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Merken Sie sich an dieser Stelle bereits, dass Gemeinden, Landkreise und Bezirke außerhalb des Freistaates Bayern stehende, eigenständige Rechtssubjekte darstellen.

Die Bundesrepublik Deutschland gliedert sich in Bund und Länder, so dass ein zweistufiger Staatsaufbau festzustellen ist. Dies wird verdeutlicht in Art. 30, 70 ff. GG, sowie in Art. 28 GG. Auch die Gemeinden, die in Art. 28 Abs. 2 GG angesprochen sind, leiten damit ihre Berechtigung in der Aufgabenwahrnehmung von den Ländern ab.[1] Kommunale Selbstverwaltung ist Teil des Staates. Allerdings werden zur Aufgabenerfüllung eigene Rechtspersönlichkeiten geschaffen, nämlich Gemeinde, Landkreis und Bezirk.[2]

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Auf der Ebene des Freistaates Bayern erfolgt eine weitere Zweiteilung. Es ist zu unterscheiden zwischen der unmittelbaren Staatsverwaltung und der mittelbaren Staatsverwaltung.

Unmittelbare Staatsverwaltung kennzeichnet sich dadurch, dass der Freistaat Bayern seine ihm obliegenden Aufgaben durch eigene Behörden ohne eigene Rechtspersönlichkeit wahrnimmt.[3]

Beispiel

Soweit das Landratsamt eine Baugenehmigung erteilt, handelt es nach Art. 53 Abs. 1 BayBO als untere Staatsbehörde, Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO – Kreisverwaltungsbehörde –. Da das Landratsamt insoweit eine staatliche Aufgabe wahrnimmt, handelt es für das Rechtssubjekt Freistaat Bayern.

JURIQ-Klausurtipp

Sofern also in der Klausur eine Behörde des Freistaates Bayern handelt (Staatsministerium, Regierung bzw. Landratsamt als Kreisverwaltungsbehörde), ist nicht die Behörde selbst, sondern stets der Freistaat Bayern zu verklagen. § 78 Abs. 1 Nr. 1 Hs. 2 VwGO bestimmt lediglich, dass zur Bezeichnung des Beklagten die Angabe der Behörde genügt. Davon sollte jedoch in der Klausur kein Gebrauch gemacht werden.

Von mittelbarer Staatsverwaltung spricht man dann, wenn der Staat staatliche Verwaltungsaufgaben nicht selbst durch eigene Behörden ohne eigene Rechtspersönlichkeit wahrnimmt, sondern wenn eine verselbstständigte juristische Person des öffentlichen Rechts Zuordnungssubjekt ist.[4]

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Da wir bereits gesehen haben, dass auch Gemeinden, Landkreise und Bezirke außerhalb der eigentlichen Staatsverwaltung stehen, ist es auch denkbar, dass diese Körperschaften Teil der mittelbaren Staatsverwaltung sind. Wir werden das beim Tätigwerden im übertragenen Wirkungskreis (Art. 8 GO) näher kennen lernen (vgl. Rn. 64).

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Die unmittelbare Staatsverwaltung des Freistaates Bayern folgt einem dreigliedrigen Verwaltungsaufbau. Oberste Landesbehörde ist nach Art. 43 Abs. 1 BV (= Verfassung des Freistaates Bayern) die bayerische Staatsregierung. Nach Art. 43 Abs. 2 BV besteht sie aus dem Ministerpräsidenten und den jeweiligen Staatsministern (bis zu 17) und den Staatssekretären.

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Staatliche Mittelbehörden sind die sieben Bezirksregierungen. Untere staatliche Verwaltungsbehörde ist das Landratsamt (für 71 bayerische Landkreise) in seiner Funktion als Kreisverwaltungsbehörde, Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO, d.h. soweit das Landratsamt staatliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt.[5]

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Das Verhältnis der Staatsbehörden untereinander ist in Art. 55 Nr. 5 BV beschrieben. Es gilt das uneingeschränkte Hierarchieprinzip.

Hinweis

Sie können sich das mit dem Vergleich zu einem Kartenspiel gut einprägen. Wie im Kartenspiel sticht der Ober den Unter, d.h. juristisch kann die höhere Staatsbehörde die rangniedrigere Staatsbehörde anweisen, für rechtswidrig erachtete Verwaltungsakte aufzuheben.

Beispiel

Wenn das Landratsamt z.B. eine Baugenehmigung erlässt, handelt es – wie wir bereits gesehen haben – als Staatsbehörde im Sinne von Art. 53 Abs. 1 S. 1 BayBO. Wenn nun die Regierung als ranghöhere mittlere Staatsbehörde diese Baugenehmigung wegen Verstoßes gegen die Normen des BauGB für rechtswidrig erachtet, kann die Regierung das Landratsamt anweisen, die Baugenehmigung aufzuheben. Dabei handelt es sich um einen reinen Innenrechtsakt ohne Außenwirkung. Ein Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 S. 1 BayVwVfG liegt nicht vor. Das Landratsamt kann diese Weisung auch nicht gerichtlich angreifen, da ihr im Verhältnis der Staatsbehörden untereinander eine Klagebefugnis aus § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.

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Wesensmerkmal der unmittelbaren Staatsverwaltung ist, dass die Aufgabenwahrnehmung durch Behörden ohne eigene Rechtspersönlichkeit erfolgt.[6] Handelt eine Staatsbehörde der unmittelbaren Staatsverwaltung, ist stets der Freistaat Bayern als dahinter stehendes Rechtssubjekt zu verklagen (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

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Die mittelbare Staatsverwaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass die von den Ländern zu erfüllende Aufgabe hier durch einen von der staatlichen (unmittelbaren) Behörde zu unterscheidenden selbstständigen Rechtsträger erfüllt wird.[7] Neben den Freistaat Bayern tritt damit ein weiteres selbstständiges Rechtssubjekt (Körperschaft bzw. Anstalt). Dies können u.a. Gemeinden, Landkreise und Bezirke (Gebietskörperschaften) sein, die in Bayern die kommunale Verwaltungsebene darstellen.

1. Teil Grundlagen des Kommunalrechts › B. Aufbau der Verwaltung › II. Kommunale Verwaltungsebene