sí	0	Alto
Qro	2009	Sí en la ley	No	Sí	ND	0	Bajo
QRoo	2010	Sí en la ley	No	Sí	Sí	0	Bajo
SLP	2009	Sí en la ley	Sí	Sí	ND	1	Medio
Sin	2010	No	No	Sí	ND	0	Bajo
Son	2009	No	No	Sí	No	1	Bajo
Tabs	2006	Sí en la ley	Sí	Sí	No	1	Medio
Tamps	2010	Sí en la ley	No	ND	ND	0	Bajo
Tlax	2010	Sí en la ley	No	Sí	No	0	Bajo
Ver	2010	Sí en la ley	Sí	Sí	Sí	1	Medio
Yuc	2007	Sí en la ley	No	Sí	Sí	0	Bajo
Zac	2010	Sí en la ley	Sí	Sí	Sí	1	Medio
1 Impugnaciones presentadas ante el TEPJF a la elección de gobernador: se presentaron impugnaciones = 1; No se presentaron = 0.2 El grado de profesionalismo es alto = 3 cuando el OAE tiene un servicio profesional electoral establecido en la ley electoral, hay un estatuto o reglamento aprobado y los resultados de la competencia no fueron impugnados; es medio = 2 cuando hay un SPE en la ley, hay un estatuto o reglamento aprobado y los resultados fueron impugnados; y es bajo = 1 cuando no hay un SPE o cuando está solamente contemplado en la ley, pero no hay un estatuto o reglamento aprobado, y cuando los resultados fueron impugnados.Fuente: Elaboración propia con datos de los códigos electorales estatales, constituciones estatales y los IEE, y TEPJF, a través de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información (noviembre de 2011).

De acuerdo con información oficial brindada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), los resultados de dieciséis elecciones a gobernador fueron impugnados en los tribunales electorales locales, y en algunos casos llegaron al propio tribunal federal, como en los casos de Durango y Veracruz. La impugnación de resultados representa, así, un indicador del pobre desempeño de una de las tareas más importantes de los OAE: garantizar la integridad del conteo de votos y, en general, elecciones libres y limpias.

Elecciones de calidad y órganos de administración electoral locales

En el apartado anterior se presentaron tres diferentes indicadores del desempeño de los OAE a nivel local en México: grado de partidismo, grado de independencia y grado de profesionalismo. Como se expuso arriba, mientras el grado de independencia intenta capturar la independencia de los OAE de jure, formal o en la ley, el grado de partidismo captura el vínculo de los consejeros con los partidos o el Ejecutivo estatal en la realidad o de facto.

Por su parte, el grado de profesionalismo muestra su capacidad para organizar elecciones libres, limpias y transparentes, con procedimientos técnicamente pulcros. El cuadro 1.6 muestra las estimaciones finales de cada indicador para todas las entidades federativas. Como se observa, el primer hallazgo relevante a nivel agregado es que no hay un alineamiento claro entre la independencia y el profesionalismo de los órganos electorales, esto es, no todos los institutos electorales locales altamente independientes son al mismo tiempo altamente profesionales, algo que sería esperable en un órgano de administración electoral que sigue el modelo que privilegia la independencia y el profesionalismo, y que incluso establece en su legislación electoral la existencia del SPE.

Cuadro 1.6. Calidad de los Órganos de Administración Electoral locales en México. Independencia, partidismo y profesionalizacion.
Estado	Año de elección de gobernador	Grado de independencia	Grado de partidismo	Grado de profesionalismo	Promedio 1
Ags	2010	Bajo	Alto	Medio	1.33
BC	2007	Bajo	Alto	Bajo	1.00
BCS	2011	Bajo	Alto	Bajo	1.00
Camp	2009	Bajo	Alto	Bajo	1.00
Chis	2006	Bajo	Alto	Medio	1.33
Chih	2010	Medio	Bajo	Bajo	2.00
Coah	2011	Medio	Medio	Alto	2.33
Col	2009	Bajo	Alto	Bajo	1.00
DF	2006	Alto	Medio	Medio	2.33
Dgo	2010	Alto	Bajo	Bajo	2.33
Gto	2006	Medio	Alto	Alto	2.00
Gro	2011	Bajo	Medio	Medio	1.67
Hgo	2010	Medio	Alto	Bajo	1.33
Jal	2006	Medio	Medio	Bajo	1.67
Edomex	2011	Medio	Medio	Medio	2.00
Mich	2007	Bajo	Alto	Bajo	1.00
Mor	2006	Medio	Alto	Bajo	1.33
Nay	2011	Bajo	Medio	Bajo	1.33
NL	2009	Medio	Medio	Alto	2.33
Oax	2010	Bajo	Alto	Bajo	1.00
Pue	2010	Medio	Alto	Alto	2.00
Qro	2009	Medio	Medio	Bajo	1.67
QRoo	2010	Bajo	Alto	Bajo	1.00
SLP	2009	Bajo	Medio	Medio	1.67
Sin	2010	Alto	Alto	Bajo	1.67
Son	2009	Alto	Medio	Bajo	2.00
Tab	2006	Medio	Alto	Medio	1.67
Tamps	2010	Bajo	Alto	Bajo	1.00
Tlax	2010	Bajo	Alto	Bajo	1.00
Ver	2010	Alto	Alto	Medio	2.00
Yuc	2007	Alto	Medio	Bajo	2.00
Zac	2010	Bajo	Alto	Medio	1.33
1 El promedio simple se estimó sumando los valores de cada variable y dividiéndolos entre 3. Los valores son los siguientes: el grado de independencia es alto = 3, medio = 2 y bajo = 1. Con el propósito de combinar las tres estimaciones correspondientes a la independencia, partidismo y profesionalismo de los OAE, fue necesario invertir la escala de calificación del grado de partidismo, de manera que quedó como sigue: alto es 1, medio es 2 y bajo, 3. El grado de profesionalismo es alto = 3, medio = 2 y bajo = 1.Fuente: Elaboración propia con datos de los institutos electorales locales, los códigos electorales locales y Hartlyn et al. (2009).

De hecho, sólo el Distrito Federal y Veracruz tienen órganos con alta independencia y profesionalismo medio; los otros cuatro estados con alta independencia presentan profesionalismo bajo. Por otro lado, destacan los estados con alto profesionalismo e independencia media: Coahuila, Guanajuato, Nuevo León y Puebla. Finalmente, destacan diez estados con baja independencia y profesionalismo bajo, lo que caracteriza a sus órganos electorales como de baja calidad y de mal desempeño.

Una combinación que muestra la “extraña” mezcla mexicana de órganos electorales independientes y partidistas a la vez son, en primer lugar, Sinaloa, con una alta independencia y alto partidismo, y en menor medida el Distrito Federal, Durango, Sonora y Yucatán, que tienen alta independencia y partidismo medio. Los casos más comunes —como era de esperarse— son los de independencia baja y partidismo alto. En este sentido, destacan doce entidades federativas: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Colima, Michoacán, Oaxaca, Quintana Roo, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas.

En términos agregados, y de acuerdo al promedio general obtenido a partir de los tres atributos estimados para cada estado (una vez realizados los ajustes correspondientes a los valores de partidismo), es posible distinguir entidades con OAE de alta, media y baja calidad. En este sentido, la gráfica 1.1 muestra que Coahuila, el Distrito Federal, Nuevo León y Durango son las entidades con OAE de más alta calidad en el país; seguidos por Guanajuato, Estado de México y Puebla, entre otros, con OAE de media calidad. También destacan los estados con baja calidad como Michoacán, Oaxaca, Quintana Roo, Tamaulipas y Tlaxcala.

Gráfica 1.1. Calidad de los Órganos Administrativos Electorales locales en México.

Ahora bien, con el propósito de corroborar la relación (o su ausencia) entre los tres atributos del desempeño o calidad de los órganos de administración electoral en México, se estimó el Índice de Correlación de Pearson (cuadro 1.7). Como se observa en este cuadro, la relación entre la independencia y el partidismo es negativa y significativa, indicando, en principio, que entre más independientes son los órganos electorales, menos partidistas son. Adicionalmente destaca que el profesionalismo y la independencia no están correlacionados en los OAE mexicanos, lo que comprueba que, pese a que formalmente (de acuerdo a las leyes electorales), los IEE tienen un cuerpo profesional de funcionarios que acompaña la independencia de los consejeros electorales, eso no se ratifica en los hechos. Así, la mayor independencia de los institutos no se acompaña en general de mayor profesionalismo.

En conclusión, destaca que el profesionalismo y el partidismo tienen una relación negativa, aunque no significativa, indicando en algún sentido que, a mayor partidismo, hay menos profesionalismo. Desafortunadamente, los resultados no significativos obligan a tomar este último resultado como sólo indicativo.

Cuadro 1.7 Correlacion entre las dimensiones de la Calidad de los Órganos de Administración Electoral locales en México
	Grado de independencia	Grado de partidismo
Grado de partidismo	Correlación de Pearson	-0.390*
Sig. bilateral	0.027
N	32
Grado de profesionalismo	Correlación de Pearson	0.104	-0.099
Sig. bilateral	0.572	0.592
N	32	32
* La correlación es significativa al nivel 0.05 (bilateral).Nota: Para las correlaciones, se tomaron en cuenta los valores originales del grado del partidismo, en los cuales partidismo: alto = 3, medio =2, y bajo =1.

A partir de estos hallazgos surge la pregunta obligada de por qué en el modelo mexicano a nivel local no hay un relación positiva entre independencia y profesionalismo, como sugería el paradigma que sirvió de guía para la creación de los órganos de administración electoral federal y locales en México. Aún más, es importante responder por qué es posible tener un diseño institucional que garantice en la ley alta independencia y en los hechos sea una institución altamente partidista y poco profesional.

Las respuestas a estas interrogantes exceden los propósitos de esta investigación. Sin embargo, es importante considerar que la contribución de los OAE está, sin duda, mediada por el contexto sociopolítico. En este sentido, Hartlyn et al. (2009: 18) señalan que los resultados de su investigación mostraron que sólo cuando la independencia institucional formal-legal de los órganos electorales estaba asociada al respecto por las reglas del juego y una baja corrupción, entonces tenía un impacto positivo sobre la calidad de las elecciones. Esta conclusión obliga, pues, a ponderar los hallazgos de independencia y profesionalismo de los órganos de administración electoral locales en México, presentados en este capítulo, y vincularlos a la fortaleza o debilidad del Estado de derecho en cada entidad, visto a la luz de indicadores de impunidad y corrupción, la calidad de las instituciones de justicia, homicidios por habitante, entre otros.

Pese a lo anterior, cabe considerar que la aportación de los OAE locales en México —y su cambio en las últimas décadas— no es menor; ésta radica, en primer lugar, en la institucionalización de la vía electoral como la única fuente legítima de acceso al poder; en segundo, en la creación de espacios multipartidistas legítimos donde se dirimen las diferencias entre fuerzas políticas respecto de las elecciones y, finalmente, su fuerte contribución a la transición a la democracia a nivel local, que significó pasar de elecciones no democráticas o directamente manipuladas, a elecciones libres, limpias, competitivas y transparentes, en la ley, y, en muchos casos, en la práctica.

Conclusiones del capítulo

Los estudios de la calidad de las elecciones han privilegiado el análisis de la gobernanza electoral y, más específicamente, de los OAE. Ello es así en función del destacado papel que desempeñan en la organización de procesos electorales que cumplan con los estándares democráticos de libertad, justicia, limpieza, transparencia y competitividad.

En numerosas democracias emergentes se ha promovido la creación de OAE bajo el paradigma de la independencia y profesionalismo, esto es, bajo la forma de comisiones electorales formadas por personalidades independientes del gobierno en turno y los partidos, distinguidos por su profesionalismo y conocimientos en la materia. Esto ha puesto de manifiesto que el diseño de los OAE, pese a ser poco estudiados, es un factor clave para contribuir a la celebración de elecciones democráticas.

En México ha predominado la creación y cambio de OAE independientes y profesionales en los niveles federal y local, desde los años noventa, lo que sin duda contribuyó a la transición a la democracia en el país. Ahora bien, su desempeño no ha estado exento de críticas. Una de las más comunes es su limitada independencia, así como la participación (o injerencia) de los partidos y del Poder Ejecutivo local en la toma de decisiones, generando con ello “canchas inclinadas” o sesgos, que sin duda erosionan el carácter democrático de las elecciones.

A partir del estudio de sus tres atributos fundamentales (independencia, partidismo y profesionalismo) la evidencia aquí presentada muestra que domina la heterogeneidad. Hay institutos con independencia alta y alto profesionalismo, aunque ciertamente son los menos. Éstos, hipotéticamente, contribuirían en términos generales a organizar elecciones de alta calidad. Pero también hay institutos con alta independencia y bajo profesionalismo, cuyas elecciones serían quizás de menor calidad. Lo mismo se concluiría de elecciones organizadas por OAE altamente partidizados y bajo profesionalismo, cuya calidad estaría sujeta a escrutinio.

Otro hallazgo relevante es la falta de conexión entre algunos de los atributos analizados de los OAE mexicanos: independencia, partidismo y profesionalismo. Pese a los supuestos de los que se partió, en el sentido de asociar positivamente independencia con profesionalismo, las estimaciones del índice de correlación mostraron que no existe una relación significativa entre sí, como era previsible desde la teoría. Más bien lo que resulta claro es que los OAE locales se han convertido (o se han mantenido, en algunos casos) en espacios de poder que no siempre garantizan procedimientos técnicamente pulcros, ni el cumplimiento de normas justas.

En cualesquiera de los casos, la independencia y profesionalismo de los OAE estaría sujeto al contexto y a la medida en la que predomina el Estado de derecho en las entidades federativas.

Para poner punto final, conviene destacar que el partidismo y la independencia están negativamente relacionados, según las estimaciones aquí presentadas, lo cual sugiere que la mezcla sui géneris del modelo mexicano que promueve la independencia en la ley y opera bajo el partidismo, debe revisarse a profundidad.

Notas del capítulo 1

[*] Profesora-investigadora de tiempo completo en la Flacso México.

[1] Según Mackenzie, la administración de las elecciones o maquinaria electoral se refiere generalmente a una estructura institucional que incluye comisiones y consejos que realizan un conjunto de actividades, de las que son las más relevantes: el registro de electores, la administración de acontecimientos antes del día de la votación, el proceso de votación, el conteo de votos, y la adjudicación de conflictos. Se asume en general que la administración electoral tiende a asegurar la transparencia, igualdad y objetividad de los procesos electorales. Para lograrlo, un requisito indispensable es que la maquinaria tenga independencia (Smith, 1960: XII) y esté libre del control del gobierno en turno (Mackenzie, 1958: 100).

[2] Sarah Birch (2007) evalúa el impacto de diversos aspectos del diseño de los OAE en la calidad de la conducción electoral en veinticuatro Estados de Europa del Este y la ex Unión Soviética que han sido considerados como comparables.

[3] De acuerdo con Sarah Birch, un enfoque de checks and balances (“pesos y contrapesos”) enfatiza una contribución de múltiples partidos y ramas del poder en el nombramiento y escrutinio de los OAE. Darles a diferentes ramas de poder el privilegio de vetar el nombramiento de comisiones debe, en teoría, incrementar las posibilidades de que los miembros de las comisiones sean personas que gocen de amplia confianza. De igual modo, incluir en las comisiones a representantes de los diferentes partidos políticos puede significar que ciertos sesgos probables se balanceen. Se trata de una estrategia común en Estados democráticos donde existe la percepción de que la burocracia estatal no es políticamente neutral (Birch, 2007: 7).

[4] De acuerdo con Rafael López-Pintor, existen cinco patrones estructurales de OAE en el mundo y éstos son: el gobierno maneja las elecciones; órganos gubernamentales en un sistema altamente descentralizado; el gobierno maneja las elecciones bajo la supervisión de una autoridad colectiva (mayormente judicial); una comisión independiente y totalmente responsable de las elecciones; y dos o más cuerpos separados, todos independientes del gobierno (López-Pintor, 2000: 21-27).

[5] Para ahondar en las transformaciones del IFE, véase Méndez (2010).

[6] El art. 112 del Cofipe señala:

1. Los consejeros electorales deberán reunir los siguientes requisitos: a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad, además de estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos; b) Estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar; c) Tener más de treinta años de edad, el día de la designación; d) Poseer al día de la designación, con antigüedad mínima de cinco años, título profesional de nivel licenciatura y contar con los conocimientos y experiencia que les permitan el desempeño de sus funciones; e) Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito alguno, salvo que hubiese sido de carácter no intencional o imprudencial; f) Haber residido en el país durante los últimos dos años, salvo el caso de ausencia en servicio de la República por un tiempo menor de seis meses; g) No haber sido registrado como candidato a cargo alguno de elección popular en los últimos cuatro años anteriores a la designación; h) No desempeñar ni haber desempeñado cargo de dirección nacional o estatal en algún partido político en los últimos cuatro años anteriores a la designación; i) No ser secretario de Estado, ni procurador general de la República o del Distrito Federal, subsecretario u oficial mayor en la administración pública federal, jefe de Gobierno del Distrito Federal, ni gobernador ni secretario de Gobierno, a menos que se separe de su encargo con cuatro años de anticipación al día de su nombramiento; y j) No ser ni haber sido miembro del Servicio Profesional Electoral durante el último proceso electoral federal ordinario.

2. El secretario ejecutivo del Consejo General deberá reunir los mismos requisitos que se exigen para ser consejero electoral, con excepción del dispuesto en el inciso j) del párrafo 1 anterior.

3. La retribución que reciban el consejero presidente y los consejeros electorales será similar a la que perciban los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Cofipe, 2008: art. 112).

[7] La Jornada, “Josefina Vázquez Mota enrarece el proceso de elección de consejeros del IFE, afirma el PRI”, 5 noviembre de 2010, en <http://www.jornada.unam.mx/2010/11/05/politica/017n1pol>; CNN México, “El nombramiento de los consejeros del IFE está en disputa por los partidos”, 6 de octubre de 2011, en <http://mexico.cnn.com/nacional/2011/10/06/el-nombramiento-de-los-consejeros-del-ife-podria-pasar-al-poder-judicial>; El Economista, “San Lázaro: fracasa elección de consejeros del IFE”, 6 de octubre de 2011, en <http://mexico.cnn.com/nacional/2011/10/06/el-nombramiento-de-los-consejeros-del-ife-podria-pasar-al-poder-judicial>.

[8] En junio de 2012, a doce días de la elección, Consulta Mitofsky reportaba que el porcentaje de personas que no confiaban en el IFE era 21%, las de confianza media 33%, mientras que el 43% confiaba mucho en la autoridad electoral. En el periodo enero-junio de 2012, Mitofsky reportó que el IFE mantuvo un promedio de 46% de confianza entre los encuestados. Por otro lado, en la segunda semana de mayo de 2012, Parametría reportaba que el porcentaje de personas que desaprobaban la labor del IFE era 31%, contra 59% que aprobaba su labor. De acuerdo con esta encuesta, el IFE recuperó sus niveles de aprobación, y en el periodo de enero a mayo 2012 mantuvo un promedio de 64% de nivel de aprobación.

[9] En México, las leyes electorales condensan la organización y funcionamiento del sistema electoral y de partidos.

[10] El Consejo General del IFE transitó de estar presidido por un representante del Ejecutivo Federal, a ser integrado por un consejero presidente y ocho consejeros electorales con derecho a voz y voto, así como por representantes del Congreso (uno por cada grupo parlamentario), representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo (todos ellos sin derecho a voto).

[11] Conviene considerar que el estudio de Hartlyn, McCoy y Mustillo se hizo a nivel nacional, esto es, comparan órganos electorales de varios países, cuya composición es muy variada. En contraste, en el presente estudio se analizan los órganos de administración electoral locales en México que siguen un mismo patrón o modelo general (el del IFE), por lo que la variación en su composición y funcionamiento es más limitada, aunque no por ello menos importante, pues los cambios, como veremos, son muy significativos. Al estudiar los OAE nacionales, Hartlyn et al. buscan, sobre todo, detectar “si estas instituciones tienen un efecto independiente en la calidad de las elecciones y, de ser el caso, qué tipo de OGE funciona mejor” (Hartlyn et al., 2009: 16). Ellos señalan que el partidismo y la independencia son en realidad dos dimensiones de la autonomía.

[12] Algunos ejemplos conocidos de patrocinio de consejeros electorales por ejecutivos locales se han dado en Durango, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Veracruz, estados gobernados por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Sin embargo, la evidencia respectiva se limita por lo general a notas periodísticas o denuncias que no llegan a sustanciarse, por lo que es importante tomar esta información cautelosamente.

[13] De acuerdo con Hartlyn et al. (2009), esta medida es comúnmente usada para evaluar la independencia del Poder Judicial.