Читать книгу Комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) - С. Л. Игнатов - Страница 5

1. Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

2. Гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

3. Участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

4. Гражданин Российской Федерации, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме Российской Федерации. Дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации установленных настоящим Федеральным законом, иным федеральным законом избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации.

5. Деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно.

6. Иностранные граждане, за исключением случая, указанного в пункте 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лица без гражданства, иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме.

7. Выборы и референдумы организуют и проводят комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

1-2. Комментируемая статья определяет перечень принципов проведения в России выборов и референдума, т. е. систему исходных начал, обеспечивающих организацию и проведение выборов и референдума, реализацию и защиту избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. В положениях п. 1 и 2 комментируемой статьи названы такие основные принципы участия в выборах и референдуме, как всеобщее, равное, прямое избирательное право и право на участие в референдуме, а также тайна голосования. Эти принципы закреплены на основании соответствующих конституционных и международных норм, в отношении которых необходимо отметить следующее.

Как говорилось выше, Конституция РФ устанавливает, что референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3); граждане РФ участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в т. ч. имеют право избирать и быть избранными в ОГВ и ОМСУ и участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); эти права в России как демократическом правовом государстве признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 1, ст. 2 и ч. 1 ст. 17).

С учетом правовых норм, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (протокол № 1, ст. 3) и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (см. комментарий к преамбуле), являющихся в силу ч. 4 ст. 15 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 55 Конституции РФ составной частью правовой системы России, закрепленные в них принципы избирательного права признаются и гарантируются Россией в качестве конституционных прав и свобод.

В Конституции РФ провозглашается, что выборы являются свободными (ч. 3 ст. 3), при этом применительно к выборам Президента РФ прямо закрепляется, что они проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81). Как указано в Постановлении КС России от 22 января 2002 г. № 2-П[28], в этой специальной норме о порядке выборов Президента РФ в то же время – по смыслу ст. 1, 2, 3, 17, 19, 60 и 81 Конституции РФ – выражены общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного права гражданина РФ избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах. Соответственно, и образуемые в России путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В Постановлении КС России от 11 июня 2002 г. № 10-П[29] также указано, что существо закрепленного ч. 2 ст. 32 Конституции РФ права заключается, по смыслу ее ч. 3 ст. 3, ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 и 2 ст. 19, ст. 60 и ч. 1 ст. 81, в участии в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что и закреплено Законом 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав («предшественнике» комментируемого Закона). КС России также отметил, что посредством подлинно свободных демократических выборов, осуществляемых в демократическом правовом государстве на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, граждане реализуют принадлежащие им избирательные права.

Содержание принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права и права на участие в референдуме, раскрыто в ст. 4–6, а принципа тайна голосования – в ст. 7 комментируемого Закона соответственно.

3. В пункте 3 комментируемой статьи на основании приведенных выше положений Конституции РФ и международных актов, провозглашающих свободные выборы, закреплен принцип свободы и добровольности участия гражданина РФ в выборах и референдуме.

Данный принцип имеет различные аспекты. Прежде всего, гражданин свободен в отношении реализации своего избирательного права и права на участие в референдуме. Участие или неучастие избирателя в выборах, участника референдума в референдуме – это право, но никак не обязанность гражданина. Неучастие в выборах, референдуме не влечет юридической ответственности. Воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, референдуме запрещено.

Гражданин также свободен в волеизъявлении голосовать на выборах за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), голосовать на референдуме в поддержку вынесенного на референдум вопроса или отвергнуть его. Воспрепятствование свободному волеизъявлению гражданина при участии в выборах и референдуме также находится под запретом.

Принцип свободы и добровольности участия в выборах и референдуме распространяется и на иные составляющие избирательных прав, права на участие в референдуме, нежели непосредственно право голоса: участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, поддержать инициативу проведения референдума и т. д.

На основе принципа свободных выборов, т. е. на добровольной, а не на принудительной основе, осуществляется и пассивное избирательное право. Как отмечено в Определении КС России от 12 апреля 2005 г. № 245-О[30], рассматривая жалобу на норму ст. 38 комментируемого Закона о перечислении избирательного залога в доход соответствующего бюджета в случае снятия кандидатом своей кандидатуры, быть избранным в органы государственной власти и ОМСУ – право, а не обязанность гражданина. Следовательно, кандидату на выборах должна быть гарантирована возможность снять свою кандидатуру при условии обеспечения баланса между свободой участия в выборах и требованиями их результативности, недопущения злоупотребления правами, срыва выборов, а также при соблюдении критериев возможных ограничений избирательных прав.

4. Пункт 4 комментируемой статьи в качестве одного из принципов проведения в России выборов и референдума закрепляет гарантию участия в выборах, референдуме граждан РФ, проживающих за пределами ее территории. Следует отметить, что при этом речь идет об обеспечении избирательных прав при проведении выборов только в федеральные ОГВ (т. е. выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы), права на участие в референдуме РФ (т. е. референдуме федерального уровня).

В этих целях в п. 4 данной статьи установлена обязанность дипломатических представительств, консульских учреждений РФ оказывать содействие гражданину РФ в реализации данных избирательных прав и права на участие в референдуме РФ. В развитие данной общей обязанности в соответствующих положениях комментируемого Закона закреплены обязанности руководителей дипломатических представительств и консульских учреждений осуществлять регистрацию (учет) избирателей, участников референдума (п. 4 ст. 16), формировать и уточнять сведения об избирателях, участниках референдума (п. 6 ст. 17), образовывать избирательные участки, участки референдума (п. 3 ст. 19), предоставлять помещение для голосования (п. 1 ст. 61) и т. д.

В отношении консульских учреждений в п. 5 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»[31] прямо установлено, что одной из консульских функций является оказание содействия гражданам РФ, находящимся на территории консульского округа, в реализации их избирательных прав при проведении выборов в федеральные ОГВ и права на участие в референдуме РФ. Для дипломатических представительств Положение о Посольстве Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497[32], такую функцию Посольства прямо не называет, но предусматривает, что Посольство выполняет и другие функций в соответствии с законодательством РФ, законодательством государства пребывания, нормами международного права.

5. В пункте 5 комментируемой статьи закреплен принцип открытости и гласности в деятельности комиссий на всех этапах избирательного процесса, процесса референдума: при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума.

Данный принцип реализован в положениях ст. 30 комментируемого Закона, которыми: регламентировано присутствие третьих лиц на всех заседаниях комиссии, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума и осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования; установлено опубликование (обнародование) решений комиссий, непосредственно связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума; предусмотрен институт наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей; предусмотрены права представителей СМИ.

6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает запрет на осуществление иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными организациями и деятельности, представляющей собой реализацию избирательных прав, права на участие в референдуме, либо связанной с таковой (следует отметить, что в тексте использовано понятие «иностранная организация», до внесения же изменений Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ использовалось понятие «иностранное юридическое лицо», которое уже первого).

Этот запрет закреплен в развитие нормы п. 1 ст. 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», согласно которой иностранные граждане в России не имеют права избирать и быть избранными в федеральные ОГВ, ОГВ субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ. В свою очередь, данная норма основана на норме ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, в соответствии с которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Как указано в Постановлении КС России от 17 февраля 1998 г. № 6-П[33], из данной статьи в ее взаимосвязи со ст. 17 (ч. 2) и другими статьями Конституции РФ, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина РФ, т. е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.

Исключением из запрета, установленного пунктом 6 комментируемой статьи, является предусмотренное в п. 10 ст. 4 комментируемого Закона право иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранными в ОМСУ, участвовать в местном референдуме. Установленный в п. 6 комментируемой статьи запрет детализирован в ряде положений комментируемого Закона, в частности, в п. 7 ст. 48 в отношении проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, выпуска и распространения агитационных материалов, в п. 1 ст. 54 в отношении изготовления агитационных материалов, в п. 6 ст. 58 в отношении внесения пожертвований в избирательные фонды, фонды референдума.

7. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, что организация и проведение выборов и референдума относится к исключительной компетенции избирательных комиссий, комиссий референдума. Как закреплено в п. 3 ст. 20 комментируемого Закона, комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в России.

Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает также принцип невмешательства в деятельность комиссий со стороны кого бы то ни было, в т. ч. законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, ОМСУ, организаций, должностных лиц, иных граждан. Взаимоотношения комиссий с указанными органами и лицами регламентированы в ст. 20 комментируемого Закона, определяющей статус комиссий.