Читать книгу Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное) - С. Л. Антонова - Страница 5

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

отходы производства и потребления (далее – отходы) – вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом;

обращение с отходами – деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

размещение отходов – хранение и захоронение отходов;

хранение отходов – складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;

захоронение отходов – изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

утилизация отходов – использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация);

обезвреживание отходов – уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду;

объекты размещения отходов – специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов;

трансграничное перемещение отходов – перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств;

лимит на размещение отходов – предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;

норматив образования отходов – установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции;

паспорт отходов – документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе;

вид отходов – совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов;

лом и отходы цветных и (или) черных металлов – пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий;

сбор отходов – прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение;

транспортирование отходов – перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;

накопление отходов – складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения;

обработка отходов – предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку;

твердые коммунальные отходы – отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами;

норматив накопления твердых коммунальных отходов – среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени;

объекты захоронения отходов – предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I–V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах;

объекты хранения отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения;

объекты обезвреживания отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для обезвреживания отходов;

оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов;

региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также – региональный оператор) – оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами – юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственником твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне деятельности регионального оператора;

группы однородных отходов – отходы, классифицированные по одному или нескольким признакам (происхождению, условиям образования, химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме);

баланс количественных характеристик образования, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации – соотношение количества образовавшихся твердых коммунальных отходов и количественных характеристик их утилизации, обезвреживания, захоронения, передачи в другие субъекты Российской Федерации (поступления из других субъектов Российской Федерации) для последующих утилизации, обезвреживания, захоронения;

отходы от использования товаров – отходы, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств.

Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. Предваряя рассмотрение данного понятийного аппарата, необходимо отметить, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

До принятия комментируемого Закона единые термины и определения в области обращения с отходами производства и потребления устанавливались в Приложении 1 к Временным правилам охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утв. Минприроды России 15 июля 1994 г. (о данном документе см. комментарий к преамбуле Закона).

Следует также упомянуть о ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения»[24], введенный в действие Постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. № 607-ст[25]. Названный Стандарт согласно его п. 1 устанавливает термины и определения основных понятий, необходимых для регулирования, организации, проведения работ, а также нормативно-методического обеспечения при обращении с отходами: твердыми, жидкими (сбросами), газообразными (выбросами), шламами и смесями на различных этапах их технологического цикла, и распространяется на ликвидацию любых объектов, идентифицированных как отходы, которые могут рассматриваться как биосферозагрязнители.

В отношении же понятий и их определений, указанных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Отходы производства и потребления (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «отходы»).

Данное понятие определено как вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с комментируемым Законом.

В это определение вносились изменения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ[26]. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи понятие отходов определялось как остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

В Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды России от 14 августа 2013 г. № 298[27], использовано понятие «отходы потребления», которое определено как подлежащие обезвреживанию, утилизации (использованию) или удалению посредством размещения остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе потребления, включая готовые товары (продукцию), подлежащие утилизации (использованию) после утраты потребительских свойств, в том числе упаковки таких товаров (продукции).

В Приложении 1 к Временным правилам охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации давалось общее определение понятию «отходы» – отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве. При этом давались следующие определения указанным понятиям:

отходы производства – остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, образовавшиеся при производстве продукции или выполнении работ и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства; вновь образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения. В отходы производства включаются вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых, побочные и попутные продукты, отходы сельского хозяйства;

отходы потребления – изделия и материалы, утратившие свои потребительские свойства в результате физического или морального износа. К отходам потребления относятся и твердые бытовые отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности людей.

Письмами Минприроды России от 13 июля 2015 г. № 12-59/16226 «О рассмотрении обращения»[28] и от 4 апреля 2017 г. № 12-47/9678 «Разъяснения в области обращения с жидкими фракциями сточных вод»[29] доведена позиция, согласно которой отнесение жидких фракций, выкачиваемых из выгребных ям, к сточным водам или отходам зависит от способа их удаления: в случае, если жидкие фракции, выкачиваемые из выгребных ям, удаляются путем отведения в водные объекты после соответствующей очистки, их следует считать сточными водами и обращение с ними будет регулироваться нормами водного законодательства; в случае, если такие фракции удаляются иным способом, исключающим их сброс в водные объекты, такие стоки не подпадают под определение сточных вод в терминологии ВдК РФ и их следует считать жидкими отходами, дальнейшее обращение с которыми должно осуществляться в соответствии с законодательством об отходах производства и потребления.

Следует также упомянуть, что Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ из комментируемой статьи исключено понятие «опасные отходы», которое определялось как отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами. Указанным Законом ведена статья 4¹, предусматривающая деление отходов на классы опасности (см. указанную статью и коммент. к ней).

Обращение с отходами.

Данное понятие определено как деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. В это определение дважды вносились изменения: до внесения изменения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ понятие определялось как деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, а до внесения изменения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ (т. е. в первоначальной редакции комментируемой статьи) – как деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

В Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации понятие обращение с отходами определено как деятельность по сбору, накоплению, обработке, утилизации (использованию), обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Размещение отходов. Хранение отходов. Захоронение отходов.

Понятие «размещение отходов» определено как хранение и захоронение отходов, при этом даны самостоятельные определения указанных понятий:

хранение отходов – складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения. До внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменений это понятие определялось как содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;

захоронение отходов – изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения указывалось на дальнейшее использование, а не на дальнейшую утилизацию), в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду (до внесения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ изменения говорилось об окружающей природной среде).

Во Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации использовались понятия «размещение (удаление) отходов», «хранение (складирование) отходов» и «захоронение отходов», которые были определены в Приложении 1 к данному документу следующим образом:

размещение (удаление) отходов – любая операция по хранению и захоронению отходов;

хранение (складирование) отходов – изоляция с учетом временной нейтрализации отходов, направленная на снижение опасности для окружающей среды. Для хранения устанавливается срок его нахождения в местах складирования;

захоронение отходов – изоляция отходов, направленная на исключение попадания загрязняющих веществ в окружающую среду и исключающая возможность дальнейшего использования этих отходов.

Утилизация отходов.

Данное понятие определено как использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация). До внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменений было указано иное понятие – «использование отходов», которое определялось как применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии.

Во Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации использовалось понятие «использование (переработка, утилизация) отходов», которое было определено в Приложении 1 к данному документу как вовлечение отходов в хозяйственный оборот в целях получения различных видов продукции (работ) путем их переработки или непосредственно.

В Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовано понятие «утилизация (использование) отходов», определенное в п. 2 названной Стратегии как применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая: повторное использование, повторное использование по прямому назначению (рециклинг), возврат после соответствующей подготовки в производственный цикл (регенерация), извлечение ценных компонентов для их повторного использования (рекуперация).

Как отмечено в письме Росприроднадзора от 28 марта 2017 г. № ВС-10-02-36/6393 «Об исполнении нормативов утилизации путем термической обработки отходов»[30], исходя из смысла понятия «утилизации отходов», установленного комментируемой статьей, а также понятий «рециклинг», «регенерация», «рекупирация», установленных названным выше ГОСТом 30772-2001, целью утилизации отходов является использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное использование отходов по тому же назначению, деятельность по технологической обработке отходов, включающая извлечение и восстановление ценных компонентов отходов, с возвращением их для повторного использования, а также, действие, приводящее к восстановлению отходов до уровня вторичного сырья или материала.

Обезвреживание отходов.

Данное понятие определено как уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду. До внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменений понятие обезвреживание отходов определялось следующим образом: обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду (до внесения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ изменения говорилось об окружающей природной среде).

В пункте 2 Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации понятие обезвреживание отходов определено как обработка отходов, в том числе сжигание и (или) обеззараживание отходов на специализированных установках, предусматривающая уменьшение количества отходов и (или) их опасности для окружающей среды, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Как отмечено в названном выше письме Росприроднадзора от 28 марта 2017 г. № ВС-10-02-36/6393, исходя из смысла понятия «обезвреживание отходов», установленного комментируемой статьей, а также понятий «обезвреживание», «сжигание отходов», установленных названным выше ГОСТом 30772-2001, целью обезвреживания является снижение негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду, уменьшение массы отходов, а никак не повторное использование.

Объекты размещения отходов (ОРО).

Данное понятие определено как специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов. До внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменений давалось следующее определение понятию ОРО: специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

Во Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации использовалось чуть иное понятие – «объекты для размещения отходов», которое было определено в Приложении 1 к данному документу следующим образом: полигоны по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, шламонакопители, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами; санкционированные свалки, т. е. разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП; являются временными, подлежат обустройству в соответствии с указанными требованиями или закрытию в сроки, необходимые для проектирования и строительства полигонов, отвечающих требованиям СНиП.

Трансграничное перемещение отходов.

Данное понятие определено как перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств.

Эти положения закреплены соответственно норме п. 3 ст. 2 Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (о названном документе см. комментарий к ст. 17 Закона), в которой определено, что «трансграничная перевозка» означает любое перемещение опасных или других отходов из района, находящегося под национальной юрисдикцией одного государства, в район или через район, находящийся под национальной юрисдикцией другого государства, либо в район или через район, не находящийся под национальной юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такая перевозка затрагивает по крайней мере два государства.

Во Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации использовалось понятие «трансграничная перевозка отходов», которые было определено в Приложении 1 к данному документу следующим образом: трансграничная перевозка отходов внешняя – любое перемещение отходов из района, находящегося под национальной юрисдикцией одного государства, в район (или через район), находящийся под национальной юрисдикцией другого государства; трансграничная перевозка отходов внутренняя – любое перемещение отходов по территории России из одной республики, края, области, автономного образования в другие.

Лимит на размещение отходов. Норматив образования отходов.

Установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение предусмотрено в рамках нормирования в области обращения с отходами в п. 2 ст. 18 комментируемого Закона применительно к индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы (см. комментарий к указанной статье). Указанные понятия определены в комментируемой статье следующим образом:

лимит на размещение отходов – предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в ОРО с учетом экологической обстановки на данной территории;

норматив образования отходов – установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

Паспорт отходов.

Данное понятие определено как документ, удостоверяющий принадлежность отходов (Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ исключено указание на то, что речь идет об опасных отходах; как говорилось выше, данным Законом понятие «опасные отходы» исключено) к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе.

Составление паспорта отходов I–IV классов опасности предусмотрено нормой п. 3 ст. 14 комментируемого Закона на основании данных о составе отходов, оценки степени их негативного воздействия на окружающую среду. Там же предусмотрено, что порядок паспортизации отходов и типовые формы паспортов отходов устанавливаются уполномоченным Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье).

Вид отходов.

Данное понятие определено как совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов. В пункте 3.20 названного выше ГОСТа 30772-2001 понятие «вид отходов» определено как совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с их происхождением, свойствами и технологией обращения. При этом в п. 5.11 данного документа дано определение понятию «классификатор отходов»: информационно-справочный документ прикладного характера, в котором для удобства восприятия и хранения данные распределены и закодированы по определенным признакам в виде таблиц, графиков, описаний в соответствии с результатами классификации отходов. Согласно примечанию к указанному пункту классификаторы создают (формируют) на основе анализа выделенных групп и подгрупп свойств отходов с установлением совокупности классификационных признаков происхождения, агрегатного состояния, химического состава, экологической и другой опасности, ресурсной ценности отходов и других характеристик, необходимых для решения определенных задач по обращению с отходами.

Лом и отходы цветных и (или) черных металлов.

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2000 г. № 169-ФЗ[31], которым введена статья 13¹ комментируемого Закона, устанавливающая требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению (см. указанную статью и коммент. к ней).

Понятие лома и отходов цветных и (или) черных металлов определено в комментируемой статье как пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий.

В настоящее время существует ГОСТ 18978-73 «Государственный стандарт Союза ССР. Лом и отходы цветных металлов и сплавов. Термины и определения»[32], введенный в действие Постановлением Госстандарта СССР от 5 июля 1973 г. № 1664. Названный стандарт устанавливает применяемые в науке, технике и производстве термины и определения лома и отходов цветных металлов и сплавов.

Сбор отходов. Транспортирование отходов. Накопление отходов.

Данные понятия и их определения введены Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ соответственно тому, как этим же Законом изложено в новой редакции определение понятия «обращение с отходами» (см. выше). В свою очередь, Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ[33] изложены полностью в новой редакции определения понятий «сбор отходов» и «накопление отходов».

Согласно положениям комментируемой статьи рассматриваемые понятия определены следующим образом:

сбор отходов – прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение. До внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения указывалось на прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения указывалось не на дальнейшие обработку, утилизацию, а на дальнейшее использование);

транспортирование отходов – перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;

накопление отходов – складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения. До внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения указывалось на временное складирование отходов (на срок не более чем одиннадцать месяцев, до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения говорилось о сроке не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейших утилизации (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения указывалось на дальнейшее использование, а не на дальнейшую утилизацию), обезвреживания, размещения, транспортирования.

Обработка отходов.

Данное понятия, введенное Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, определено как предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку. Ранее подобное определение понятия «обработка отходов» давалось в п. 2 Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации: предварительная подготовка отходов, включая сортировку, разборку, очистку, к дальнейшей утилизации (использованию).

На едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов regulation.gov.ru в сети «Интернет» размещен подготовленный Минстроем России проект Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами»[34], в котором предлагается дать следующее определение понятию «обработка отходов»: предварительная подготовка отходов к обезвреживанию, утилизации, размещению отходов, включая разделение отходов по видам (сортировка), их очистку, а также разукрупнение предметов и выделение из них однородных по виду материалов, отдельных фрагментов и составных частей (разборка). До настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.

Твердые коммунальные отходы (ТКО).

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена глава V¹ комментируемого Закона, устанавливающая регулирование деятельности в области обращения с ТКО. До этого использовалось, в том числе в Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[35], понятие твердых бытовых отходов (ТБО). В рамках определения понятия рассматриваемого понятия в комментируемой статье, во-первых, указано, что это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд, и, во-вторых, предусмотрено, что к ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

В Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовалось понятие «твердые коммунальные (бытовые) отходы», определенное в п. 2 названной Стратегии как отходы, входящие в состав отходов потребления и образующиеся в многоквартирных и жилых домах в результате потребления товаров (продукции) гражданами, а также товары (продукция), использованные ими в указанных домах в целях удовлетворения личных потребностей и утратившие свои потребительские свойства.

Норматив накопления ТКО.

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 24¹⁰ комментируемого Закона, регламентирующая расчет объема и (или) массы ТКО. Как предусмотрено в п. 2 указанной статьи, в случаях, определенных Правительством РФ, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО. Понятие норматива накопления ТКО определено в комментируемой статье как среднее количество ТКО, образующихся в единицу времени.

Объекты захоронения отходов. Объекты хранения отходов. Объекты обезвреживания отходов.

Данные понятия, введенные Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, определены следующим образом:

объекты захоронения отходов – предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I–V классов опасности в соответствии с законодательством РФ о недрах;

объекты хранения отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения;

объекты обезвреживания отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для обезвреживания отходов.

В Федеральном законе «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» использовалось единое понятие «объекты, используемые для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов», определенное п. 3 его ст. 2 (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 289-ФЗ[36]) как объекты, непосредственно используемые для утилизации, обезвреживания и захоронения ТБО.

Упомянутым выше проектом Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами», подготовленным Минстроем России, предлагается ввести такое понятие, как «объект обработки отходов», и определить его следующим образом: специально оборудованное сооружение, которое обустроено в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначено для обработки или одного из ее этапов – сортировки, очистки, разборки отходов.

Этим же законопроектом предлагается дать другое определение понятию «объекты захоронения отходов», а именно: сооружения для захоронения отходов I–V классов опасности, соответствующие требованиям законодательства в области охраны окружающей среды и в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, введенные в эксплуатацию в соответствии с законодательством РФ. Как говорилось выше, до настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.

Письмом Росприроднадзора от 7 декабря 2015 г. № АС-03-02-36/21630 «О направлении разъяснений»[37] доведена позиция по вопросу неоднозначной правоприменительной практики отнесения иловых площадок (карт), используемых в составе сооружений по очистке сточных вод, к объектам размещения отходов. При этом наряду с прочим отмечено следующее: учитывая, что размещение осадков (отходов), образующихся в процессе очистки сточных вод (в частности: «осадки (илы) биологических очистных сооружений хозяйственно-бытовой и смешанной канализации», «ил избыточный биологических очистных сооружений хозяйственно-бытовых и смешанных сточных вод», «ил стабилизированный биологических очистных сооружений хозяйственно-бытовых и смешанных сточных вод»), осуществляется в том числе в целях уменьшения массы отходов, изменения физических и химических свойств, а также снижению уровня негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, целесообразно считать иловые карты (площадки) объектом обезвреживания отходов.

Оператор по обращению с ТКО. Региональный оператор по обращению с ТКО (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «региональный оператор»).

Данные понятия и их определения введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 24⁶ комментируемого Закона, посвященная региональному оператору. В пункте 1 указанной статьи установлено, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта РФ обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и ТСОО (см. комментарий к указанной статье).

Комментируемая статья определяет рассматриваемые понятия следующим образом:

оператор по обращению с ТКО – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО;

региональный оператор – оператор по обращению с ТКО – юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с собственником ТКО, которые образуются и места накопления (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ говорилось о местах сбора) которых находятся в зоне деятельности регионального оператора.

Ранее в Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовалось понятие «оператор по обращению с отходами потребления», определенное в п. 2 названной Стратегии как юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по сбору, накоплению, обработке, утилизации (использованию), обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов потребления.

В упоминавшемся выше проекте Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами», подготовленном Минстроем России, предлагается дать следующие определения рассматриваемым понятиям:

оператор по обращению с ТКО – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сортировке, обезвреживанию и (или) захоронению ТКО на объектах, включенных в ТСОО;

региональный оператор – юридическое лицо, обеспечивающее процесс обращения с ТКО в зоне своей деятельности, которое обязано заключить договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности.

Как говорилось выше, до настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.

Группы однородных отходов.

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым изложена полностью в новой редакции статья 14 комментируемого Закона, устанавливающая требования к обращению с отходами I–V классов опасности. В пункте 4 указанной статьи предусмотрено, что при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности должны соблюдаться требования, установленные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье).

Понятие групп однородных отходов определено в комментируемой статье как отходы, классифицированные по одному или нескольким признакам. При этом непосредственно перечислены такие признаки – происхождение, условия образования, химический и (или) компонентный состав, агрегатное состояние и физическая форма).

Баланс количественных характеристик образования, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО на территории субъекта РФ.

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 13³ комментируемого Закона, устанавливающая требования к ТСОО, в том числе с ТКО. В пункте 3 указанной статьи предусмотрено, что ТСОО наряду с прочим должна включать в себя баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе ТКО, на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанной статье).

Как видно, это понятие, использованное в п. 3 ст. 13³ комментируемого Закона, несколько отличается от понятия, использованного в комментируемой статье. Понятие баланса количественных характеристик образования, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО на территории субъекта РФ определено в комментируемой статье как соотношение количества образовавшихся ТКО и количественных характеристик их утилизации, обезвреживания, захоронения, передачи в другие субъекты РФ (поступления из других субъектов РФ) для последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.

Отходы от использования товаров.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 24² комментируемого Закона, посвященная регулированию в области обращения с отходами от использования товаров, в комментируемую статью были введены понятия «отходы от использования товаров» и «норматив утилизации отходов от использования товаров» (при этом в юридико-технических целях было введено сокращенное обозначение «норматив утилизации») со следующими определениями:

отходы от использования товаров – готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством РФ лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них;

норматив утилизации – установленное как выраженное в процентах отношение количества товаров определенного вида, упаковки таких товаров, реализованных юридическим лицам, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, и подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров определенного вида, выпущенных в обращение на территории России.

Ранее в Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовались понятия «отходы товаров (продукции)» и «норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции)», определенные в п. 2 названной Стратегии следующим образом:

отходы товаров (продукции) – отходы потребления, оставленные их собственником в месте накопления отходов или переданные в соответствии с договором или законодательством РФ оператору по обращению с отходами, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них;

норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции) – установленное отношение количества товаров (продукции) определенного вида, упаковки таких товаров (продукции), реализованных физическим и юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и подлежащих утилизации (использованию) после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров (продукции) соответствующего вида, выпущенных в обращение на территории России, выраженное в процентах.

Изменениями, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, определение понятия «норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции)» признано утратившим силу, а определение понятия «отходы от использования товаров» изложено как отходы, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств.

На едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов regulation.gov.ru в сети «Интернет» размещен подготовленный Минприроды России проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[38], в котором предлагается понятие «норматив утилизации» определить следующим образом: выраженная в процентах установленная доля реализованных на территории Российской Федерации товаров определенного вида, а также доля упаковки определенного вида, использованной производителями реализованных на территории России товаров для их упаковки, отходы от использования которых должны быть утилизированы. До настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.