Читать книгу Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований - Татьяна Братко - Страница 8

Выявление конституционных основ (начал) принципов права крайне важно как с теоретической, так и с практической точки зрения. К примеру, имеет принцип самостоятельности бюджетов конституционную природу или нет? Ответ на этот вопрос необходим, помимо прочего, для определения места упомянутого принципа в общей иерархии правовых норм.

Юридическая сила принципа самостоятельности бюджетов может оцениваться по-разному. Существует по крайней мере два взаимоисключающих варианта ее оценки:

1. Принцип самостоятельности бюджетов представляет собой обыкновенную норму закона (БК РФ). Следовательно, указанный принцип не является обязательным для федерального законодателя и не имеет приоритета перед иными положениями БК РФ. В частности, даже в случае явного противоречия принципу самостоятельности бюджетов подлежат применению как нормы БК РФ, принятые позднее названного принципа (поскольку lex posterior derogat legi priori[110]), так и нормы БК РФ менее общего характера по сравнению с ним (поскольку lex specialis derogat lex generali[111]). Очевидно, что при подобном подходе принцип самостоятельности бюджетов почти никогда не может применяться и существенно теряет практическое значение;

2. Принцип самостоятельности бюджетов выступает в качестве правовой нормы особого рода, и федеральный законодатель должен руководствоваться им при принятии нормативных актов, так как в отношении упомянутого принципа верно одно из следующих утверждений:

а) принцип самостоятельности бюджетов является правовой аксиомой;

б) принцип самостоятельности бюджетов имеет конституционную природу – вытекает из положений Конституции РФ.

При таком подходе принцип самостоятельности бюджетов не может быть отвергнут ни в законодательной, ни в правоприменительной практике. Правила «lex posterior derogat legi priori» и «lex specialis derogat lex generali» к принципу самостоятельности бюджетов неприменимы, поскольку он обладает большей по сравнению с обыкновенными нормами юридической силой, что вполне оправданно. Ведь принцип самостоятельности бюджетов, как любой правовой принцип, сохраняет свое практическое значение только при условии, если он обязателен для законодателя и имеет приоритет перед иными правовыми нормами.

В связи с этим нужно согласиться со вторым подходом к оценке юридической силы правовых принципов и признать, что принцип самостоятельности бюджетов юридически связывает федерального законодателя. Но каким образом обосновать подобную обязательность: аксиоматическим характером названного принципа или его конституционной природой?

С нашей точки зрения, принцип самостоятельности бюджетов не является правовой аксиомой ввиду следующих соображений.

Под правовыми аксиомами обычно подразумевают положения, имеющие для права характер исходных истин, не требующих доказательства. Причем правовые аксиомы могут быть отраслевыми[112]. Необходимо отметить, что вопрос о правовых аксиомах – дискуссионный. Некоторые исследователи не признают возможность существования правовых аксиом как таковую, опираясь исключительно на общефилософское, формально-логическое понятие аксиомы и сознательно не обращая внимание на специально-юридическое[113]. Между тем проблема правовых аксиом не должна оставаться без внимания. Ее изучение представляет несомненный практический интерес, особенно если ставится вопрос об аксиоматическом характере отдельных положений, прямо не сформулированных в законе и непосредственно из него не вытекающих (то есть не выводимых или трудно выводимых из других норм и в этом смысле «недоказуемых»), однако применяемых судами при разрешении конкретных споров.

Л. С. Явич полагал, что «правовые аксиомы служат идеологической предпосылкой принципов права, но самими принципами права они становятся лишь тогда, когда находят в нем свое закрепление»[114]. Важно учитывать: если принцип самостоятельности бюджетов представляет собой отраслевую – бюджетно-правовую – аксиому, то он во всяком случае не может быть выведен из других оснований, в том числе из положений Конституции РФ (потому что бюджетно-правовые аксиомы относятся к исходным, первым основаниям, с помощью которых доказываются все иные положения бюджетного права).

Но принцип самостоятельности бюджетов нельзя признать бюджетно-правовой аксиомой, поскольку он не имеет для бюджетного права значения вечной и непреложной истины. Например, после принятия Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик[115] (далее – Закон СССР 1959 г.) советская бюджетная система функционировала не на основе принципа самостоятельности бюджетов, а скорее наоборот – на основе принципа подчиненности бюджетов. Согласно ст. 2 Закона СССР 1959 г. единый Государственный бюджет Союза Советских Социалистических Республик (далее – СССР) объединял союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Последние в свою очередь включали республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты (ст. 5 Закона СССР 1959 г.). При этом государственные бюджеты автономных республик объединяли республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты (ст. 6 Закона СССР 1959 г.). Таким образом, бюджеты советской бюджетной системы существовали не обособленно. Более того, в СССР при утверждении одних («вышестоящих») бюджетов устанавливались основные показатели других («нижестоящих») бюджетов. В частности, на основе Государственного бюджета СССР утверждались государственные бюджеты союзных республик, а на их базе – государственные бюджеты автономных республик и административно-территориальных единиц[116]. Вообще, бюджеты советской бюджетной системы были совсем не самостоятельны.

Пример СССР показывает, что принцип самостоятельности бюджетов не является единственно возможным и в этом смысле «вечным», носящим аксиоматический характер принципом организации и функционирования бюджетной системы федеративного государства (конечно, существует мнение, будто отношения между составными частями СССР «не были построены на подлинно федеративных началах»[117], но с подобным суждением сложно согласиться, поскольку признаки федерации строго не определены, а значит, нельзя утверждать, что СССР им не соответствует).

Важно также иметь в виду: объективная сторона правовых аксиом коренится в характерных свойствах самого права. Отход от них может привести к тому, что право «перестает быть «правом» (оставаясь мерами прямого принуждения, организационного воздействия и т. д.)»[118]. Как свидетельствует советский опыт, регулирование бюджетных отношений на основе отрицающего бюджетную самостоятельность принципа подчиненности бюджетов способно сохранять правовой характер. В советское время отношения в бюджетной сфере подвергались подробной юридической регламентации, препятствовавшей произволу со стороны публичной власти всех уровней территориальной организации. Причем различные права и гарантии предоставлялись не только федерации в целом (СССР), но и ее членам, а также административно-территориальным единицам (например, право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств в пределах утвержденных основных показателей). Таким образом, отход от принципа самостоятельности бюджетов автоматически не приводит к утрате нормативным регулированием правового характера. Это является еще одним подтверждением того, что принцип самостоятельности бюджетов нельзя считать бюджетно-правовой аксиомой.

По нашему мнению, обязательность принципа самостоятельности бюджетов для федерального законодателя обусловлена не аксиоматическим характером названного принципа, а его конституционной природой: принцип самостоятельности бюджетов может быть выведен непосредственно из норм Конституции РФ.

Выдвинутое нами предположение о прямой связи принципа самостоятельности бюджетов с положениями Конституции РФ до настоящего времени не получило убедительного обоснования ни в судебных решениях, ни в правовой доктрине. С взглядами некоторых авторитетных исследователей оно вовсе не согласуется.

В частности, КС РФ указывает в своих актах не на конституционную природу принципа самостоятельности бюджетов, а лишь на то, что названный принцип «соответствует (курсив наш – Т. Б.) основам конституционного строя и принципу федерализма»[119] и установлен БК РФ «в порядке конкретизации (курсив наш – Т. Б.) конституционных основ финансовой системы государства»[120]. При этом, как отмечает КС РФ, «бюджетная самостоятельность Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления предопределяется их статусом, установленным Конституцией (курсив наш – Т. Б.)»[121]. Однако остается неясным, насколько жестко, с точки зрения КС РФ, бюджетное устройство России обусловлено ее политико-территориальным устройством, закрепленным Конституцией. Иными словами, самостоятельность бюджетов рассматривается КС РФ как единственно возможный по смыслу Конституции РФ принцип организации и функционирования российской бюджетной системы или только как один из конституционно допустимых (не противоречащих Конституции РФ)?