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De la desarticulación territorial al sistema de ciudades de Colombia: desafíos de la gestión sostenible del territorio

Ronal Orlando Serrano Romero

Mauricio Hernández Tascón

En el epílogo de la primera mitad del siglo xx, la búsqueda de una planeación urbana que regulara el crecimiento de las ciudades y afrontara los desafíos de un impostergable proceso de modernización, constituyó las bases para la formulación de políticas públicas orientadas al ordenamiento del territorio colombiano. Sin embargo, con Ley 61 de 1978, se introdujo no solo la noción del Plan Integral de Desarrollo (pid), sino también una visión de planeación económica que llegó con la influencia del Banco Mundial, la Comisión Económica para América Latina (Cepal) y el recién creado Departamento Nacional de Planeación. Desde esta época, un cúmulo de estudios dan cuenta de las complejidades asociadas al territorio colombiano y los retos que han representado sus modelos de desarrollo. Los desequilibrios regionales, las amplias brechas de desigualdad territorial, la concentración del crecimiento económico en algunas ciudades del país y los consecuentes patrones de urbanización, en su mayoría de carácter informal y periurbano, se convirtieron rápidamente en aspectos que propiciaron la reflexión sobre lo endógeno y lo local, creando desde entonces una fuerte tensión en lo que se refiere al centralismo. En efecto, con la Constitución Política de 1991, la Ley Orgánica de 1994 y la Ley 388 de 1997, se hace evidente “una visión más descentralizada que reconoce la diversidad local y regional del país y otorga un rol más protagónico a los entes territoriales en el diseño y ejecución de políticas y estrategias de planeación y desarrollo territorial” (Montero, 2020, p. 4). Pero, después de una generación de políticas y planes, son evidentes los conflictos que aún persisten en el territorio colombiano como resultado de la inadecuada planeación a múltiples escalas. Como lo menciona Pinto (2018), el desarrollo territorial con enfoque de cierre de brechas de desigualdad es hoy una de las respuestas para superar dichos escenarios, complejos en magnitud y significancia, pero que determinan el futuro de lo que se denomina Nación.

Sobre esta discusión, el presente documento que surge del proceso de creación del Programa de Doctorado en Gestión Sostenible del Territorio de la Universidad Piloto de Colombia, busca profundizar en los procesos y las políticas públicas que determinaron el estado actual del territorio colombiano, así como aquellas que orientarán su desarrollo en los próximos treinta años. Como resultado, este trabajo de investigación esboza el concepto de gestión sostenible del territorio como acción y actividad con la cual se pueden comprender, orientar y fortalecer las relaciones o interdependencias que constituyen el sistema socio-territorial para el caso colombiano en aras de consolidar un proyecto territorial coherente con las dimensiones del desarrollo, los paradigmas de la sostenibilidad y los determinantes de la construcción social. Se trata entonces de una conceptualización inicial que invita a la innovación teórica desde una postura crítica que surge desde la reflexión propia del territorio colombiano más no de la adaptación de paradigmas teóricos y modelos de políticas públicas provenientes de otras latitudes (Montero, 2020).

Colombia, un país de ciudades y regiones

Colombia se reconoce como un país de ciudades y regiones, un territorio constituido, principalmente, por un conjunto de núcleos urbanos que fundamentaron sus desarrollos sobre las nociones del urbanismo moderno que se extendieron por América Latina durante la primera mitad del siglo xx. Las profundas transformaciones económicas, culturales y políticas que trajo consigo el proceso modernizador (Melo, 1990), configuraron una agenda urbana orientada no sólo a regular el crecimiento acelerado de las ciudades y enfrentar los problemas de la sobrepoblación, la periferización y la metropolización, sino también a aprovechar las oportunidades que dichos fenómenos brindaban para la generación de proyectos de interés y beneficio común.

Para la década de los años treinta, el “triángulo de oro”, constituido por Bogotá, Cali y Medellín, promovió el desarrollo de asentamientos urbanos en torno a la actividad cafetera, generando un primer ciclo de concentración acelerada de población sobre las ciudades del centro y el occidente del país. El censo de 1938 (figura 1), por ejemplo, logra mostrar la preponderancia que estas ciudades comenzarían a asumir en el panorama nacional junto a una Barranquilla que emergía como la ciudad principal de la costa caribe (dnp, 2014). Al mismo tiempo, diferentes arquitectos y urbanistas iniciaban la discusión sobre la necesidad de considerar el diseño de planes urbanos y la creación de una institucionalidad que lograra realizar la administración pública del ordenamiento territorial en Colombia.

Para la segunda mitad del siglo xx, el territorio colombiano se continuó configurando con base en la idea de una red de ciudades impulsada por Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena y Manizales. En este periodo, cuando se lleva a cabo el segundo ciclo de urbanización acelerada, los censos (1964-1973) evidenciaron cómo las ciudades mayores crecieron a un elevado ritmo, llegando a registrar tasas de crecimiento superiores al 6 % anual. Esto se justificó en los movimientos migratorios desde las zonas rurales y las pequeñas ciudades, promovidos no solo por los fenómenos de violencia sino también por la concentración de actividades económicas relacionadas con la industria y los servicios (dnp, 2014).

Como resultado, para la década de los años ochenta, se consolidó en el territorio colombiano la llamada cuadricefalia urbana, un ordenamiento concebido a partir del epicentrismo regional con territorios relativamente autónomos ubicados en la Zona Andina y Caribe y liderados por las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Pereira-Manizales (figura 2). Se evidencia desde entonces un país altamente urbanizado con una baja conectividad, economías poco especializadas y un constante olvido de las periferias oriental y occidental, zonas con un precario desarrollo urbano caracterizado por poblados dispersos e incomunicados. Al respecto, Molina y Moreno (2001) expone en su trabajo: “Aportes para una nueva regionalización del territorio colombiano”, que en el país ha primado la desarticulación, el desequilibrio y la hiperurbanización metropolitana sin desconcentración funcional, en otras palabras, que las grandes ciudades han concentrado el desarrollo económico y creado escenarios de desequilibrio y desarticulaciones con los centros urbanos periféricos, limitando las alternativas de desarrollo en las regiones apartadas.

Figura 1. Configuración del triángulo de oro de Colombia y distribución poblacional en 1938

Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo, por el Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia (p. 22), 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E

Figura 2. Ordenamiento territorial en Colombia desde el epicentrismo regional

Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo, por Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia (p. 23), 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E

Con el proceso de descentralización previsto en la Constitución Política de 1991 y la promulgación de la Ley 388 de 1997, se reforzó este fenómeno. Por un lado, se reconoció al municipio como la entidad base de la división político-administrativa en Colombia y se le otorgó la autonomía para la administración de los asuntos sectoriales y la planificación de su territorio. Por otro, la Ley 388, que le dio paso a la primera generación de Planes de Ordenamiento Territorial (pot1), incorporó a esta facultad el promover un uso equitativo y racional de su suelo, la preservación y defensa del patrimonio histórico y cultural allí localizado, la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, la ejecución de acciones urbanísticas eficientes y el uso de instrumentos financieros que permitan recoger los beneficios fiscales derivados de las acciones de intervención del suelo propio (dnp, 2016). Sin embargo, esta concepción del ordenamiento, limitada por una visión sectorial, ha forjado un sesgo importante en los procesos de gestión territorial en la medida en que parten de propuestas que no contemplan la relación de los sistemas que estructuran la totalidad del territorio y mucho menos la relación multiescalar que representa el hacer parte de una región y una nación.

De lo expuesto hasta aquí y coherente con los diagnósticos realizados por el Departamento Nacional de Planeación (dnp) (2014), es posible pensar que el territorio colombiano se ha desarrollado a través de escenarios de desarticulación con ciudades aisladas de baja conectividad, economías poco o nada especializadas, carente relación interurbana y regional, planeación incompleta y desarticulada, baja coordinación institucional sectorial y multiescalar y deficientes esquemas de financiación e inversión en infraestructura. Pareciera así que la política nacional formulada desde la última década del siglo xx dejara de lado las particularidades de los procesos territoriales en Colombia, así como la importancia de los componentes urbano, rural y regional en la construcción de una visión integral del ordenamiento en el país. Desde esta postura, Palencia y Serrano (2018) plantean que la existencia de zonas poco integradas económica y socialmente se puede evidenciar mediante el índice de desarrollo humano (idh2), analizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. En este caso, se expone que Colombia poseía para el año 2011 un idh de 0,840 sobre 1,0, un valor relativamente alto con relación a otros países de América Latina. Sin embargo, mientras el idh de Bogotá ascendía a 0,904 y el de Medellín a 0,864, departamentos como La Guajira y el Chocó contaban con un índice por debajo del promedio nacional, menor a 0,73, lo que denota fuertes contrastes entre las grandes ciudades y el contexto regional del país (figura 3).

Figura 3. Distribución del índice de desarrollo humano en Colombia, año 2011

Fuente. Adaptado de “Propuesta de corredor estratégico Bogotá - Medellín: Una interpretación desde la intermodalidad y la regionalización en Colombia”, por O. Palencia y R. Serrano (p. 244), en L. Gómez y J. J. Bustamante (comp.), La espacialidad social en los estudios de la ciudad (la metrópoli y la región) (pp. 237-264). Medellín: Universidad Pontificia Bolivariana; Informe nacional de desarrollo humano (p. ), por el Programan de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), https://bit.ly/31bndFN

De la misma manera, se hace referencia a la concentración del valor monetario de la producción de bienes y servicios en relación con la población que habita el territorio (pib per cápita). Se puede observar en la figura 4a y 4b la concentración del desarrollo económico en zonas puntuales como Bogotá y Antioquia (Medellín, en específico) respecto a sus regiones colindantes, que, en muchos casos, se caracterizan por la falta de integración no solo en términos económicos sino también sociales, lo cual se derivan de la limitada infraestructura para el transporte (figura 5). A esta conclusión también llega el diagnóstico de la Misión de sistema de ciudades de Colombia al mencionar que “la precariedad del desarrollo de la red vial nacional es un factor que debe ser considerado en el relativo aislamiento de las ciudades y regiones” (dnp, 2014, p. 21).

Figura 4a. Distribución del pib per Cápita

Fuente. Adaptado de “Propuesta de corredor estratégico Bogotá - Medellín: Una interpretación desde la intermodalidad y la regionalización en Colombia”, por O. Palencia y R. Serrano (p. 244), en L. Gómez y J. J. Bustamante (comp.), La espacialidad social en los estudios de la ciudad (la metrópoli y la región) (pp. 237-264). Medellín: Universidad Pontificia Bolivariana.

Figura 4b. Gráfica de correlación tasa de urbanización vs. pib per Cápita

Fuente. Tomado de la presentación “Índice de Ciudades Modernas de Colombia” (diapositiva 6), por Departamento Nacional de Planeación, 2018, https://bit.ly/3lQG0yk

Figura 5. Malla vial colombiana para el año 2014

Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo, por Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia (p. 25), 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E

De esta manera, el territorio colombiano llega al siglo xxi “en unas condiciones donde priman la inequidad y las grandes diferencias entre las posibilidades que tienen sus habitantes para alcanzar niveles de vida aceptables” (Quintero, 2011, p. 13). Esta realidad, presente en los sectores degradados de las ciudades, en las zonas periféricas de las mismas y en los territorios rurales, resulta ser uno de los principales desafíos para la gestión sostenible del territorio pues representa no solo la necesidad de superar los obstáculos de la descentralización y el desarrollo urbano tradicional, sino además de garantizar el soporte de los sistemas físicos, económicos, sociales y fiscales para impulsar la competitividad de las ciudades y regiones, mejorar la calidad de vida de sus habitantes, cerrar brechas de desigualdad y consolidar un territorio sostenible para las generaciones futuras (dnp, 2015).

La cuestión, tal y como lo plantea Sabaté (2008), es que “el territorio ya no es un dato previo —para la planificación— sino el resultado de permanentes procesos de transformación, un sistema complejo en continua evolución, con cambios difícilmente predecibles” (p. 10). Esto lleva a pensar que el ordenamiento del territorio y su aprovechamiento como soporte del desarrollo socioeconómico del país se enfrenta a diversos escenarios que suponen un elevado grado de incertidumbre, pero que exigen la formulación de criterios sólidos para la interpretación de los escenarios actuales, así como de estrategias de intervención a futuro concebidas sobre hipótesis en continua revisión. En este contexto, la gestión se convierte en uno de los recursos principales para abordar los escenarios de transformación del territorio y, además, un medio válido para generar una renovación del pensamiento disciplinar en el abordaje del desarrollo contemporáneo del territorio.

Pero ¿cuáles son los elementos que posee el territorio colombiano para asumir los desafíos y las transformaciones que pueden plantear el posconflicto, la apertura económica generada por los tratados de libre comercio, la adopción de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la firma del Acuerdo de París para el Cambio Climático y el ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde)? Un primer antecedente útil para dar respuesta a este interrogante es el estudio realizado en el año 2015 por el Departamento Nacional de Planeación para establecer las características del proceso de conformación del conjunto de ciudades de Colombia en las últimas décadas. En este documento se concluye que el actual desarrollo territorial está constituido por cuatro aspectos importantes: 1) una población urbana en aumento, pero con tasas de crecimiento urbano y nacional decrecientes, 2) la aparición de nuevas dinámicas regionales de crecimiento urbano, 3) ciudades con economías poco especializadas que no aprovechan las economías de la aglomeración y 4) el desbordamiento de las ciudades hacia los municipios vecinos —aglomeraciones urbanas—.

En el primer aspecto se sugiere que la población de las ciudades mayores y medianas seguirá aumentando con tasas de crecimiento menores año a año, mientras la población de las pequeñas ciudades tenderá a disminuir. Las proyecciones3 estiman que, tomando como referencia las cifras de 1951, la población residente en las cabeceras con más de 100 mil habitantes se multiplicará por 20 para el año 2050, al tiempo que, en las cabeceras con grupos de 20 mil a 100 mil habitantes, lo harán por 10; entre 10 mil y 20 mil habitantes, por 7 y menores de 10 mil habitantes, por 0,6. Como resultado, Colombia pasará de tener 41 ciudades mayores a 64 en el año 2035 y 69 en el año 2050, lo que ratifica la importancia económica y política de la red de ciudades que estructura el territorio colombiano.

El segundo aspecto resalta la existencia de tres procesos del territorio colombiano que consolidan la importancia de un desarrollo regional equilibrado. Se hace referencia a: 1) la aparición de dinámicas relacionadas con el comercio internacional que ubican a las ciudades de las costas (atlántica y pacífica) como los principales puertos de conexión para industrias de exportación y el turismo; 2) el rápido progreso que han experimentado los municipios cercanos a las industrias mineras y agropecuarias como Villavicencio, Riohacha, Valledupar, Yopal, Turbo y Apartadó y 3) el estancamiento de ciudades intermedias que prestan servicios supramunicipales o regionales como Pereira, Armenia, Popayán, Neiva, Ibagué, Barrancabermeja y Sogamoso. Estas expresiones de la actual transformación del territorio nacional obligan a superar una condición propia del sistema como lo es la poca especialización de las economías del país, así como a iniciar una reflexión profunda sobre la competitividad y la productividad de lo urbano, lo rural y lo regional.

En correspondencia, el tercer aspecto hace énfasis en la inexistencia de una integración, cooperación o complementación entre las actividades económicas que se soportan en el territorio y que impide el aprovechamiento de los beneficios de las economías de escala y de innovación. El Banco Mundial (Samad, Lozano y Panman, 2012), por ejemplo, describe que las ciudades colombianas se pueden dividir en dos grupos: grandes ciudades con bajas tasas de especialización en sus economías y ciudades medianas especializadas moderadamente, ambas con rezagos significativos en diferentes indicadores de competitividad, productividad, formalización laboral y calidad de vida. Por lo tanto, otro de los grandes retos de la gestión sostenible en el territorio colombiano está en fortalecer los factores locales que permiten la apertura de aquellas economías que no se han desarrollado bajo esquemas adecuados de productividad y competitividad, mejorando sus capacidades para responder no solo a la demanda del mercado nacional e internacional, sino también a los requerimientos que la nación defina para la construcción de una visión general del ordenamiento territorial.

El último aspecto que se menciona describe el desbordamiento de las ciudades hacia los municipios vecinos por medio de formas de crecimiento y patrones de ocupación acordes con los procesos de conurbación o hiperurbanización. El problema está en que este tipo de crecimientos periféricos sobre suelos suburbanos y rurales responde a decisiones aisladas y atomizadas sin ninguna planeación y previsión de servicios requeridos, lo cual ha creado dificultades funcionales en estas nuevas ciudades supramunicipales (dnp, 2014). Dicho esto, las formas del crecimiento urbano que se han configurado particularmente en buena parte de las ciudades colombianas resaltan la planeación incompleta y desarticulada que posee el territorio en diferentes escalas, pues estas manifestaciones de lo supramunicipal no cuentan con mecanismos e instrumentos que entiendan el territorio desde lo multiescalar y solucionen los conflictos del componente rural: ocupación, uso y productividad4.

Una vez más, se hacen evidentes los problemas de la descentralización, pero, a su vez, se reconocen las particularidades del territorio colombiano sobre las cuales la gestión debe repensar los referenciales que componen la idea de la sostenibilidad del territorio, es decir, la imagen de la realidad sobre la cual se intervendrá y la manera cómo se interpretarán los problemas, se orientarán las soluciones y se plantearán los procedimientos y principios centrales de las decisiones y las acciones sobre el territorio (Müller, 2010). Esto implica, por tanto, que la sostenibilidad se entienda como un conjunto de valores que no solo estructura las representaciones y los significados del territorio (territorialidad) sino que también condiciona las acciones sobre el mismo (territorialización).

En tal sentido, la gestión sostenible del territorio se orienta al abordaje de los desafíos urbano-regionales que traen consigo los problemas del actual esquema de ordenamiento territorial, así como las diversas transformaciones impulsadas por los asuntos que componen la agenda nacional. Se trata entonces de entender la necesidad de repensar el “progreso” del territorio a partir de un profundo conocimiento de su estado actual, de su configuración histórica y de su construcción social, siendo esta la base para la formulación de ejercicios prospectivos que suponen un cambio gradual y direccional hacia la sostenibilidad que se materializa a través de la gestión como acción y actividad que permite entender la realidad de un ámbito espacial y proyectar su intervención. El asunto es que la realidad se encuentra hoy inmersa en una de las apuestas más importantes que el Gobierno Nacional ha generado para el futuro del ordenamiento territorial en Colombia: el sistema de ciudades.

El sistema de ciudades de Colombia

Consciente de las particularidades, fortalezas y debilidades del desarrollo territorial colombiano, el Gobierno Nacional, desde sus Planes Nacionales de Desarrollo, reconoció la importancia de las ciudades y las regiones en la búsqueda de un esquema institucional y de ordenamiento territorial que permita superar los obstáculos de la descentralización y el desarrollo urbano.

Desde esta lógica, el Departamento Nacional de Planeación concibe en el año 2015 el sistema de ciudades de Colombia, un nuevo enfoque que pone la dimensión territorial como fundamento de la acción pública en correspondencia a las nuevas condiciones de desarrollo económico que se han generado de una situación más favorable de seguridad, un ingreso de inversión nacional e internacional y una reactivación de la actividad agropecuaria. En este planteamiento, además de reconocer y aprovechar el elevado grado de urbanización del territorio (75,35 %),también se propone la incorporación de los actores locales y regionales como garantes del desarrollo sostenible pues, ante las particularidades del contexto colombiano, solo el trabajo articulado de los diferentes actores que intervienen en la construcción del territorio permitirá alcanzar las metas trazadas, en este caso, por la adopción de la Agenda 20305. El sistema de ciudades es, por tanto, una apuesta de largo plazo para orientar, articular y hacer eficientes los propósitos del desarrollo en seis ejes y objetivos de trabajo:

Eje 1. Planeamiento nacional con visión sostenible: reconocer y planear en función del ordenamiento territorial. Eje 2.Coordinación interjurisdiccional: coordinar la actuación sobre el territorio y promover esquemas asociativos. Eje 3. Conectividad: mejorar la conectividad física para el desarrollo productivo Eje 4. Calidad de Vida: disminuir las brechas sociales.Eje 5. Productividad: fortalecer factores locales y adecuar políticas nacionales.Eje 6.Financiación eficiente: optimizar los instrumentos tributarios y generar recursos propios.

El modelo propuesto se compone de 56 ciudades uninodales y aglomeraciones con funciones económicas, político-administrativas y de servicios, articuladas mediante ejes regionales que dan paso a la complementariedad y especialización de las economías urbanas, rurales y regionales (figuras 6 y 7). Las aglomeraciones (18 con 23.722.031 habitantes) son, en este contexto, ciudades con más de 100 mil habitantes y desarrollos supramunicipales, en otras palabras, núcleos urbanos que han establecido “relaciones funcionales en términos económicos, oferta de vivienda y servicios administrativos, ambientales, culturales y sociales” (dnp, 2014, p. 43), lideradas por Armenia, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cúcuta, Duitama, Girardot, Manizales, Medellín, Pasto, Pereira, Rionegro, Sogamoso, Tuluá, Tunja y Villavicencio. Por otro lado, las ciudades uninodales corresponden a núcleos urbanos con más de 100 mil habitantes sin relaciones supramunicipales (16 con 4.379.178. habitantes), capitales de departamento (8 con 351.411 habitantes) y ciudades con una alta importancia económica subregional (14 con 1.320.236).

Figura 6. Sistema de ciudades de Colombia

Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo (p. 44), por Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E

Figura 7. Ejes regionales del sistema de ciudades de Colombia

Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo (p. 48), por Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E

Finalmente, el modelo estructura diez ejes regionales con base en el análisis de las dinámicas económicas: Bogotá-Fusagasugá, Eje Caribe, Medellín-Rionegro, Cúcuta, Eje Cafetero, Montería-Sincelejo, Tunja-Duitama-Sogamoso, Cali-Buenaventura-Palmira-Buga-Tuluá, Bucaramanga-Barrancabermeja y Apartadó-Turbo. Así, el sistema de ciudades incorpora 151 municipios (13,71 %) con una población de 29.772.856 habitantes, equivalentes al 65,54 % del total colombiano.

A partir de esta noción y en respuesta a los resultados de los diagnósticos mencionados, el dnp formula una política orientada a mejorar la eficiencia en las actuaciones de las entidades nacionales mediante la elaboración de planes, programas y proyectos que se empalmen con las políticas de las entidades territoriales y con las condiciones específicas de las ciudades y las regiones. Sin embargo, esto requiere de cambios importantes en la cultura institucional nacional, así como de acciones para superar la baja capacidad de planeación y gestión de los gobiernos territoriales y, de igual forma, de una mayor comprensión de las condiciones sociales, económicas, culturales, geográficas y demográficas.

Para inducir estos cambios, la política determina diecinueve estrategias de desarrollo territorial y planificación urbano-regional, distribuidas en los ejes mencionados. En el eje de planeación con visión sostenible se destaca la planeación de un sistema de ciudades que se relacione con el ordenamiento territorial nacional6, el apoyo en la gestión del riesgo y la articulación de las áreas rurales y urbanas y que, además, sea un complemento de la planeación del sistema ambiental. Como resultado se esperan obtener medidas de adaptación o transformación desde la construcción de escenarios futuros orientados a la productividad y el desarrollo territorial. En el eje de coordinación interjurisdiccional, se reitera que la “dimensión y las nuevas formas de urbanización del sistema de ciudades […] no tiene un marco institucional y legal adecuado para enfrentar los inmensos retos del desarrollo urbano futuro articulado al desarrollo rural, regional y nacional” (dnp, 2014, p. 84). Al respecto, se destaca la necesidad de fomentar la configuración de esquemas de asociación entre entidades territoriales y el fortalecimiento del trabajo asociado y coordinado entre las entidades públicas y los diferentes niveles de gobierno.

El eje de conectividad es una de las más altas prioridades de la política de ordenamiento para el sistema de ciudades. Allí se destacan los objetivos de consolidar una red nacional intermodal que conecte el sistema de ciudades con las áreas de nuevo desarrollo y el territorio rural, implementar una estrategia integral de acceso a los puertos y las grandes ciudades y mejorar la conectividad interurbana a través de la reestructuración, adopción e implementación de sistemas integrados de transporte regional. En el eje de productividad se dimensionan estrategias tanto para el ámbito espacial (economías de la aglomeración y el desbordamiento) como para el productivo (especialización) y se hace relevante aumentar la productividad a través de intervenciones territoriales que potencialicen los beneficios de la aglomeración, en específico se habla de transformación productiva con enfoque territorial, aumentar el grado de clusterización de sectores productivos y mejorar la movilidad laboral.

En el eje de calidad de vida, centrado en reducir las brechas de desigualdad, al tiempo que se priorizan y potencian lo logros en temas de educación, salud, bienestar y servicios públicos, se plantea fortalecer y diferenciar políticas sociales según las características demográficas del territorio y profundizar en acciones y herramientas para el manejo del suelo urbano. Finalmente, en el eje de financiación eficiente, se busca la elaboración de programas y proyectos prioritarios para transformar el sistema e incrementar la producción económica mediante la formulación de instrumentos de financiación y el mejoramiento de las condiciones de endeudamiento que poseen los municipios.

Desde esta perspectiva, el escenario creado por el Gobierno Nacional con el sistema de ciudades de Colombia se convierte en uno de los determinantes que permite alinear la gestión sostenible con los intereses de los diversos actores nacionales (regionales y locales), internacionales, públicos o privados que constituyen la construcción social del territorio. Por esta razón, categorías como la gestión, el desarrollo, la transformación y la asociatividad comienzan a ser recurrentes en este tema y convergen para consolidar la pertinencia del estudio en este campo. Sin embargo, aún falta discernir un asunto importante que se ha mencionado: la sostenibilidad.

Los retos de la gestión del territorio en el marco de los ods

Coherente con el enfoque sistémico que asume el Gobierno Nacional para el ordenamiento del territorio, aparece la sostenibilidad como un concepto aplicado al sistema y sus productos que busca el soporte y el aprovechamiento económico de los componentes socioecológicos de un territorio (Gallopín, 2003). La discusión debe considerar, entonces, la complejidad y completitud que un sistema abierto y en constante movimiento posee en el tiempo, el espacio y la población.

Partiendo de esta noción, el Gobierno Nacional aceptó en el año 2000 la adopción de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), los cuales se centraron en la construcción de capital humano y la focalización de la inversión en los grupos más vulnerables de la sociedad7. Para su seguimiento, el Departamento Nacional de Planeación elaboró 58 indicadores que permitirían trazar metas y evaluar el cumplimiento de los odm al cierre del año 2015. Como resultado de esta línea de base, Colombia reportó un 86,8 % de cumplimiento promedio para los objetivos establecidos en la declaración del milenio (figura 8). Fomentar alianzas para el desarrollo, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años, fueron los ejes con mejores resultados, mientras que combatir el vih, el paludismo y otras enfermedades, erradicar la pobreza extrema y el hambre y mejorar la salud materna, fueron los objetivos más desafiantes del contexto colombiano.

Figura 8. Objetivos de Desarrollo del Milenio en Colombia

Fuente. Tomado de Documento Conpes 3819. Estrategia para la implementación de los Objetivos del Desarrollo Sostenible en Colombia (p. 17), por Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, 2018, https://bit.ly/35gPFaP

“Si bien los resultados a nivel nacional en el cumplimiento de los odm fueron positivos, a nivel territorial se evidenciaron disparidades importantes que sugieren un avance desigual en las diferentes zonas [urbanas y rurales] del país” (Conpes y dnp, 2018, p. 25). Esta primera aproximación a la territorialización de la sostenibilidad ratificó en su momento la existencia de brechas regionales de desigualdad, la necesidad de incorporar actores como garantes del proceso y la ausencia de estratégicas multiescalares que permitieran sobrepasar los limitantes del enfoque sectorial de la planificación territorial.

En respuesta a estas lecciones aprendidas durante los primeros quince años, el Departamento Nacional de Planeación (2018) formuló el documento Conpes 3918. Estrategia para la implementación de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ods) en Colombia. Su propósito ha sido establecer un marco medible para alcanzar niveles mínimos que garanticen la prosperidad, el bienestar de las personas y la conservación del medio ambiente, siguiendo los diecisiete objetivos dispuestos en la adopción de la Agenda 2030 que se firmó durante la Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (Río+20) en el año 2012. A través de los ods, el país asume el reto de avanzar sobre metas concretas y consolidar avances en materia de pobreza, educación, protección del medio ambiente y otras dimensiones de la sostenibilidad, razón por la cual, se ha fijado una hoja de ruta compuesta por logros, indicadores, entidades y recursos que contribuyen a materializar esta visión.

Este hecho, considerado como uno de los principales avances de América Latina8 en materia de adopción y territorialización de los ods, quedó plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”, en el cual se expone la visión del Gobierno Nacional y se define la necesidad de incorporarla en las políticas de las entidades territoriales para generar convergencias que coadyuven en el cierre de las brechas detectadas para los componentes urbano, rural y regional del país. Al respecto, el documento define que la sostenibilidad se debe entender “como un enfoque transversal y envolvente que busca el bienestar económico y social de la población para asegurar la base de los recursos naturales que proveen los bienes y servicios ambientales que el país necesita para lograr un desarrollo económico sostenible” (Conpes y dnp, 2018, p. 11) y ordena su espacialidad por medio de los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales, la Misión Crecimiento Verde y la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Alistamiento y Efectiva Implementación de la Agenda de Desarrollo post2015 y sus ods.

De esta manera, los ods se convierten en un elemento integrador de todas las agendas del desarrollo en Colombia y en la visión transformadora que plantea los retos más importantes para los próximos veinte años. Así, se fortalece la idea de que la sostenibilidad se convierte en el conjunto de valores que no solo estructura las representaciones y los significados del territorio, sino que también condiciona las acciones sobre el mismo, siendo su gestión el medio para pasar del pensamiento a la acción, del paradigma a la concreción, de la dimensión política a la dimensión espacial, de lo permanente a la transformación. En efecto, la coordinación interjusdiccional e interinstitucional, la alineación o articulación de los instrumentos y las políticas públicas de ordenamiento territorial a diferentes escalas, y la incorporación de diversos actores como los garantes en el cumplimiento de las metas, son los recursos que utiliza el Gobierno Nacional para trasnversalizar los ods en el sistema de ciudades y adoptar una visión a largo plazo que permita la estabilidad y la consistencia de la implementación de políticas públicas.

Para el periodo 2016-2019, el Departamento Nacional de Planeación buscó garantizar la incorporación de los ods en la totalidad de los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales, pero con diferentes grados de apropiación. En un análisis realizado por esta entidad acerca del tema, se concluyó que el 24 % de las entidades incluyó los ods en todos los componentes generales y presentó una relación explícita con los programas, subprogramas, metas e indicadores de su plan; el 38 % incluyó los ods en más de un componente general y el restante 38 % de los municipios solo incorporó esta visión en al menos una sección (figura 9). De ahí que otro de los principales retos de la gestión sostenible del territorio sea consolidar la sostenibilidad y sus objetivos como uno de los referenciales sectoriales desde el cual se configure “la manera cómo los actores perciben los problemas, discuten de las soluciones y lo que orienta sus acciones” (Müller, citado en Jolly, 2018, p. 11).

Figura 9. Grado de incorporación de los ods en los pdt, 2016-2019

Fuente. Adaptado según datos y planos de la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas del Documento Conpes 3918. Estrategia para la implementación de los Objetivos del Desarrollo Sostenible en Colombia, por Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia (p. 12), 2018, https://bit.ly/35gPFaP

Considerando lo anterior, resulta interesante plantear que un ordenamiento territorial articulado con los ods representa una política pública que debe orientar la gestión del desarrollo hacia el cierre de brechas y desigualdades entre los diferentes grupos sociales, brindando a la totalidad de la población las capacidades y las herramientas necesarias para vivir plenamente (Conpes y dnp, 2018). No obstante, el engranaje que se requiere para este asunto debe diseñarse a partir de profundas reflexiones que integren los componentes del ordenamiento territorial en sus diferentes escalas con la totalidad de las dimensiones del desarrollo, lo que involucra una integración y alineación de la gestión territorial del país.

Siguiendo esta lógica, el dnp adopta la gestión pública orientada por resultados como el marco de referencia para la definición de indicadores y metas, territorializados en las ciudades y las regiones del país. Desde este proceso, que incluye la planeación estratégica, la programación presupuestal, la implementación de programas y proyectos, el seguimiento y la evaluación de resultados y la rendición de cuentas, se han concretado 156 indicadores medibles a partir de los datos del Departamento Nacional de Estadística (dane) y 15 indicadores trazadores que miden las metas principales del Gobierno Nacional, todos desagregados territorialmente en seis zonas: Región Caribe, Centro-Sur-Amazonas, Centro-Oriente y Bogotá, Eje Cafetero y Antioquia, Llanos Orientales y Pacífico.

Paralelamente, el Gobierno Nacional ha destacado la necesidad de contar con el acompañamiento de la Academia pues “desde la investigación teórica y aplicada y por supuesto desde su quehacer educativo, tiene una enorme responsabilidad en el ámbito de la innovación y en la formación para la sostenibilidad de futuras generaciones” (Conpes y dnp, 2018, p. 55). La política pública ha denominado esto como las “Alianzas para el Conocimiento” y la “Gestión Integral del Conocimiento”, espacios desde los cuales se identifican 47 metas que pueden ser lideradas desde la academia como líder transformador. Surge entonces la oportunidad de explorar los asuntos coyunturales y estructurales de la agenda que trazará el desarrollo en Colombia durante los próximos 32 años, no solo en el marco de la sostenibilidad como referencial fundamental de la territorialidad, sino también desde el sistema de ciudades como territorio y la gestión como acción que constituye la territorialización.

Los retos de la gestión sostenible en el marco de los territorios inteligentes

Yuval Noah Harari (citado en Alcalde, 2018) en su trabajo “Homo Demus: una breve historia del mañana” ha planteado una reflexión interesante: “por primera vez en la historia no sabemos cómo será el mundo en los próximos veinticinco años” (p. 2). Procesos de cambio acelerado y disruptivo sin precedentes, impulsados por las nuevas tecnologías, no solo están generando paradigmas emergentes en diferentes aspectos de la sociedad, sino que también han incrementado el grado de incertidumbre que caracterizan los escenarios de transformación del territorio. Al respecto, Ignacio Alcalde (2018) expone que el mundo ha llegado a una era digital y urbana en la que las comunidades se encuentran hiperconectadas por múltiples mecanismos físicos y tecnológicos, y en la que las ciudades y regiones han asumido un protagonismo único al albergar realidades superpuestas que se alinean para constituir las dinámicas y los procesos de los actuales sistemas territoriales.

Se establece así, en palabras de Vegara y De la Rivas (2016), un nuevo horizonte urbanístico que obliga a repensar las formas de habitar el territorio, no solo desde las convergencias que implica la interdisciplinariedad, sino también desde las capacidades que poseen las comunidades para descubrir la inteligencia de su territorio y gestionar su transformación. En este contexto, no se hace referencia a un proceso asumido exclusivamente por las corrientes de pensamiento que han definido el diseño y la construcción del hábitat, por el contrario, se reconoce la necesidad de definir, consensuar e implementar una visión del futuro sostenible e innovadora en torno a las comunidades que apropian un ámbito espacial determinado con el propósito de fortalecer sus condiciones de desarrollo e incorporar tecnologías para mejorar su calidad de vida.

Pareciera así que aquellas teorías de caos territorial que han permitido pensar en soluciones tipificadas a partir de fenómenos de formación y estructuras de ocupación, han entrado en completa tensión con los aspectos que determinan la construcción social del territorio. En este sentido, el intento de dar respuestas inteligentes a los actuales problemas de la ocupación territorial resulta ser uno de los principales retos de los profesionales vinculados a la gestión sostenible del territorio. De esta manera, el territorio como elemento de identidad, activo de competitividad, factor de producción, catalizador del desarrollo y reflejo del alma de sus comunidades es, a juicio de Vegara y De La Rivas (2016) y Alcalde (2018), determinante para concebir un proyecto inteligente e innovador que permita gestionar acciones coherentes con los nuevos escenarios de competitividad y cooperación, los retos de la sostenibilidad y los compromisos de la integración social y la superación de la pobreza. Como resultado, hablar de la inteligencia del territorio es hablar de la importancia de la sociedad civil en la transformación del mismo.

En el caso colombiano, la agenda nacional de desarrollo presentada en el sistema de ciudades y la adopción de la Agenda 2030: ods para Colombia se han alineado con esta visión mediante la implementación del Conpes 3870 del Programa Nacional para la Formulación y Actualización de Planes de Ordenamiento Territorial (pot) Modernos. Desde este programa, el Gobierno pretende fortalecer las capacidades de las entidades territoriales en materia de ordenamiento y gestión con el propósito de formular una nueva generación de pot que permitan optimizar la planeación de proyectos que impulsen el desarrollo territorial, así como avanzar en los objetivos del desarrollo sostenible y el cierre de brechas sociales, metas plasmadas en el Plan de Desarrollo (dnp, 2016).

Como se describió, diversos estudios realizados para diagnosticar el estado del ordenamiento territorial en los municipios colombianos, han permitido identificar que la mayoría cuentan con planes que superaron la vigencia, requieren actualización y no están preparados para superar las deficiencias y los desequilibrios regionales que han traído las concentraciones demográficas, los procesos de aglomeración/conurbación, la poca especialidad de las economías y las deficiencias de conectividad. Esta situación, sumada a la formulación incipiente de Planes Estratégicos Metropolitanos (pemot) y Planes de Ordenamiento Departamentales (pod), evidencia la “falta de estándares, lineamientos y metodologías comprehensivas y acordes con los parámetros internacionales, [así como] la insuficiencia en los esquemas de asistencia técnica y acompañamiento [para la creación de instrumentos], y las bajas capacidades institucionales para la gestión del suelo urbano y rural” (dnp, 2016, p. 03).

Con base en lo anterior, el Departamento Nacional de Planeación plantea 14 variables urbano-rurales que los instrumentos de planificación y gestión deben asumir para superar las condiciones que impiden concebir territorios inteligentes con prospectiva y calidad: crecimientos poblacionales, grados de urbanización, competitividad, uso eficiente y sostenible del suelo, diseño y ejecución de sistemas viales y de transporte inteligentes, expansión sostenible de las redes de servicios públicos, gestión del riesgo de desastres, adaptación al cambio climático, protección y conservación de los recursos naturales, fortalecimiento fiscal, aumento en la eficiencia de la inversión pública, atracción de la inversión privada, dotación de equipamientos urbanos y gestión del espacio público con criterios de accesibilidad, cobertura y calidad y conservación de los patrimonios arqueológico, arquitectónico, histórico y cultural (dnp, 2016).

Derivado de esto y coherente con las nociones del Plan Nacional de Desarrollo 2014-20189 y el Sistema de Ciudades de Colombia, la Política General de Ordenamiento Territorial propone combinar, mediante la asistencia técnica, “una mirada multisectorial y regional para promover el desarrollo desde y para las regiones como estrategia fundamental para un crecimiento económico y social que incluya a todos los colombianos” (dnp, 2016, p. 16). Se plantea entonces, fortalecer la articulación de una nueva generación de instrumentos de planificación10como medio para apropiar un modelo de ordenamiento local, integral, actualizado y concertado con las diferentes comunidades y sectores responsables de la transformación del territorio.

En estos escenarios de fortalecimiento, el conocimiento y el ordenamiento del territorio se convierten en los ejes articuladores de la inversión pública con los instrumentos de planificación y gestión, siendo estos últimos determinantes para el desarrollo integral de las ciudades y las regiones debido a su rol de balancear el equilibrio entre lo rural y lo urbano y de orientar el desarrollo hacia el cierre de brechas y la sostenibilidad. En este orden de ideas, la riqueza que posee el país en instrumentos técnicos para orientar las acciones que materializan la visión del territorio nacional (territorialidad) se convierte en la plataforma para decantar e incorporar los determinantes de la construcción social y de los principios del enfoque socio-territorial del desarrollo en la gestión sostenible del territorio.

Ahora bien, con el objetivo de fortalecer la planeación a largo plazo con esta visión e integrar el componente social con las dimensiones urbana y rural, el dnp definió la creación de tres comisiones para el diagnóstico, el seguimiento y la validación de las metas propuestas en temas de desarrollo: 1) Misión para la Equidad y Movilidad Social, 2) Misión para la Transformación del Campo y 3) Misión para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades de Colombia. Los resultados de sus estudios no solo concluyeron la situación actual del ordenamiento territorial, sino también permitieron delimitar la primera fase de ejecución del Programa pot Modernos, el cual incluyó ciento ocho (108) municipios, cinco (5) áreas metropolitanas, doce (12) departamentos, el 33,5 % de la población y el 24,7 % de la superficie total del país (figura 10).

A la fecha, esta asistencia técnica focalizada ha permito avanzar pausadamente en el fortalecimiento de los instrumentos de planificación y gestión y, a su vez, encontrar los datos que permiten evaluar si las ciudades colombianas poseen las condiciones para brindar calidad de vida a sus habitantes desde una perspectiva multidimensional. Para el Gobierno Nacional, esta definición sintetiza la idea de una ciudad moderna o un territorio inteligente y viabiliza la elaboración de una herramienta de medición para el desarrollo integral de las ciudades y las regiones en los ámbitos social, económico, tecnológico, ambiental e institucional: índice de Ciudades Modernas (icm).

Este valor permite ponderar las variables relacionadas con los retos que trae consigo el aprovechar los beneficios de los procesos de urbanización y reducir los costos sociales, abordar temas fundamentales para identificar las potencialidades que poseen los territorios, definir intervenciones estratégicas y realizar seguimiento a las acciones generadas desde la gestión. Es así como el análisis multidimensional que se configura, como bien lo diría Monnet (citado en Jolly, 2012, p. 4), desde los referenciales que constituyen una visión del territorio nacional, se logra dimensionar en seis ámbitos: 1) sostenibilidad, 2) ciencia, tecnología e innovación, 3) equidad e inclusión social, 4) gobernanza, participación e instituciones, 5) productividad, competitividad y complementariedad y 6) seguridad. Además, se identifican 15 dominios y 36 indicadores de los cuales el 75 % (27 en total) se encuentran alineados con los Objetivos del Desarrollo Sostenible.

Como resultado de esta aproximación se pudo concluir que los mayores puntajes del icm se concentran en las aglomeraciones urbanas del sistema de ciudades de Colombia y que su distribución es similar a las brechas de desigualdad expuestas por el idh y el pib per Cápita.

Figura 10. Zonas de ejecución, fase I – Programa pot Modernos

Fuente. Adaptado según planos del Documento Conpes 3870. Programa nacional para la formulación y actualización de planes de ordenamiento territorial: pot modernos, Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia (p. 31), https://bit.ly/3lNP6vA

Figura 11. Resultados generales del icm en Colombia

Fuente. Tomado de la presentación “Índice de Ciudades Modernas de Colombia” (diapositiva 29), por Departamento Nacional de Planeación, 2018, https://bit.ly/3lQG0yk

En concordancia, la figura 11 muestra que solo Bogotá, como núcleo urbano, posee un potencial alto para convertirse en una ciudad moderna, mientras que el 62 % de los municipios poseen un potencial medio. Así mismo, se evidenció que las ciudades que hacen parte de las 18 aglomeraciones del sistema poseen ventajas significativas en términos de productividad, competitividad, complementariedad, equidad e inclusión social en comparación a los municipios externos. Estos últimos resultados contrastan con las dimensiones de seguridad y sostenibilidad en los que los municipios de menor categoría obtienen los mejores resultados (figura 12). Como conclusión, se reitera la existencia de brechas de desarrollo entre las ciudades y las regiones del país al tiempo que se ratifica la necesidad de orientar la gestión hacia la concreción de un proyecto territorial que materialice los valores atribuidos al territorio (territorialización-territorialidad) desde las perspectivas del sistema de ciudades, la sostenibilidad y la construcción social, en otras palabras, desde los referenciales que constituyen la inteligencia del territorio.

Figura 12. Resultados por dimensión del icm en Colombia

Fuente. Tomado de la presentación “Índice de Ciudades Modernas de Colombia” (diapositiva 33), por Departamento Nacional de Planeación, 2018, https://bit.ly/3lQG0yk

La construcción social del territorio y el proyecto territorial

Hasta este punto se ha planteado que la gestión sostenible del territorio orienta su abordaje hacia la necesidad de repensar el “progreso” a partir de un profundo conocimiento de su estado actual, de su configuración histórica y de su construcción social, siendo esta la base para la formulación de ejercicios prospectivos que suponen un cambio gradual y direccional hacia la sostenibilidad y que se materializan por medio de la gestión como acción y actividad que permite entender la realidad de un ámbito espacial y proyectar su intervención. Para el caso colombiano, su estudio se basa en el entendimiento de las particularidades del territorio para repensar los referenciales que componen la idea de la sostenibilidad, es decir, la realidad sobre la cual se intervendrá y la manera como se interpretarán los problemas, se orientarán las soluciones y se plantearán los procedimientos y principios centrales de las decisiones y las acciones sobre un ámbito espacial determinado (Müller, 2010). Esto implica que los valores atribuidos al territorio desde las perspectivas del sistema de ciudades, la sostenibilidad y la construcción social, se entiendan como los elementos que no solo estructuran las representaciones y los significados del territorio, sino que también condicionan las acciones sobre el mismo.

La cuestión ahora es que un único ámbito espacial puede acoger diferentes realidades, todas superpuestas, configuradas por los actores que determinan su construcción social y propensas a ser interpretadas a partir de los discursos de identidad y nación que circulan en un contexto espaciotemporal determinado; pero ¿cómo congregar estas visiones en función de las transformaciones o escenarios prospectivos que requiere el territorio y sus comunidades en la búsqueda de la sostenibilidad? Tal vez una primera respuesta pueda darse desde la corriente de los estudios culturales.

Al respecto, valdría la pena recuperar el trabajo de las representaciones de Hall (1997), la teoría de las identidades sociales de Giménez (1997) y los conceptos para pensar lo urbano de Rizo (2005), en aras de llegar a una delimitación de lo que podría representar la construcción social del territorio como concepto y medio para conjugar las diferentes visiones que se tienen de lo que puede definirse como un artefacto cultural: el territorio.

Inicialmente, es de vital importancia comprender las tensiones derivadas de los sistemas que pueden configurar el sentido de una representación social. Esta se define como el conector del lenguaje y la cultura que se intercambia entre los miembros de una comunidad que se apoya en lenguajes, signos e imágenes. Sin embargo, la producción del sentido en una representación social, que requiere del proceso de observar, reconocer, decodificar, dar significado y conceptualizar, puede verse influenciada por el contexto en el que se encuentra la comunidad, por lo que el verdadero sentido de una representación está dado por alguno de los dos sistemas que sus miembros utilizan para su elaboración.

El primero hace referencia a la asociación de conceptos con objetos donde la cultura se convierte en el conjunto de mapas conceptuales que se asume en una sociedad y que, por tanto, un individuo o grupo apropian como una representación reflectiva con un sentido existente. En este caso, la representación del territorio se elabora principalmente a partir del entendimiento de procesos previos más no de la identificación de los actores sociales y la comprensión de las dinámicas que determinan el estado actual mismo. Por otro lado, el segundo sistema aborda la construcción del concepto desde la interpretación del objeto por lo que el sentido de la representación es fijado por los miembros de una comunidad de manera tan fuerte que se convierte en proceso natural. En esta línea, la representación de un territorio resultaría del conceso de los actores que lo habitan y lo transforman según los ideales que determinan su contexto (representación intencional o constructivista); pero, lejos de llegar a verdades absolutas, podría decirse que la concepción del territorio como artefacto cultural, cargado de representaciones sociales, resulta de la relación dialéctica entre estos sistemas de elaboración de sentido; es, por ende, generador de significantes (conceptos) y portador de significados (signos), siendo esto lo que lo constituye como objeto de la construcción social.

Ahora bien, Giménez (1997) define la identidad, individual y colectiva, como una distinguibilidad que depende de la diferenciación, la identificación y el reconocimiento de los sujetos en sí y de su colectividad, mediante el uso de representaciones y atributos categorizadores. Sin embargo, la identidad posee una temporalidad definida y un valor dado por aquellos que la constituyen pues se considera un subjetivo de cultura y un elemento de esta, internalizada a través de representaciones sociales. En este orden de ideas, si el territorio puede reconocerse como atributo diferenciador cargado de significantes propios de una identidad y es susceptible de transformarse según los significados de quienes lo habitan, es posible reconocerlo como elemento fundamental de la identidad individual y colectiva de una nación, así como emblema en la pluralidad de los colectivos.

Como resultado, la transformación del territorio desde la perspectiva de la construcción social puede asemejarse a la transculturación de una colectividad, es decir, a un proceso de cambio que no implica la pérdida de identidad sino una recomposición adaptativa ante los retos que imponen los demás agentes que se involucran en el desarrollo de un ámbito espacial delimitado por las representaciones sociales que incluso puede reactivar la identidad por procesos de exaltación.

Finalmente, para Rizo (2005) existe una relación dialéctica entre los conceptos de identidad, representación social y el denominado habitus, la cual permite entender el papel de cada uno en un diálogo conceptual del contexto territorial, sus adaptaciones y la manera como afecta o influye en la interacción social de sus habitantes. En esta discusión, la forma como se elabore la representación del territorio determina lo objetivo y lo subjetivo, el campo y el habitus, siendo lo primero las estructuras sociales objetivas construidas por dinámicas históricas mientras que lo segundo corresponde a las estructuras interiorizadas por los individuos por medio de la percepción, la valoración, el pensamiento y la acción. Esto conlleva a entender que, para Rizo (2005), el territorio socialmente construido responde a la complementariedad entre el campo y el habitus.

Esta afirmación es también el principio generador de las prácticas sociales en el territorio, pues al ser un conjunto de disposiciones espaciales que orientan las valoraciones, percepciones y acciones de los sujetos, se convierte en un conjunto de estructuras estructuradas y estructurantes desde las representaciones sociales. Por tanto, el territorio como campo y habitus es producto mental y construcción simbólica que se crea y recrea en las interacciones sociales, maneras específicas de entender y comunicar la realidad y determinar las relaciones entre sujetos (Rizo, 2005).

En conclusión, los estudios culturales permiten entender que la construcción social del territorio, como concepto y medio, hace referencia a los procesos de apropiación o transformación que un individuo genera sobre un ámbito espacial determinado con base en las representaciones sociales que ha configurado, bien sea desde el sentido asumido como miembro de una colectividad o desde los esquemas de interacción que configuran nuevos conceptos del territorio. Es, por tanto, un producto mental o una construcción simbólica coherente con los discursos de identidad y nación que hacen parte del contexto en el que está inmersa la comunidad que lo habita. Es construcción y deconstrucción, continuidad y transformación, significado y significante, generador y producto, visión y concreción. Es sencillamente el lugar que se habita y el soporte de la gestión sostenible.

Se llega de esta forma al proyecto territorial como producto de la construcción social del territorio y herramienta para la articulación con la gestión sostenible. Para Sabaté (2008), proyectar el territorio representa no solo la aplicación de conceptos, principios y herramientas de investigación o de técnicas de diseño y planificación, sino también es incorporar a los agentes que determinan la transformación del territorio y los referenciales que orientan las formas de superar sus problemas. De igual manera, es el medio para reflexionar acerca de la crisis de una planificación y una gestión incapaces de enfrentar la incertidumbre, la interdependencia y la acelerada transformación del territorio. Paradójicamente, en la actualidad “ha aumentado la capacidad de obtener y manipular información, pero no la de alcanzar un conocimiento suficientemente profundo y elaborado de los sistemas territoriales y de sus componentes” (Sabaté, 2008, p. 10).

En efecto, la base para gestionar acciones concretas sobre el territorio, orientadas por los valores atribuidos desde la política nacional, la sostenibilidad y la construcción social, deben partir de entender que “el territorio ya no es dato previo [estático], sino el resultado de permanentes procesos de transformación, un sistema complejo en continua evolución con cambios difícilmente predecibles” (Sabaté, 2008, p. 10) que exigen el estudio de diversos escenarios de desarrollo, la formulación de hipótesis en continua revisión y la definición de criterios de intervención alineados con los nuevos paradigmas impulsados por las bases de lo que se ha denominado gestión sostenible del territorio: 1) sistema territorial, 2) sostenibilidad y 3) construcción social. Proyectar el territorio en tiempos de incertidumbre (Sabaté, 2008) es entonces lograr definir los ejes de intervención sobre el territorio a partir del análisis multidimensional de las variables que determinan su desarrollo, el abordaje multiescalar, la producción de conocimiento y la creación de escenarios futuros con base en la valoración de sus potencialidades. En suma, la gestión del territorio se convierte en la manera de territorializar las diferentes visiones que se elaboran de él (territorialidad) y que se concretan en un escenario prospectivo de análisis: el proyecto territorial. Sobre esta noción, resultado de la reflexión sobre los retos que tiene Colombia en materia de desarrollo en ese sentido, es que se propone una construcción teórica de la principal categoría de análisis que orienta el presente trabajo: la gestión sostenible del territorio.

A manera de conclusión: La categoría de gestión sostenible del territorio

Como se mencionó anteriormente, la gestión sostenible del territorio busca estudiar las particularidades del territorio colombiano sobre las cuales la gestión deberá repensar los referenciales que componen la idea de la sostenibilidad, es decir, la imagen de la realidad sobre la cual se intervendrá y la manera como se interpretarán los problemas, se orientarán las soluciones y se plantearán los procedimientos y principios centrales de las decisiones y las acciones sobre el territorio mismo (Müller, 2010). Esto implica, por tanto, que los valores atribuidos al territorio desde las perspectivas del sistema de ciudades, la sostenibilidad y la construcción social se entiendan como los elementos que no solo estructuran las representaciones y los significados, sino que también condicionan las acciones sobre el territorio.

Si bien las anteriores líneas se han presentado reiterativamente en el documento, esto corresponde a la importancia que posee esta perspectiva en la fundamentación teórica de la categoría objeto de discusión, la cual se basa en trabajos relacionados con la definición del territorio, su relación con la territorialidad y la territorialización en el marco del sistema socio-territorial y en el análisis cognitivo de las políticas públicas que orientan su transformación. Vale la pena mencionar, además, que, aun cuando estas teorías descansan sobre el ámbito de la planificación urbano-regional, sus avances son importantes para conectar los elementos que determinan la definición de la gestión sostenible del territorio.

Como lo plantea Jolly (2012), hablar de territorio, territorialidad (visión) y territorialización (acción), es abordar un tema sobre el cual no hay consenso. El territorio, por ejemplo, corresponde a una noción utilizada sin ninguna necesidad de definirla por infinidad de investigadores en una gran variedad de situaciones (Monnet, 2010). Sin embargo, fuera de toda aproximación, algunos teóricos llegan al consenso de que el territorio es un construido social, un espacio de poder y de dominio de distintos sectores o un lugar en el cual se desarrolla la acción. Es en esencia, el espacio para “el encuentro de la materia y de la acción, del objeto sobre el cual se actúa y del sujeto que actúa […] el espacio material, área o red, realizado por el ejercicio de una acción humana repetitiva” (Monnet, 2010, p. 93).

En consecuencia, se habla de un concepto de territorio que hace referencia a las interacciones entre una sociedad y su entorno físico y que implica el reconocimiento de un círculo de inter-determinación entre conceptualización y producción del espacio. Esta relación, que Monnet (2010) denomina sistema socio-territorial es lo que permite una vinculación de los procesos de transformación del territorio con los determinantes de su construcción social, la sostenibilidad y la agenda de desarrollo nacional. Considerando esta idea, se logra abordar la territorialidad, según el mismo autor, como un valor o un sistema de valores que los actores sociales le asignan a un territorio determinado con base en el sentimiento de pertenencia que poseen: “pasar de territorio a territorialidad significa, entonces, pasar de un área, objeto material, a un valor fundamentado en la subjetividad humana” (p. 92).

A esta discusión, Müller (citado en Jolly, 2017, p. 3) incorpora la noción de referencial en la configuración de los valores atribuidos a un territorio, concepto desde el cual “los actores perciben los problemas, discuten de las soluciones y lo que orienta sus acciones” (p. 03). Así, la gestión como acción que permite pasar del pensamiento a la acción se convierte en la base de lo que Monnet (2010) asume como la acción humana que se fundamenta en un sistema de valor para producir un territorio: territorialización. En consecuencia, la relación entre los elementos del sistema socio-territorial no es más que la representación teórica de las tensiones o inter-dependencias que existen entre las formas de concebir el territorio, las maneras de configurar una visión de este y la eficacia de la gestión en los procesos de transformación.

Siguiendo esta lógica, Jolly (2017) propone que estas inter-dependencias no se dan tan solo en un único sentido, de territorialidad a territorialización, por ejemplo, sino que existen bucles que sugieren relaciones dialécticas. Roa (citado en Jolly, 2017, p. 5) describe este hecho gráficamente y establece los sentidos de inter-dependencia del sistema socio-territorial (figura 13). Como se observa, el primer bucle (línea azul) plantea que “el conjunto de acciones que se ejercen sobre un espacio material actualiza el sistema de valores que las fundamentan […] sistema que, a su vez, estructura las representaciones y significados de un territorio, el cual, in fine, condiciona materialmente las acciones que se pueden ejercer sobre él” (p. 4). Simultáneamente, el segundo bucle (línea roja) proporciona una perspectiva desde la cual el conjunto de acciones que se ejercen sobre un territorio produce y define el mismo por lo que este objeto logra materializar los valores que se convierten en la base de la territorialidad, en otras palabras, la visión de territorio que condiciona socialmente las acciones que se pueden ejercer sobre un ámbito espacial determinado (Jolly, 2017). Pero, sin importar el sentido de la inter-dependencia, lo que queda claro es que son los condicionantes de las acciones los que realmente abren la posibilidad de construir socialmente el territorio y gestionar su transformación desde la perspectiva de la sostenibilidad.

Figura 13. Sistema socio-territorial: relaciones entre territorio, territorialidad y territorialización

Fuente. Adaptado de “Políticas Públicas, Planeación y Territorio. Un ‘Trinomio Imperfecto’: sobre algunos avances investigativos para el análisis de las políticas públicas urbanas a partir de los ‘Tres M’ (Muller, Matus y Monnet)” [ponencia] (p. ), por Roa, citado en J. F. Jolly, 2017, IX Seminario Internacional de Investigación en Urbanismo, Barcelona-Bogotá. DOI: 10.5821/siiu.6448

Es por esto que la gestión sostenible del territorio como objeto de conocimiento parte del análisis de las dinámicas, los desfases, los conflictos y las potencialidades que se presentan en el sistema socio-territorial para el caso colombiano que determinan los procesos de transformación, la concepción de escenarios prospectivos y la configuración de un proyecto de territorio. La cuestión ahora es ¿cómo la gestión permite repensar los referenciales y los valores atribuidos al territorio desde las perspectivas del sistema de ciudades, la sostenibilidad y la construcción social? ¿Es la gestión el medio para alinear los condicionantes materiales y sociales en las acciones que transforman el territorio?

La gestión, en su acepción más tradicional, se puede entender como “un conjunto de prácticas y actividades fundamentadas sobre cierto número de principios que apuntan a una finalidad: la búsqueda de la eficacia” (Chaulat, citado en Sánchez, 2017, p. 10). En este sentido, es sencillo identificar que este concepto se acota por el campo de la acción y las variables que la orientan. Sin embargo, diferentes teóricos sugieren que esta postura apunta a la dirección y toma de decisiones como acción social.

Así, la gestión resulta ser una “acción social de regulación del comportamiento de una colectividad social, provista de un conjunto de recursos de diversa índole, todos ellos limitados en el tiempo, el espacio, la magnitud y la significancia […] una lógica o forma de pensar para actuar” (Romero, citado en Sánchez, 2017, p. 11). Si se acepta esta afirmación por el momento, son evidentes las conexiones que se han propuesto en torno a la construcción social del territorio y el sistema socio-territorial. Podría decirse así que la gestión es el puente que permite la transformación del territorio con base en procesos eficientes que buscan la consolidación de un proyecto territorial coherente con las diferentes realidades que alberga un ámbito espacial determinado. Es, por tanto, pasar del pensamiento a la acción, una forma lógica de entender la realidad del territorio y lograr consensuar sus transformaciones.

Se reconoce de esta manera la capacidad que posee la gestión para trasladar, desde la territorialidad y el territorio, los condicionantes sociales y materiales que determinan las acciones hacia la formulación de planes, programas y proyectos, por lo que el gestor territorial, como responsable de movilizar la acción, fundamenta sus decisiones sobre un profundo conocimiento del estado actual del territorio, de su configuración histórica y de su construcción social, siendo esto la base para la formulación de ejercicios prospectivos que suponen un cambio gradual y direccional hacia la sostenibilidad.

Figura 14. Sistema socio-territorial y gestión sostenible del territorio

Fuente. Serrano, R (2019).

Sobre este contexto, vale la pena recordar el rol que asumen los ods como elementos integradores de todas las agendas del desarrollo en Colombia y de la visión transformadora que plantea los retos más importantes para los próximos veinte años. La sostenibilidad se convierte entonces en parte del conjunto de valores que no solo estructuran las representaciones del territorio, sino que también condicionan las acciones sobre el mismo. No obstante, esta discusión, lejos de establecer un concepto central que delimite la idea de sostenibilidad, reconoce en ella un prisma con el que es posible evaluar las condiciones de desarrollo territorial y la calidad de vida de aquellos que transforman o apropian un ámbito espacial determinado, en otras palabras, un fin.

En síntesis, la gestión sostenible del territorio resulta ser la acción y actividad desde la cual se pueden comprender, orientar y fortalecer las relaciones o interdependencias que constituyen el sistema socio-territorial en aras de consolidar un proyecto territorial coherente con las dimensiones del desarrollo, los paradigmas de la sostenibilidad y los determinantes de la construcción social. Es, entonces, el mecanismo que logra conjugar las realidades que se albergan en un contexto espacio-temporal determinado y el medio que permite decantar los ideales generados desde una visión de territorio en planes, programas y proyectos concretos que sustentan su transformación. Lo anterior puede comprenderse mejor si se relacionan todas las variables y categorías expuestas en el gráfico de Roa (figura 14), pero, además, es un recurso útil para identificar las áreas estratégicas en las que debería profundizar la investigación en el campo de la gestión sostenible del territorio: 1) dinámicas y procesos de los sistemas territoriales, 2) construcción social e identidad del hábitat, 3) gobernanza y planificación urbano-regional y 4) modelos ecosistémicos y tecnologías emergentes.

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