Читать книгу Сочинения. Том 4. Экономика и политика России. Год за годом (1991–2009) - В. А. Мау - Страница 22

Постоянная напряженность в отношениях между институтами власти, то и дело приводящая к конфликтам и поставившая страну на грань затяжного политического кризиса, – такова одна из наиболее характерных черт общественно-политической жизни России. Практически повсеместно, снизу доверху в стране идет борьба между представительной и исполнительной ветвями власти – борьба, достигшая наивысшего накала на федеральном уровне как противостояние основной массы депутатского корпуса, с одной стороны, и президента и его правительства – с другой.

Существуют две причины этой борьбы, которая имеет, разумеется, далеко не личностную природу. Одна объясняет социально-экономические корни конфликта между депутатским корпусом и администрациями разных уровней. Другая подводит к ряду важных выводов относительно конституционно-правовых перспектив осуществления экономических преобразований.

Первая связана с характером интересов членов посткоммунистического общества. В краткосрочном плане существует стремление людей минимизировать приходящееся на долю каждого «бремя перемен», сохранить статус-кво своего дореформенного материального благополучия, обеспечить сохранение своих предприятий и организаций, даже если они являются абсолютно бесперспективными с рыночной точки зрения. Вместе с тем существует общее понимание необходимости глубокого реформирования всего комплекса экономических отношений.

Двойственность интересов находит институциональное оформление в позициях депутатского корпуса и исполнительной власти. Депутаты, непосредственно связанные со своими избирателями, не могут не иметь популистскую доминанту в своей деятельности. Даже понимая неизбежность социальных тягот и экономического спада, они должны остро реагировать на сложности повседневной жизни своих граждан.

Иное положение занимает правительство во главе с президентом. Всенародно избранный глава государства должен обеспечивать реализацию стратегических целей. Именно президент может позволить себе идти на принятие мер столь же необходимых, сколь и непопулярных.

Это противоречие возникло и оформилось лишь в конце 1991 г., когда вопросы «перетягивания» власти с союзными структурами практически завершились и в России новое правительство начало предпринимать шаги по быстрому разрушению коммунистической экономической системы. А по мере развертывания реформ противостояние властей все более обострялось.

Второй причиной названной борьбы является слабость конституционного механизма в России. Система государственных институтов продолжает базироваться на всевластии Советов (представительных органов), а не на разделении властей. Принцип баланса высшей власти практически полностью отсутствует. Предпринятая осенью 1991 г. попытка исправить эту ситуацию предоставлением президенту некоторых особых полномочий и использование их Б.Н. Ельциным для ускорения экономических реформ привели к зеркальному усилению оппозиционных парламентских сил, которые повели ожесточенную борьбу за ограничение президентских прерогатив.

Отсутствие нового, демократического и целостного Основного закона создает условия для постоянных попыток законодательной власти вмешиваться в компетенцию исполнительной власти или даже поставить последнюю в полную зависимость от себя.

В 1992 г. это многократно проявлялось в сфере экономической политики. Народные депутаты настойчиво стремились усилить свой контроль за деятельностью Центрального банка; пытались напрямую подчинить себе Госкомитет по антимонопольной политике; создавали мощные и фактически многопрофильные финансовые институты (Пенсионный фонд, Фонд социальной поддержки), подчеркнуто выведенные из сферы влияния правительства, и т. д. Все это было наглядным проявлением политической борьбы, переносимой на экономическую почву.

Ситуация осложнилась тем, что в депутатском корпусе в 1992 г. оформились лоббистские группировки, которые в слабоструктурированном в политическом (партийном) отношении парламенте сразу стали играть заметную роль. Особенно выделялись в этом отношении такие фракции, как Промышленный союз и Аграрный союз.

Российское парламентское лобби образца 1992 г. имело ряд специфических черт, отличающих ее от зарубежных аналогов. Во-первых, лоббирование практически полностью ограничивалось сферой материального производства. В среде российских депутатов отсутствует столь характерное для современных развитых стран организованное давление со стороны социальной сферы, женских и ветеранских организаций, потребителей, экологов и т. и. Во-вторых, российские лоббисты выступают по сути дела с позиции крупных монополистических образований, настаивая на сохранении и воспроизводстве традиционной системы государственных монополий, тесно связанных с государственным сектором народного хозяйства. Наконец, в-третьих, парламентские лоббисты демонстрируют довольно узкое понимание интересов государственных предприятий. Видя реальную опасность банкротства части государственных предприятий, они сосредотачивают свои силы не на поиске механизмов смягчения социальных тягот для трудящихся, а на максимальном сохранении самих производственно-хозяйственных структур.

В ситуации отсутствия четкой системы разделения властей лоббизм оказывается особенно опасным, так как давление на власть находит себе пристанище в высшем и всевластном государственном институте – съезде народных депутатов. Между тем наиболее подверженный организованному лоббизму законодательный корпус в реальной российской политической жизни несет наименьшую ответственность за экономические последствия своих решений.

Правительство на протяжении 1992 г. оказывалось в основном силой, противостоящей законодателям. В общем его популярность и социальная база росли, хотя очень медленно и с колебаниями (табл. 4). Если социальная база правительства укреплялась за счет сил, склонявшихся к поддержке рыночного курса (причем не столько радикального, сколько настойчивого и последовательного), то опорой Верховного Совета и съезда народных депутатов все более становились радикалы-реакционеры из неокоммунистических и патриотических организаций.

Таблица 4

Доверие политическим группам, %

Правительство оказалось в очень сложном положении с политико-правовой точки зрения, что становилось все более заметным и опасным по мере обострения отношений с парламентом. Дело в том, что реформаторский Кабинет держался исключительно доверием президента, чьи возможности политического маневрирования были отнюдь не безграничны.

Все это вскрылось в ходе работы VII съезда народных депутатов России (1-14 декабря). Обе ветви власти вышли из него ослабленными.

Парламент, его консервативно-центристское большинство пока мало чего добились отставкой Е.Т. Гайдара и лишь способствовали своей дальнейшей дискредитации в глазах общественного мнения. Многие депутаты как консервативной, так и рыночной ориентации стремятся покинуть его стены и переместиться в исполнительные или иные структуры.

Правительство формально не претерпело серьезных изменений. Однако в сложившейся конституционной ситуации очень многое будет зависеть теперь от позиции его руководителя – Председателя Совета Министров. В правовом отношении после утверждения его съездом это фигура гораздо

более самостоятельная, чем принято в республиках президентского типа. Премьер получает теперь широкое поле для собственной политической игры, особенно в экономической сфере. Уже в ближайшее время В.С. Черномырдин должен будет заявить о себе гораздо более отчетливо, чем сразу после его избрания. И в этой ситуации с большой степенью вероятности следует ожидать изменения позиций большинства руководителей правительственных ведомств.

В результате завершившегося съезда сформировался новый фактор внутриполитической жизни. По-видимому, уже можно говорить о самостоятельной роли «силовых» министерств, которые оказались как бы между исполнительной и законодательной ветвями власти.

Эти структуры явно примыкают к позиции Совета Безопасности – нового, сформированного в 1992 г. органа, которому Законом о безопасности (май) придан статус конституционного. Чрезвычайно широкое толкование понятия «безопасность» в законодательстве (включая экономические и экологические аспекты) создает легальный механизм перераспределения власти и изменения характера экономических реформ. Это становится тем более возможным, что Совет Безопасности покинули последовательные реформаторы Е.Т. Гайдар и С.А. Филатов, а в его состав вошел Р.И. Хасбулатов. Определенные возможности для маневрирования создает также пополнение состава постоянных членов В.С. Черномырдиным. Наконец, координатор и фактический руководитель Совета Безопасности Ю.В. Скоков известен тесными связями с депутатским промышленно-аграрным лобби, экономические воззрения которого достаточно далеки от рыночных.

Формирование сильной (возможно, авторитарной) власти остается одной из проблем российских реформ. Это является практически неизбежным как с экономической, так и с социально-политической точек зрения.

События 1992 г. показывают, что президент, безусловно, стремится к формированию сильной власти, причем намерен идти к этому конституционным путем. Вот почему именно вокруг подготовки конституционного референдума (формулировок, сроков, статуса) разворачивается основная политическая борьба, которая может отодвинуть в тень политику экономических реформ. Последнее подтверждается и осторожностью первых шагов В.С. Черномырдина, не форсирующего объявление принципов своей экономической доктрины.

Парламент, имеющий ярко выраженную популистскую направленность, к концу 1992 г. практически потерял возможность стать источником сильной реформаторской власти. И в то же время возможность влиять на ход реформы с формально-правовой точки зрения остается чрезвычайно широкой. Более того, используя свое право вносить любые изменения в Конституцию, он способен ограничивать влияние радикальных реформаторов на развитие экономико-политических процессов в стране. Вряд ли прекратятся в 1993 г. активные нападки на президента с целью его отставки. Вполне вероятны попытки изменения Конституции в направлении значительного усиления статуса вице-президента и его возможности быть преемником президента. Последнее стало бы естественным результатом быстрого сближения А.В. Руцкого с умеренно-консервативной частью парламентариев в истекшем году (табл. 5).

Таблица 5

Индексы популярности политических деятелей по России (в ретроспективе), %

Б.Н. Ельцин, Президент Российской Федерации

А.В. Руцкой, вице-президент Российской Федерации

Е.Т. Гайдар, и.о. Председателя Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации

Р.И. Хасбулатов, Председатель Верховного Совета Российской Федерации

Источник: Служба «Мнение», Москва (руководитель Г.А. Пашков).

Подобные действия депутатов в конечном счете будут ориентированы не только на ужесточение, но и на переориентацию политического режима. Ведь именно парламентский механизм без многовекового опыта функционирования представительных институтов с большой степенью вероятности вытолкнет из своей среды хунту или вождя, которым депутаты и передадут основные полномочия. Механизмы формирования правительства с этой точки зрения особенно важны, и при политически благоприятном для себя развитии событий парламент с видимым удовольствием отдаст значительную часть властных полномочий главе правительства. (Отчасти это напоминает события на Украине, связанные с избранием президента. Хотя, конечно, для такого варианта необходимы твердые позиции в пар л аментско-партийной среде и тесная связь с наиболее активными социальными группами.)

Поиск путей формирования сильной федеративной власти сочетается с действиями по укреплению соответствующих региональных институтов. Они будут играть все более заметную роль в экономической реформе, оттягивая на себя налоговые поступления и отстаивая свои права на модификацию приватизационной деятельности. Скорее всего, активизируется деятельность хозяйственно-политических организаций типа союзов городов, земель, губернаторов и т. и.