Читать книгу Сочинения. Том 1. Реформы и догмы. Государство и экономика в эпоху реформ и революций (1860–1920-е годы). В поисках планомерности. Экономические дискуссии 1930–1960-х годов - В. А. Мау - Страница 7

Освобождение крестьян знаменовало собой отказ от консервативного антииндустриалистского курса и одновременно стало первым шагом на пути к индустриализации. Однако самого по себе этого шага было недостаточно для динамизации экономической жизни. Во-первых, освобождение было проведено так, что крестьянство оставалось опутано долговыми и административными путами – растянувшимися на десятилетие выкупными платежами и общиной, что сдерживало рост спроса на продукцию промышленности, а также рост предложения свободного труда для ее развития. Во-вторых, необходимо было создание сложной системы новых институтов, адекватных для капиталистической рыночной экономики в том виде, в котором она складывалась во второй половине XIX века.

На два десятилетия растянулся период институциональных преобразований, получивший в истории название «великие реформы», чтобы только в 1880–1890-е годы привести к заметному ускорению развития страны и началу масштабных социально-экономических преобразований. Причем бросается в глаза парадоксальность политики второй половины XIX столетия: ускорение экономического роста произошло тогда, когда реформаторский пыл в обществе иссяк и на смену политике реформ пришло возвратное движение в направлении консерватизма и доминирование антизападного идеологического дискурса[26]. Впрочем, подобная ситуация не является беспрецедентной – нередко экономические реформы оказывается проще осуществлять консервативным правительствам.

Еще до освобождения крестьян российская политическая элита понимала необходимость комплексного подхода к реформированию системы государственного управления как предпосылки модернизации общества. В различных записках второй половины 1850-х годов, непосредственно предшествующих освобождению, обращалось внимание на необходимость параллельно принять ряд мер политического и экономического характера. В частности, предлагалось провести децентрализацию государственного управления, сокращение госадминистрации и армии, начать реформу суда и полиции, перейти к веротерпимости, обеспечить гласность (открытость) государственного бюджета и начать сокращение его расходов, отказаться от откупов и ввести подоходный налог, начать реобразование банковской системы и др.[27]

Условия освобождения крестьян стали результатом компромисса между различными группами политической элиты. Сохранение общины ограничивало возможности перемещения сельских жителей в города и тем самым влияло на темп индустриализации. Выкупные платежи (и вообще высокие налоги) ограничивали платежеспособный спрос крестьянства – основной массы населения, что в свою очередь тормозило развитие промышленности и объективно усиливало роль государства (государственного спроса) в индустриализации страны. Сохраняющиеся обязательства крестьян (и, следовательно, властей) перед помещиками дестимулировали последних от рационализации своих хозяйств путем повышения производительности труда, помещики оказались более заинтересованными в получении арендной платы, нежели в повышении производительности труда.

Таковы были стандартные упреки в адрес крестьянской реформы. Однако, повторяем, это был компромисс, и остается только гадать, привели ли бы более решительные преобразования к ускорению экономического развития страны или же, напротив, лишь до предела обострили бы социальные конфликты (из-за быстрой пауперизации крестьянства и столь же быстрого разорения дворянства). Главное же состоит в том, что путь к системным преобразованиям в 1861 году был открыт и государство должно было начать активную работу, чтобы эти преобразования повлекли за собой социальный и экономический прогресс.

Итак, освобождение крестьян стало первым шагом на пути системной трансформации Российской империи. Ключевая роль именно этого шага состоит в том, что здесь концентрировались и переплетались важнейшие политические, социальные и экономические проблемы, из которых вытекали другие модернизационные реформы, в конечном счете подтолкнувшие экономический рост. Это отчетливо сознавало руководство страны. Вот как писал Александру II министр внутренних дел П. А. Валуев в сентябре 1861 года: «При совершении великих реформ первое слово может быть решительным словом законодателя, но не может быть его последним словом». И далее: «Вашему Величеству благоугодно было признать, что, двинув крестьянский вопрос, надлежало вместе с ним, или вслед за ним, двинуть и все другие»[28].

За крестьянской реформой последовали и другие. Одни из них были более успешными, иные менее, но все они готовили предпосылки для экономической модернизации. Это были судебная, земская реформы (реформа местного самоуправления), военная, университетская, цензурная реформы. Все они по сути своей предполагали либерализацию общественно-политической жизни, привлечение общественности к делам управления (хотя и на локальном уровне), фактическое усиление общественного контроля за деятельностью государственных органов.

Параллельно власть попыталась подойти и к осуществлению экономических преобразований, способствующих развитию капиталистических (рыночных) отношений. Как это происходит во всех странах на протяжении последних двух сотен лет, при определении концепции экономических реформ дискуссия разворачивается между двумя принципиальными позициями – либеральной и дирижистской (если говорить современным языком). Было бы неточно отождествлять эти полюса с западничеством и славянофильством, как это может показаться при поверхностном взгляде. Представители обеих групп ставили во главу угла задачу капиталистической модернизации, однако предлагали разные пути решения этой проблемы. Ключевым вопросом, вокруг которого велась полемика, была, естественно, роль государства в проведении экономической модернизации. Причем вторая половина XIX века вобрала в себя смену парадигмы экономического реформаторства, означавшую переход от либеральной идеологии (хотя и не либеральной практики[29]) развития к дирижистской.

Либерализационные реформы Александра II сопровождались, естественно, подъемом либеральной экономической идеологии. Соответствующие идеи проводились в работах Н. К. Бабста, И. В. Вернадского, А. И. Чупрова, Н. Х. Бунге, а наиболее последовательным проводником их в жизнь стал М. Х. Рейтерн, возглавлявший Министерство финансов в 1862–1877 годах. В самом общем виде их представления состояли в необходимости России пойти по пути Западной Европы, реформируя в соответствующем направлении свои политические и экономические институты[30]. Активные сторонники альтернативной (этатистской) модернизационной модели выявились позднее – в конце XIX века. Ее наиболее яркими и последовательными сторонниками были Д. И. Менделеев, И. А. Остроградский и, конечно, С. Ю. Витте.

Говоря о наличии двух моделей модернизации России, было бы неверным их абсолютное противопоставление. Расхождения касались степени вмешательства государства в экономику, и в первую очередь вопросов о торговом тарифе и роли государства в крупных инвестиционных проектах (особенно в строительстве и эксплуатации железных дорог)[31]. Опрокидывая наш современный опыт (рубежа XX–XXI веков) на ситуацию второй половины XIX века, было бы ошибочно дополнять картину расхождений отношением к финансово-денежной политике, непосредственно увязывая дирижизм с ослаблением финансовой дисциплины и инфляционизмом. Подобная концептуальная связка является уже обретением ХХ века. В веке же XIX представители обоих интеллектуальных течений сходились на необходимости прежде всего оздоровления финансовой системы. Другое дело, что им это далеко не всегда удавалось. Причем, как показала практика, задачу макроэкономической стабилизации в тех условиях удалось решить как раз дирижистам, а не либералам.

Таким образом, параллельно с великими политическими и административными реформами Александра II была предпринята попытка осуществления экономических реформ – прежде всего бюджетно-финансовой, денежной и налоговой. Уже в начале 1860-х годов М. Х. Рейтерн сформулировал основные элементы своей программы модернизации. Она включала: 1) обеспечение бюджетной сбалансированности при сокращении бюджетных расходов; 2) урегулирование процедуры формирования бюджета (включая запрет министрам обращаться к императору за деньгами, минуя министра финансов); 3) устранение неразменных на металл бумажных денег как важнейшего фактора стимулирования накопления капитала и инвестиций; 4) улучшение торгового баланса путем сокращения импорта и наращивания экспорта; 5) развитие транспортной инфраструктуры (особенно строительство железных дорог) как важного фактора стимулирования экспорта; 6) привлечение иностранного капитала, особенно в железнодорожное строительство. Нетрудно заметить, что эта программа отражала реальные потребности модернизации, и потому именно ее реализация составляла повестку дня всех министров финансов вплоть до Первой мировой войны.

В 1862 году было принято решение о ежегодной публикации государственного бюджета – росписи государственных доходов и расходов. И тогда же впервые в отечественной истории этот документ был опубликован[32]. Разумеется, еще очень далеко было до участия граждан в принятии бюджета, но по крайней мере они могли уже вполне легально начать обсуждать его. Особенно важным шагом стало введение государственного контроля, права проведения внезапных ревизий кассовых и фактических расходов бюджетных средств, а также эффективности этих расходов. Ведомства потеряли право на собственные источники доходов и на испрашивание у императора непосредственно (минуя министерство финансов) сметы на дополнительные («чрезвычайные») расходы.

В дальнейшем были предприняты шаги по оздоровлению бюджетной политики в направлении сокращения бюджетного дефицита и его эмиссионного покрытия. Среди предпринятых действий было создание в 1860 году Государственного банка (вместо нескольких казенных банков), обеспечение единства кассы, упорядочение доходной базы бюджета путем осуществления налоговой реформы. Денежная реформа была нацелена на стабилизацию денежного обращения и стимулирование тем самым экономического роста. Предполагалось создание крупного разменного металлического фонда и введение свободного размена бумажных денег на металлические (золото и серебро). В налоговой области предполагалось перейти от сословных податей к всесословной системе подоходного налога.

Денежно-финансовые реформы были наименее успешными среди преобразований царствования Александра II. Сложное внутри- и внешнеполитическое положение не позволило последовательно осуществить политику финансового и денежного оздоровления. Деньги были нужны то на покупку политической лояльности высших классов, то на умиротворение недовольства крестьян, то на подавление восстания в Польше, то на военные действия на Балканах. В общем не удалось ни накопить необходимые для устойчивости денежной системы металлические резервы, ни сбалансировать бюджет. Однако попытки оздоровления финансово-экономической сферы были важны уже потому, что позволили наметить программу дальнейших шагов в этой области. Кроме того, политические и правовые реформы продвигались вперед и это создавало основу для ускорения экономического роста в будущем.

Наконец, несмотря на широкое распространение либеральной риторики, государство стремилось активно вмешиваться в процесс становления капиталистического (промышленного) производства. С одной стороны, оно жестко контролировало процесс создания акционерных обществ, введя разрешительный (а не заявительный) порядок их создания, требовавший прохождения сложных бюрократических процедур[33]. С другой стороны, правительство всегда было готово прийти на помощь предприятиям в случае возникновения угрозы их банкротства, что уже тогда создавало ситуацию, ставшую хорошо известной из этатистского опыта ХХ века как «приватизация прибылей и национализация убытков», как проблема недобросовестного поведения, или moral hazard problem. Прежде всего это касалось железнодорожных компаний[34].

К концу правления Александра II противоречие между политическими и экономическими реформами становилось все более заметным. Политические реформы без экономического оздоровления, без значимого экономического роста, обеспечивающего общий подъем благосостояния, оказывались неустойчивыми, подверженными колебаниям внутриполитической конъюнктуры. Всякие реформы (в том числе реформы политические) связаны с издержками, которые могут быть компенсированы только в случае параллельного улучшения экономической ситуации. Это улучшение может быть, разумеется, отложенным, поскольку прогрессивные политические сдвиги на время могут улучшать общественные настроения и готовность поддерживать правительство без заметных сдвигов в благосостоянии. Однако в такой ситуации власть просто получает кредит доверия под будущие экономические дивиденды и этот кредит не может быть безвозвратным – рано или поздно за него придется платить. Эйфория от прогрессивных изменений (эйфория от «оттепели») не может длиться вечно, а устойчивый характер реформам придают все-таки экономические достижения. Иными словами, необходимы средства для компенсации издержек любых реформ.

Именно в эту ловушку и попало правительство во второй половине 1870-х годов. «Нужны же были либо немедленно выдвижение программы дальнейшего продолжения реформ, способной увлечь российское общество, либо немедленный переход к жесткому режиму, который следовало использовать для передышки и хотя бы экономических преобразований. Стареющий император оказался не способен ни на то ни на другое»[35]. Этот выбор должны были сделать уже преемники царя-освободителя.