Читать книгу Международный переговорный процесс - В. Н. Вежновец - Страница 4

Любые переговоры в своём роде уникальны. В то же время они обладают признаками, позволяющими объединить их в однородные (сходные) группы. Переговоры можно классифицировать по разным основаниям:

по количеству участников: двусторонние и многосторонние;

по уровню проведения: на высшем уровне и на высоком уровне;

переговоры на саммите международной организации;

переговоры на международной конференции;

переговоры между соперничающими сторонами;

переговоры в условиях конфронтации сторон;

переговоры между партнёрами;

переговоры по пролонгации действующих соглашений;

переговоры по выработке нового соглашения;

переговоры, целью которых является получение косвенной выгоды;

переговоры по нормализации отношений и др.

Рассмотрим некоторые, по нашему мнению, наиболее значимые виды международных переговоров.

Двусторонние переговоры. Их преимущество состоит в том, что они сводят к минимуму влияние других государств и тем самым создают условия для более полного учета интересов участников, что имеет серьезное значение для эффективности достигнутого соглашения. Двухсторонние переговоры могут осуществляться как по дипломатическим каналам, так и непосредственно представителями соответствующих государственных органов. Переговоры через дипломатические каналы отличаются простотой организации, а также оперативностью и могут быть использованы в любое время. Преимущество их заключается в обеспечении конфиденциальности, а недостатки – в том, что для них зачастую требуется значительное время, поскольку обсуждение происходит с перерывами и в большей или меньшей мере в письменной форме.

Переговоры могут проходить как в устной, так и письменной форме: путем обмена письмами между дипломатическим представительством и внешнеполитическим ведомством страны аккредитации.

Прямым переговорам присущи те же черты, что и переговорам по дипломатическим каналам. В ходе прямых переговоров, например, Министра внутренних дел Республики Беларусь заключено ряд двухсторонних договоров с министерствами внутренних дел других государств по вопросам противодействия транснациональной преступности, а также создания совместных оперативно – следственных групп для расследования отдельных видов преступлений.

Переговоры на высшем, высоком уровне. В международной договорной практике особое место занимают переговоры на высшем и на высоком уровне, на которых государства представлены соответственно главами государств и главами правительств. Такие встречи руководителей государств называют «саммитами», от английского summit – вершина. Такого рода встречи используются как средство принципиального разрешения важнейших международных или межгосударственных проблем, по которым на экспертном уровне достичь согласования позиций затруднительно. Встречи между лидерами государств можно разделить на формальные и неформальные. К первым обычно относят те, перед которыми поставлена задача подписать определенный договор или иной официальный документ. Ко вторым – те, которые ограничиваются обсуждением определенных вопросов, обменом мнениями. Нередко их в отличие от официальных переговоров называют консультациями. Государственные деятели придают большое значение неформальным встречам, особенно на высшем уровне.

Переговоры в международных организациях. Международные организации все чаще становятся площадкой для многосторонних и двухсторонних переговоров. Преимущество таких переговоров состоит в том, что международные региональные организации (например, СНГ, Евразийский экономический союз (далее – ЕАЭС), Организация Договора о коллективной безопасности (далее – ОДКБ) действуя на постоянной основе, способствуют и упрощают переговорный процесс, обеспечивают его с организационно-технической и информационной точки зрения.

Центральное положение в системе международных организаций занимает ООН, в недрах которой готовятся проекты международных договоров. Исключительно важную роль в этом плане играет Комиссия международного права по подготовке проектов конвенций, кодифицирующих и развивающих нормы общего международного права. Окончательно тексты подготовленных в рамках ООН проектов принимаются Генеральной Ассамблеей ООН после проработки их в главных комитетах Генеральной Ассамблеи. После этого Генеральная Ассамблея принимает решение, считать ли подготовленный текст окончательным, подлежащим принятию ею самой, либо созвать дипломатическую конференцию для дальнейшего обсуждения проекта.

В рамках ООН соответствующая деятельность регулируется «Правилами процедуры Генеральной Ассамблеи». Эти правила зачастую берутся за основу при подготовке правил процедуры региональных международных организаций. Порядок подготовки международных конвенций определен Приложением I к Правилам процедуры Генеральной Ассамблеи. Ряд правил в этой области содержится в специальном меморандуме Секретариата – «Подготовка многосторонних договоров».

Существуют два порядка подготовки многосторонних договоров в рамках Генеральной Ассамблеи. В одном случае Генеральная Ассамблея своей резолюцией утверждает проект договора, подготовленный другими органами, и открывает договор для подписания государствами. Этот порядок используется тогда, когда подготовленный проект не вызывает существенных разногласий. Другой порядок заключается в обсуждении проекта договора, представленного подготовительным органом, и в принятии резолюции о созыве дипломатической конференции для более детального обсуждения и принятия договора. Такой порядок применяется в случае, когда представленный Генеральной Ассамблее проект не удовлетворяет все государства. Генеральная Ассамблея использует и другие методы достижения соглашений.

Решения в ООН принимаются путем голосования с использованием следующих принципов: принцип простого большинства (больше 50%, 50%+1 голос), квалифицированного большинства (как правило, 2/3 голосов) и смешанная система голосования. Например, решения Генеральной Ассамблеи ООН принимаются квалифицированным большинством присутствующих представителей государств. В Совете Безопасности ООН установлен специальный порядок голосования: решение считается принятым, если за него проголосовало не менее 9 из 15 членов, причем по всем вопросам, кроме процедурных, все постоянные члены должны высказаться единогласно.

Похожий порядок принятия решений определен Правилами процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета Содружества Независимых Государств в уставных органах СНГ, утвержденными 9.10.2009 г., а также положениями о соответствующих органах. Согласно правилу 7 на заседаниях Советов заключаются международные договоры, принимаются решения, заявления и обращения.

Заключение международных договоров в рамках СНГ, их вступление в силу, применение, толкование, внесение изменений, выход из договоров, прекращение и приостановление действия, а также порядок формулирования оговорок осуществляются в соответствии с Венской конвенцией 1969 г.

Решения Советов принимаются консенсусом. Консенсус определяется как отсутствие официального возражения хотя бы одного из государств – участников, выдвигаемого им как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу.

Государство-участник может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не является препятствием для принятия решения. Отсутствие того или иного члена Совета на заседании не считается возражением со стороны соответствующего государства-участника и не является препятствием для принятия решений на этом заседании.

При подписании решения государство – участник может сделать интерпретирующее заявление, которое прилагается к решению. Решения Советов вступают в силу с даты принятия, если в самом решении не указан иной порядок.

Государства-участники, не участвующие в принятии решений, могут в дальнейшем присоединиться к ним путем письменного уведомления Исполнительного комитета.

При необходимости принятия решений в промежутках между заседаниями Советов Исполнительный комитет по указанию Председателя соответствующего Совета организует в течение установленного им срока принятие решения с использованием подлинника подписи каждого из членов Совета. Датой принятия решения считается дата последней подписи участвующих в подписании членов Совета.

Совет может принять решение путем процедуры умолчания. Длительность периода умолчания каждый раз определяется Советом, а в период между его заседаниями – Председателем Совета. Умолчание считается нарушенным, если до истечения его срока государство – участник письменно через Исполнительный комитет уведомляет государства-участники об отсутствии консенсуса по данному решению.

В случае незаинтересованности в участии в решении, не препятствующей его принятию, государство-участник письменно информирует об этом остальные государства-участники через Исполнительный комитет, что не является нарушением периода умолчания.

Датой принятия решения посредством процедуры умолчания считается дата, следующая за датой истечения периода умолчания. О принятии решения Исполнительный комитет информирует членов Совета и рассылает текст документа.

Переговоры на международных конференциях. По мере развития глобализационных процессов в современном мировом социуме, демократизации международных отношений, рост общих интересов государств, привели к тому, что международные конференции с широким кругом участников, заняли одно из важных мест в международном общении. Переговоры, которые ведутся в рамках международных конференций, отличаются от тех, которые ведутся непосредственно между заинтересованными государствами в двухстороннем или многостороннем форматах, а также на площадке международной организации. Во-первых, международные организации имеют свои уставные органы, компетенция которых закреплена учредительными документами, то есть государства-члены находятся в определенных связях и отношениях с этими органами. Во-вторых, на площадках международных организаций обсуждаются вопросы, связанные с деятельностью этих организаций. В то же время на международных конференциях, не являющихся субъектами международного права, рассматриваются вопросы, относящиеся к непосредственному межгосударственному сотрудничеству между государствами-участниками этих конференций. Кроме того, при участии значительного числа участников, крупным державам сложнее навязывать свою волю другим участникам международной конференции. Конференция дает возможность учитывать интересы всех участников при решении даже двусторонней проблемы. Когда же обсуждение ведется в рамках конференции, то результат должен быть достигнут до ее завершения, срок которого заранее устанавливается. Кроме того, площадка конференции часто используется лидерами государств, для встреч с глазу на глаз и решения назревших проблем двухстороннего сотрудничества.

В зависимости от состава участников международные конференции можно разделить на три категории: межправительственные, неправительственные и смешанные.

По кругу участников они подразделяются на универсальные, в работе которых принимают участие любые заинтересованные государства; региональные, участниками которых являются государства, принадлежащие к определенному географическому региону.

По срокам действия международные конференции можно различать постоянно действующие; периодически собираемые в заранее обусловленные сроки для обсуждения определенного круга вопросов; специальные, созываемые для решения конкретного вопроса или случая.

Специальные международные конференции (ad hoc), созываются государствами либо международными организациями. Причем созыв конференции под эгидой международной организации не изменяет ее сущность как самостоятельного международного органа.

Следует отметить, что все конференции в основном направлены на подготовку и принятие того или иного международного правового акта; на обсуждение определенных проблем международного сотрудничества и принятие резолюций или заявлений, хотя и не являющихся международными правовыми актами, но играющих большую роль в международных отношениях; обмен мнениями по определенным проблемам в сфере политики, экономики, науки и образования и т. д.

Акторы, участвующие в конференциях, стремятся достичь максимально возможного удовлетворения своих интересов, облечаемых в форму международного правового акта. Процесс достижения этой цели начинается задолго до начала международной конференции еще на стадии ее подготовки. Предполагаемые акторы согласовывают правила процедуры, вносят предложения относительно содержания повестки конференции. Правила процедуры, регламентирующие способы организации и проведения международных конференций, носят вспомогательный характер, представляют собой алгоритм действий, которому необходимо следовать. Но они не унифицированы и не кодифицированы в отдельном документе, вопреки тому, что существует определенная общая и повторяемая практика, которая применяется ко всем типам и категориям международных конференций [14, с.15]. Это могут быть либо постоянные правила, утвержденные в качестве стандартных на последующих сессиях, либо правила, которые необходимо поставить на голосование и принять на самой конференции.

В правилах процедуры обычно содержатся нижеследующие основные положения. Принимать участие в международной конференции правомочны все заинтересованные в обсуждаемых проблемах стороны. Непризнание той или иной стороны кем-либо из участников не может служить препятствием для ее приглашения. При согласовании позиций относительно круга и количества участников конференции государства, как правило, исходят из существа, цели и характера конференции, а также максимального участия всех заинтересованных сторон. Необходимо также позаботиться об участии в конференции наблюдателей.

Институт наблюдателей в последнее время получил широкое распространение. Он позволяет государствам, по каким – либо причинам не готовым связывать себя решениями конференции, но заинтересованными в обсуждаемых проблемах, получать информацию о происходящем на конференции как бы из первых рук.

Присутствие на конференции наблюдателей не означает, что государство становится ее официальным участником. Наблюдатели, с согласия участников переговоров, как правило, правомочны выступать на пленарных заседаниях, участвовать в дискуссиях, но не участвовать в выработке и принятии решений.

Состав делегаций определяется в ходе предварительных переговоров, на которых обычно устанавливается максимальное количество полномочных представителей, их заместителей, экспертов, советников, технического и обслуживающего персонала. Общие правила, касающиеся состава делегаций на конференциях, закреплены в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. Каждая делегация представляет лишь одно государство и обладает одним голосом при принятии как процедурных, так и итоговых решений.

В начале работы конференции назначается комитет по проверке полномочий, выполнив свою функцию, немедленно представляет доклад конференции. Процедура аккредитации на конференции связана с юридическим статусом представителей и предусматривает сдачу делегатами своих полномочий, предоставление (подтверждение) полномочий, которые удостоверяют их личность и позволяют действовать от имени их государства. Полномочия должны выдаваться соответствующими органами каждой страны и подлежат, как правило, проверке в комитете по аккредитации конференции, который докладывает на пленарном заседании о результатах аккредитации.

Конференция избирает из числа представителей государств-участников конференции должностных лиц: председателя, заместителей председателя, основного докладчика, председателя редакционной комиссии.

Секретариат конференции включает, как правило, генерального секретаря и такого количества персонала, который потребуется для надлежащего обслуживания конференции. Персонал секретариата формируется из числа лиц, предоставляемых принимающей стороной, а также административно-технического персонала делегаций. Техническое обслуживание конференций, созываемых международной организацией, осуществляется секретариатом организации. Секретариат обеспечивает устный перевод выступлений на заседаниях; получает, переводит, размножает, выдает и распространяет документы, осуществляет стенограмму и звукозаписи заседаний и обеспечивает их расшифровку, сохранность и целостность документов конференции; выполняет всю другую работу, которая необходима для подготовки и проведения конференции. Персонал секретариата вправе делать устные и письменные заявления по любому рассматриваемому вопросу, давать справки по просьбе председателя или делегаций.

На своем первом заседании конференция избирает председателя; подтверждает правила процедуры, повестку дня; выбирает должностных лиц конференции, принимает решение об организации своей работы.

Никто не может выступать на конференции, не получив предварительного разрешения конференции. Слово выступающим председатель предоставляет в том порядке, в котором они заявили о своем желании выступить. Составление списка выступающих поручается секретариату. Конференция может установить временный регламент для выступления. Предложения и поправки по существу вопросов представляются в письменной форме в секретариат конференции, который рассылает их всем делегациям. В это время решается также вопрос об открытых и закрытых заседаниях. На закрытых заседаниях присутствуют только участники конференции, на открытые допускаются наблюдатели, приглашенные, представители средств массовой информации и общественности.

На конференции обычно создаются следующие комитеты:

по проверке полномочий;

по обеспечению работы конференции;

по обсуждаемым проблемам;

редакционный комитет по подготовке решения и др.

Обычно языком всемирной межправительственной конференции является английский, французский и язык государства, на территории которого проводится конференция. При проведении конференций под эгидой ООН ее языками будут официальные и рабочие языки ООН. Но любой представитель может выступать на языке, который не является языком конференции, если соответствующая делегация обеспечивает устный перевод на один из таких языков.

Уже на самой конференции, после принятия правил процедуры, начинается согласование позиций сторон относительно итогового документа. На практике этот процесс заключается в согласовании различных вариантов проектов документа, внесенных предварительно участниками конференции, выработке нового проекта, который берется за основу, и выработка окончательного текста путем обсуждения на пленарных заседаниях, внесения делегациями поправок и предложений. Содержание переговорного процесса заключается в столкновении интересов и согласовании позиций сторон, то есть лежит одновременно в плоскости борьбы и сотрудничества. При этом, переговоры включают в себя всю совокупность пленарных заседаний, выступлений делегаций, работу согласительных и редакционных комиссий, бесед и контактов в неформальной обстановке, направленных на сближение позиций и на достижение общих целей международной конференции.

Таким образом, в рамках международных конференций согласование позиций достигаются посредством процедур и переговоров, которые не всегда открыты для широкой общественности на ранней стадии и всегда открыты на заключительном этапе.

Поскольку содержание позиций участников конференции в большей или меньшей степени отличаются друг от друга, то их согласование и фиксирование в тексте итогового документа возможно лишь в результате взаимных уступок и компромиссов. Конференция заканчивается успешно, только в том случае, когда в процессе согласования позиций, удельный вес сотрудничества превышает удельный вес разногласий.