Читать книгу Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный) - В. Н. Чуев - Страница 2

1. Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума регулируется настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. Проведение религиозных обрядов и церемоний регулируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».

1. В комментируемой статье определен перечень видов источников норм права, которыми осуществляется регулирование обеспечения реализации конституционного права граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Открывает комментируемую статью положение, определяющее основу законодательства РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. В качестве такой основы названы положения Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ. В этом отношении необходимо отметить следующее.

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[12]. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Основное положение Конституции РФ, которое имеется в виду в п. 1 комментируемой статьи в первую очередь, является конечно же положение ее ст. 31 о праве граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Запрет ношения гражданами оружия (в том числе лицами, владеющими на законном основании оружием и имеющими право на его ношение) на территории РФ при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий закреплен в положениях п. 5 ст. 6 и ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»[13]. В части 2 ст. 16 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»[14] также установлено, что участникам массовых акций – собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования – запрещается иметь при себе оружие, но за исключением тех местностей, где ношение холодного оружия является принадлежностью национального костюма). Там же указано, что участникам массовых акций также запрещается иметь при себе предметы, специально изготовленные или приспособленные для причинения вреда здоровью граждан или материального ущерба физическим и юридическим лицам.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[15]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[16]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[17]) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.

Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. № 79[18].

Среди тех положений международных правовых актов, которые подразумеваются в п. 1 комментируемой в качестве основы законодательства РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, необходимо упомянуть следующие:

в пункте 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека[19], принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., провозглашено, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций;

в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5)[20], заключенной 4 ноября 1950 г. в г. Риме (Конвенция с изменениями, внесенными в нее рядом Протоколов, ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ[21]), содержится статья 11 «Свобода собраний и объединений», согласно п. 1 которой каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. В пункте 2 указанной статьи установлено, что осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Как указано там же, данная статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства;

статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах[22], принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (Пакт подписан от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицирован Указом Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII[23]), устанавливает, что признается право на мирные собрания. При этом указано, что пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц;

в соответствии с п. 9.2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ[24], подписанного в г. Копенгагене 29 июня 1990 г. (Россия участвует), государства-участники подтверждают, что каждый человек имеет право на мирные собрания и демонстрации. Любые ограничения, которые могут быль установлены в отношении осуществления этих прав, предписываются законом и соответствуют международным стандартам.

Следует также упомянуть, что в Определении КС России от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П (о данном документе см. коммент. к ст. 5 Закона) в отношении закрепленного в ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод права на свободу собраний отмечено следующее: данное право, как указывал Европейский Суд по правам человека, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее в силу п. 2 ст. 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (Постановления от 26 июля 2007 г. по делу «Махмудов против Российской Федерации», от 14 февраля 2006 г. по делу «Христианско-демократическая народная партия против Молдовы» и от 20 февраля 2003 г. по делу «Джавит Ан (Djavit An) против Турции»); при этом государства должны воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений этого права; должны иметься убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие вмешательство в это право (Постановления от 20 октября 2005 г. по делу «Уранио Токсо (Ouranio Toxo) и другие против Греции» и от 31 марта 2005 г. по делу «Адалы (Adaly) против Турции»).

Непосредственно определяя состав законодательство РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, часть 1 комментируемой статьи указывает на комментируемый Закон и иные законодательные акты РФ, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Как видно, речь идет об актах только федерального законодателя. Это предопределено положением «в» ст. 71 Конституции РФ, относящим регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к вопросам исключительного ведения России. Выше говорилось (см. введение), что именно принятие некоторыми субъектами РФ вопреки данному конституционному положению нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения публичных мероприятий, и явилось поводом для принятия комментируемого Закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

В части 1 комментируемой статьи также указано, что в случаях, предусмотренных комментируемым Законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент РФ, Правительство РФ, принимают и издают органы государственной власти субъектов РФ. В этом отношении необходимо отметить следующее.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[25] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Основой для принятия и издания органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, касающихся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, как представляется, является положение п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении России и ее субъектов. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Как установлено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 данной статьи (т. е. принятым по предметам исключительного ведения России, а также по предметам совместного ведения России и ее субъектов). Там же предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.

Вопросы, по которым принимаются законы субъекта РФ, перечислены в п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[26], а вопросы, по которым принимаются постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, – в п. 3 указанной статьи. Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ, – это нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Указанным актам посвящены нормы ст. 22 названного Закона.

Необходимо также отметить следующий момент. В норме п. 1 комментируемой статьи говорится о возможности принятия и издания органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, касающихся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, лишь в случаях, предусмотренных комментируемым Законом. Вместе с тем региональные органы государственной власти зачастую идут по пути более широкого регулирования данных вопросов, зачастую дублируя нормы федерального законодателя. Так, например, в гг. Москве и Санкт-Петербурге действуют соответственно Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований»[27] и Закон Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге»[28], а также ряд иных нормативных правовых актов, изданных в соответствии с названными Законами.

2. Часть 2 комментируемой статьи называет два изъятия из сферы действия комментируемого Закона – во-первых, проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, и, во-вторых, проведение религиозных обрядов и церемоний.

В отношении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума в рассматриваемой норме предусмотрено, что проведение указанных массовых акций регулируется не только комментируемым Законом, но и законодательством РФ о выборах и референдумах, т. е. Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[29], Федеральными законами от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[30], от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»[31], от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[32] и от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[33].

Согласно нормам названных Законов посредством проведения публичных предвыборных мероприятий (массовых мероприятий при проведении референдума) – собраний и встреч с избирателями (собраний и встреч с гражданами при проведении референдума), публичных предвыборных дебатов и дискуссий (публичных дебатов и дискуссий при проведении референдума), митингов, шествий, демонстраций, иных публичных мероприятий – может проводиться предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума. Соответственно, в положениях названных Законов определены условия проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума посредством агитационных публичных мероприятий. Речь идет о положениях ст. 63 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», ст. 53 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 54 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и ст. 60 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Указанные статьи возлагают на государственные органы, органы местного самоуправления обязанность содействовать инициативной группе по проведению референдума, инициативным агитационным группам в организации и проведении массовых агитационных мероприятий. При этом в указанных статьях предусмотрено, что уведомления организаторов митингов, демонстраций, шествий и пикетирований подаются и рассматриваются в порядке, установленном законодательством РФ. Эта отсылка означает необходимость обращения к нормам комментируемого Закона.

В отношении религиозных обрядов и церемоний в ч. 2 комментируемой статьи установлено, что проведение указанных массовых акций регулируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»[34]. В свою очередь, в п. 5 ст. 16 «Религиозные обряды и церемонии» названного Закона предусмотрено, что в иных случаях, нежели указанные в данной статье, публичные богослужения, другие религиозные обряды и церемонии осуществляются в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций. Соответственно, изложенная норма отсылает к комментируемому Закону.

Нормами же пунктам 1–4 указанной ст. 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» в рамках регламентации проведения религиозных обрядов и церемоний установлено следующее:

религиозные организации вправе основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества) (п. 1);

богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на относящихся к ним территориях, в иных местах, предоставленных религиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а также в жилых помещениях (п. 2);

религиозные организации вправе проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, по просьбам находящихся в них граждан в помещениях, специально выделяемых администрацией для этих целей. Проведение религиозных обрядов в помещениях мест содержания под стражей допускается с соблюдением требований уголовно-процессуального законодательства РФ (п. 3);

командование воинских частей с учетом требований воинских уставов не препятствует участию военнослужащих в богослужениях, других религиозных обрядах и церемониях (п. 4).