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Introducción

Los ocho textos contenidos en esta obra problematizan algunos de los aspectos predominantes de la agenda de investigación de sus respectivos autores y autoras. Al definir y delimitar estas zonas de problematización, se acompañó el diagnóstico con la propuesta de perspectivas alternativas para avanzar en la comprensión de los fenómenos políticos y sociales examinados.

Una primera versión de estos textos fue presentada en el marco del proyecto Debate Renovado e Innovador de las Ciencias Sociales, que consistió en una serie de mesas de diálogo realizadas entre junio y septiembre de 2019 en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México. Más específicamente, estas colaboraciones fueron presentadas en la “Mesa 5. Debate Renovado en la Ciencia Política y las Políticas Públicas”.[1]

A fin de que cada contribución se viese beneficiada del interés, conocimiento y experiencia de sus autores y autoras, se determinó que cada quien escogiese el tema que mejor se aviniera a su propia agenda. Es por esto que la temática de la obra es variada, sin un hilo conductor explícito entre los ensayos. Sin embargo, algunas de estas contribuciones tienen en común la preocupación por la toma de decisiones en la forma de políticas públicas y cómo estas se relacionan con las demandas e intereses de la ciudadanía, mientras que en otras está más presente la atención a los atributos que distinguen a las unidades analizadas, es decir, el contexto.[2]

A continuación se presenta una breve síntesis de los capítulos de la obra, por cada uno de estos dos grupos.[3]

En “¿Por qué pensar en enfoques alternativos de política pública a la luz de un debate renovado e innovador de las ciencias sociales?”, Gloria Del Castillo Alemán argumenta que la incapacidad de las políticas educativas para producir los efectos esperados podría tener su origen en una premisa que los tomadores de decisiones comparten con lo que se identifica como el planteamiento ortodoxo del campo de la política pública: un énfasis en la dimensión técnica de las políticas, que se concibe como aislada de la dimensión propiamente política del proceso de toma de decisiones. Este enfoque ortodoxo está muy asociado con el esquema analítico del llamado ciclo de las políticas públicas.

De la crítica a este enfoque, relata Del Castillo, nace el planteamiento heterodoxo, que llama a incorporar en el análisis de las políticas las articulaciones entre policy y politics. Si la dimensión política permite explicar el resultado del proceso decisional a la vez que condiciona el efecto de la política adoptada, la concepción “aséptica” de las políticas del enfoque ortodoxo reduce su utilidad analítica. Para el enfoque heterodoxo, el objeto de estudio se forma de “los procesos políticos que acompañan las decisiones técnicas orientadas a resolver problemas públicos”. La autora concluye comentando uno de los enfoques que forman parte del planteamiento heterodoxo, el del cambio de políticas, sugiriendo algunas pautas apropiadas para que este enfoque contribuya a la resolución de problemas públicos complejos.

Concebir las políticas públicas como parte de un proceso en el que las autoridades no se limitan a encontrar e implementar la mejor solución a un problema, sino que esas “soluciones” son también producto y herramienta en la lucha por obtener y mantener el poder político, permite relacionar la corriente heterodoxa con la investigación en ciencia política sobre la relación entre las preferencias de los gobernados y las decisiones de los gobernantes en las democracias.

En “Claridad de responsabilidad y decisiones de los políticos”, Alejandra Armesto se enfoca en la teoría del voto retrospectivo. Esta teoría postula que, si los votantes castigan el mal desempeño, los gobernantes que deseen mantenerse en el puesto intentarán que los resultados de su gestión sean lo suficientemente buenos como para evitar la sanción electoral. La amenaza del castigo electoral funciona como incentivo para el buen desempeño en la medida en la que los votantes tienen la capacidad de atribuir a los gober­nantes responsabilidad por los resultados de los que son al menos parcialmente responsables.

Armesto expone una precisión desde la perspectiva de la “claridad de la responsabilidad”, según la cual esta capacidad varía entre los distintos sistemas políticos. Factores como el gobierno unificado, la centralización regional y una baja integración económica promueven una mayor asociación entre el desempeño económico y el voto mientras que en ausencia de estas condiciones hay una relación menor. Expone cómo estas conclusiones se extienden a otras áreas de desempeño (corrupción, seguridad pública y política exterior) y el impacto de las configuraciones institucionales de claridad de responsabilidad sobre la participación en elecciones y en protestas.

Una extensión de estos estudios con resultados prometedores es la respuesta de los gobernantes ante los diversos niveles de claridad de responsabilidad. Como cabría esperar, señala Armesto, los políticos son más propensos a implementar políticas de mayor eficiencia donde la claridad de responsabilidad es alta. Asimismo, existe evidencia de que el ajuste entre las preferencias programáticas de la población y las políticas implementadas también responde a los niveles de claridad.

La misma teoría es el punto de partida para el texto titulado “Voto retrospectivo en América Latina. ¿Por qué se premia el mal desempeño?”, de Rodrigo Salazar-Elena. Argumenta que en América Latina existen contraejemplos que atraen la atención a la relación entre voto retrospectivo y desempeño gubernamental postulada por el mencionado enfoque: 1) en algunos de los países con mejor desempeño económico el partido en el gobierno nunca es recompensado electoralmente; 2) la reelección presidencial inmediata no está asociada con mejores niveles de desempeño, y 3) en los países con liderazgo populista se observa que el voto es especialmente sensible a los resultados económicos.

Para dar cuenta de estas “anomalías”, propone la existencia de un mecanismo en el que la relación entre voto y decisiones políticas no tiene los resultados virtuosos esperados por la teoría. Se trata de un equilibrio populista en el que la mejor respuesta del presidente a la demanda del público es concentrar el poder y elevar el gasto, y la mejor respuesta del electorado a un presidente con amplios poderes y capacidad de gasto es elevar la demanda.

Para la teoría del voto retrospectivo, los votantes juzgan al gobierno en turno a partir de los resultados que presenta en el momento de la elección, sin prestar atención a la manera en la que se obtuvieron dichos resultados. A esto se le llama rendición de cuentas en la literatura. En cambio, en el capítulo “Entre el apoyo y la satisfacción con la democracia: un debate más allá de los procedimientos” Irma Méndez de Hoyos se centra en la noción de responsividad, para la que el contenido de las decisiones es de mayor importancia.

En el ensayo de Irma Méndez se intenta comprender la separación que hay en Latinoamérica entre el apoyo a la democracia como régimen y la satisfacción con su desempeño. Recupera para estos efectos la literatura sobre la calidad de la democracia, en donde fue ampliamente tratado el concepto de responsividad, que es el grado en que el gobierno implementa políticas públicas que se correspondan con la demanda de los ciudadanos. El concepto de responsividad, definido alrededor de las políticas, es relativamente independiente de la efectividad gubernamental (que en muchos casos es tomada como una dimensión de la calidad de la democracia). Un gobierno es responsivo si impulsa políticas con apoyo de la mayoría, incluso si estas producen malos resultados.

Por otro lado, si la responsividad es una característica estructural y no una mera función de la buena o mala voluntad de los gobernantes en turno, esta depende de los arreglos institucionales que vinculan a la ciudadanía con las decisiones sobre política, en especial las elecciones. Desde este enfoque, durante las campañas electorales se construye el vínculo entre las plataformas de los partidos y la percepción ciudadana sobre los problemas más relevantes o urgentes y la forma de atenderlos.

Sea desde la perspectiva de la rendición de cuentas o bien desde el enfoque de la responsividad, en ambos modelos se da por descontado que cada votante observa las dimensiones pertinentes de desempeño (economía, seguridad pública) o juzga las plataformas de los partidos a partir de lo que, de manera exógena, considera relevante. Este supuesto es problematizado en el capítulo de Georgina Flores-Ivich “¿Por qué estudiar los efectos de los medios de comunicación en el proceso de políticas públicas? El debate en torno al establecimiento de la agenda y las dinámicas de atención”. El ensayo analiza las contribuciones de la teoría del agenda setting, que estudia el efecto de los medios de comunicación en la prominencia que las personas otorgan a los temas públicos.

Al seleccionar sus contenidos, los medios ponen en juego su propio interés en cubrir ciertos temas por su naturaleza noticiosa (como aquellos caracterizados por el conflicto), centrándose en ellos. De esta forma, los medios de comunicación se vinculan con los procesos de políticas como actores que amplifican y ponderan la información a la vez que administran la atención.

Flores-Ivich nota que, frente al conocimiento que se tiene sobre el efecto de los medios en la opinión pública, aún se sabe poco sobre 1) el efecto directo de los medios en las políticas, y 2) las relaciones entre el público, los medios y las políticas. Para cubrir este vacío, afirma, se debe concebir el alcance de los medios más allá de su impacto en la formación de la opinión, para verlos como fuente de asignación de atención en el proceso de políticas, y no tanto como un factor causal en el establecimiento de la agenda. Propone la formulación de un “enfoque integrador” en el que, más allá del efecto de los medios en las opiniones de las personas, se valore su papel en las dinámicas más complejas del proceso de las políticas, caracterizadas por la retroalimentación, el intercambio y la dependencia mutua entre los medios y las instituciones de gobierno, así como por flujos de información en múltiples direcciones.

En los tres capítulos restantes se presentan distintas formas en las que la investigación se beneficia al prestar atención al contexto: en el estudio de la política subnacional, cuando utiliza un enfoque analítico en situaciones distintas a aquellas para las que fue concebido o al valorar la reacción de distintos países a un mismo estímulo.

Esta última modalidad se trata en “¿La globalización ignorada?”, de Benjamín Temkin Yedwab, donde presenta algunas de sus contribuciones en debates relevantes sobre los efectos de la globalización, tras mostrar cómo, a diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos o Europa —en donde incluso existen instituciones especialmente dedicadas a impartir la enseñanza de este tema—, los programas docentes de los centros educativos de México que lo enseñan se encuentran principalmente en las carreras de Economía.

En los debates sobre los efectos de la globalización, las posturas se ubican entre los extremos dados por expectativas optimistas y pesimistas. Los trabajos de Temkin no se insertan en un punto intermedio, sino que presentan evidencia de efectos condicionales. Así, en su artículo de 2010[4] se muestra que el efecto de la globalización sobre la informalidad laboral depende del nivel de desarrollo: en los países menos desarrollados, una mayor exposición a la globalización económica está asociada con un incremento en la informalidad, mientas que la asociación será la inversa en los países más desarrollados.

Algo similar ocurre con los efectos contaminantes de la globalización. Su estudio de 2018 presenta evidencia de que el incremento en las emisiones de carbono asociado con la mayor inserción en la economía global es más pronunciado en los países pobres que en los ricos, al margen del nivel de institucionalización democrática. Finalmente, en su artículo de 2016 reporta una asociación positiva y fuerte entre nivel de globalización y fortaleza estatal. Temkin concluye el texto comentando su investigación en curso, explorando la (débil) asociación observada entre las dimensiones política y económica de la globalización.

El capítulo “El problema del nivel en el estudio de la política subnacional”, de Nicolás Loza, ilustra las complejidades del estudio de la política subnacional en sistemas multinivel con tres agendas de investigación: la democracia subnacional, el comportamiento electoral y las alianzas. Así, en el estudio de la democracia subnacional, una primera cuestión es si las unidades subnacionales de un país democrático necesariamente serán democráticas. A esto se añaden las consideraciones de secuencia y dirección de determinación.

Otra área problematizada es el comportamiento electoral en sistemas multinivel. Usualmente se asume que la elección de la unidad territorial mayor (v. gr., nacional) determina o arrastra a la elección de menor extensión territorial (v. gr., estatal). Loza plantea una alternativa: que la elección de arrastre sea la más visible para los votantes, quienes definen su preferencia para la elección que más les interesa y trasladan esa preferencia a la menos visible. La visibilidad de una elección dependerá de los recursos disponibles en cada nivel, los temas que se consideren relevantes y la naturaleza de las relaciones entre las contiendas.

Finalmente, las alianzas de un partido nacional en el nivel local pueden realizarse en función de las características de cada localidad, pero también de acuerdo con los intereses de escala nacional. Estas decisiones pueden concebirse como “juegos simultáneos y anidados”. Cada elección es un movimiento de los muchos que corresponden a un juego más amplio, de modo que en cada alianza los cálculos rebasan la interacción específica para extenderse a otras partidas del mismo nivel y de otros niveles.

En el capítulo “Supuestos inadecuados en los estudios sobre instituciones políticas en América Latina”, Mario Torrico problematiza sobre la aplicación del enfoque neoinstitucionalista al contexto latinoamericano. Desde esta perspectiva, “las instituciones importan” a través del efecto que las reglas tienen en el comportamiento de los individuos. Sin embargo, comenta que para que esto sea así tendrían que cumplirse dos supuestos acerca de las instituciones. El primero es que los jugadores obedecen las reglas, lo que a su vez supone una capacidad efectiva homogénea por parte de las instancias de monitoreo y sanción. El segundo es que las reglas son estables en el tiempo. Estos supuestos implícitos en el enfoque son válidos para las democracias desarrolladas, pero en el caso de los países latinoamericanos el grado en que se satisfacen es distinto para cada país. En contextos en los que la violación de las reglas es una opción para ciertos grupos o no se puede dar por descontado que las reglas prevalecerán en el futuro, es poco plausible dar por descontado que las instituciones modelen las interacciones entre los individuos.

Es por este motivo, argumenta Torrico, que el cumplimiento y la estabilidad tendrían que ser incorporados como variables cuando se pretende estudiar los efectos de las instituciones en América Latina. Junto con la presencia o ausencia de las reglas examinadas, tendría que ser considerado el grado en que una regla fue cambiada, junto con indicadores de corrupción o vigencia del Estado de derecho, así como de las capacidades de distintos grupos para evitar el cumplimiento de las reglas.

Los textos aquí reunidos buscan iniciar un debate mediante la problematización. Esta problematización aborda campos diversos. Se problematiza sobre el estatus de las políticas públicas como una mera solución técnica, sin considerar los problemas relacionados con la lucha por el poder y la influencia propias del proceso de la política. Se hacen preguntas sobre los vínculos entre las políticas y las preferencias de la ciudadanía: postulando que estos serían más o menos fuertes según las condiciones institucionales existentes; cuestionando que un vínculo fuerte conduzca necesariamente a un desempeño virtuoso, y proponiendo una relación que pasa por el contenido de las políticas más que por sus resultados. Se pone en duda que sea apropiado concebir un vínculo directo entre los políticos que toman las decisiones y la ciudadanía que expresa preferencias, sin considerar actores que median y condicionan esa relación.

Otras formas de problematización surgen de la reflexión sobre la referencia territorial de nuestros marcos analíticos. Incluso para fenómenos que afectan a todos los países, como el de la globalización, se muestra aquí que es insostenible postular un efecto homogéneo sin tomar en cuenta las condiciones de cada país. En el extremo opuesto de la escala geográfica analizada, se nos invita a evitar asumir que la política en las unidades subnacionales está automáticamente determinada por la unidad a la que pertenecen. Asimismo, se nos llama a prestar atención a los supuestos implícitos en una teoría antes de usarla para explicar fenómenos que ocurren en contextos distintos a aquellos para los que la teoría fue pensada.

El Debate Renovado e Innovador de las Ciencias Sociales es un proyecto en marcha del que esta obra es un paso inicial. Cada capítulo sugiere caminos promisorios para una agenda de investigación que, de manera individual o colectiva, habrá de recibir continuidad por parte de quienes aquí participamos en calidad de autores y autoras.

Rodrigo Salazar-Elena