Читать книгу Правовое регулирование деятельности автомобильного и городского электрического транспорта - Владимир Гречуха - Страница 8

Подзаконные нормативные правовые акты, составляют вторую группу источников, регулирующих деятельность автомобильного и городского электрического транспорта. Она представлена указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Последние включают в основном правила перевозок, положения, ГОСТы и другими нормативными актами министерств, ведомств и в первую очередь акты Министерства транспорта РФ.

Подзаконным нормативным правовым актам принадлежит важная роль в деле организации и осуществления перевозок Они конкретизируют положения ГК, УАТГНЭТ, других законов, относящихся к деятельности автомобильного и городского электрического транспорта, детализируют отдельные понятия и институты.

Издание указов Президента РФ направлено на совершенствование деятельности транспортных структур и использования отдельных видов транспорта, в том числе автомобильного и городского электрического транспорта, обеспечение безопасности на транспорте. Об этом свидетельствуют, в частности, указы Президента РФ: от 22.09.2006 г. № 1042 «О первоочередных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» (в ред. от 14.01.2011 г.), от 12.03.1996 г. № 371 «О совершенствовании порядка пересечения государственной границы Российской Федерации» (в ред. от 26.01.2007 г.) и др.

Вопросам совершенствования управления транспортом, его систем, транспортных артерий, безопасности дорожного движения, регулирования перевозок посвящены постановления Правительства РФ. В качестве примера можно привести постановление Правительства РСФСР от 24.12.1991 г. № 62 (в ред. от 11.08.2012 г. № 817) «Об утверждении перечней федеральных дорог в РСФСР». Правительство РФ разрабатывает отдельные федеральные программы, относящиеся к деятельности автомобильного транспорта. Кроме того оно утверждает требования, в соответствии с которыми разрабатываются федеральные программы в области обеспечения безопасности дорожного движения (п.2 ст. 10 ФЗ «О безопасности дорожного движения»).

В ведении Правительства РФ находится утверждение правил перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. Это «Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», которые регулируют порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, а также условия их перевозок и предоставления транспортных средств для таких перевозок. В указанных правилах перевозок пассажиров и багажа устанавливаются порядок продажи билетов пассажирам, условия их перевозки, особенности перевозки определенных категорий пассажиров, перевозки багажа.

Что касается перевозок грузов, то Правительством РФ утверждаются «Правила перевозок грузов автомобильным транспортом». Ими регулируются порядок организации перевозок различных видов грузов, обеспечение их сохранности, а также сохранности транспортных средств, контейнером, условия перевозок грузов и предоставления транспортных средств для их перевозок. В Правилах перевозок грузов закрепляются требования к грузу, порядку его предъявления к перевозке, погрузке, оформлению перевозочных документов, оплате перевозки, условиям перевозки, особенностям перевозки отдельных видов грузов, порядку выдачи грузов.

Наибольшее количество подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность автомобильного и городского электрического транспорта в связи с перевозками, составляют нормативные акты федерального органа исполнительной власти в области транспорта, каким является Министерство транспорта РФ и ряд других министерств и ведомств. Так, Министерство транспорта РФ принимает следующие нормативные правовые акт в установленной сфере деятельности:

• правила перевозок пассажиров, багажа, груза на основании и во исполнение УАТГНЭТ;

• акты, устанавливающие формы бланков удостоверений и карточки допуска на транспортное средство для осуществления международных автомобильных перевозок, а также форму заявления о допуске к осуществлению международных автомобильных перевозок;

• порядок выдачи специальных разрешений на осуществление международных автомобильных перевозок опасных грузов;

• нормативные правовые акты по перевозке опасных грузов в международном, междугородном, пригородном и городском сообщении, издаваемые в соответствии с Европейским соглашением о международной дорожной перевозке опасных грузов.[13] При этом они ориентированы на требования данного соглашения устанавливающие:

1) порядок выдачи свидетельств о подготовке водителей автотранспортных средств, перевозящих опасные грузы, и утверждения курсов такой подготовки;

2) порядок проведения экзамена и выдачи свидетельств о профессиональной подготовке консультантов по вопросам безопасности перевозки опасных грузов автомобильным транспортом;

3) порядок выдачи свидетельств о допуске автотранспортных средств к перевозке опасных грузов;

4) порядок выдачи разрешений компетентного органа на перевозку опасных грузов, определения условий их перевозки, отнесения опасных веществ и изделий к номерам ООН и некоторые другие.

Министерство транспорта РФ принимает также правила перевозок грузов в прямом смешанном сообщении и ряд других нормативных правовых актов.

Что касается иных министерств и ведомств, то следует отметить, в частности, Минздравсоцразвития РФ (утверждение Требований к комплектации изделиями медицинского назначения укладки для оказания первой медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях сотрудниками ГИБДД МВД РФ, Единого образца медицинской справки о допуске к управлению транспортными средствами, Инструкции по ее заполнению – ст. 23 ФЗ «О безопасности дорожного движения»). К ним относится федеральный орган исполнительной власти в области государственного строительства (утверждение Строительных норм и правил «Автомобильные дороги» СНиП 2. 05.02–85; последнее изменение № 5 утверждено Постановлением Госстроя России от 30.06.2003 № 132). Это также Госстандарт России (утверждение и введение в действие ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения» Постановлением от 11.10.1993 г. № 221 (переиздание – июнь 2007 г.)» и др.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и п. 1 ст. 7 ГК общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Следовательно, применительно к международным перевозкам автомобильным транспортом с участием российской стороны международные конвенции и соглашения об автотранспортной деятельности, к которым присоединилась Российская Федерация, также являются ее нормативными источниками. К основными из них относятся Конвенция о договоре международной автомобильной перевозки пассажиров и багажа (КАПП) 1973 г. и Конвенция о договоре международной перевозки грузов (КДПГ) 1956 г. – по вопросам перевозок; Конвенция о дорожных знаках и сигналах 1968 г. – по вопросам дорожного движения, используемых знаках и сигналах; Соглашение об обязательном страховании пассажиров при международных автомобильных перевозках 1999 г. – по вопросам страхования.

В юридической литературе можно встретить мнение о том, что решения высших судебных инстанций, в частности постановления Пленума ВАС РФ, являются источниками транспортного права, а, следовательно, и автотранспортного права. Эта точка зрения наиболее развернуто обосновывается В. А. Егиазаровым. Главный его аргумент заключается в утверждении, что правоприменительная практика судов постоянно сталкивается с пробелами в законодательстве, которые устраняются правилами, сформулированными в постановлениях высших судебных инстанций. Так, автор пишет: «Правоприменительный процесс, осуществляемый арбитражными судами, не может не порождать ситуаций, не укладывающихся в рамки норм, установленных и закрепленных в обычных источниках права».[14] Далее, присоединяясь к мнению Ю. Х. Калмыкова,[15] он заключает: «И тогда подобные пробелы в законодательстве восполняются с помощью новых правил, возникающих в процессе толкования действующих норм права, но уже сформулированных на уровне постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда».[16]

Получается, что новые правила, содержащиеся в постановлениях Пленума ВАС РФ, соответствуют по юридической силе нормам источников, которые они, по сути, дополняют. Подтверждению этого положения В. А. Егиазаров посвятил отдельный параграф в учебнике по транспортному праву с изложением фактов восполнения ВАС РФ в той или иной форме пробелов транспортного законодательства путем установления новых правил. На этом, собственно, и построена автором теория причисления постановлений Пленума ВАС РФ к источникам транспортного права.

Следует отметить, что никто не оспаривает существование указанной практики высших судебных инстанций. Другой вопрос, насколько она правомерна и отвечает ли сложившаяся практика духу и букве российского права? Одним из непременных условий демократического правового государства, каким объявлена Российская Федерация Конституцией РФ (ч. 1 ст. 1), является разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Идея разделения власти на ветви означает создание в сфере организации государства системы сдержек и противовесов.[17] Каждая ветвь власти, занимая свое место в общей системе государственной власти, выполняет только ей присущие функции. Нарушение установленного баланса автоматически влечет сбой в системе сдержек и противовесов.

Что касается судебной власти, то она призвана осуществлять судопроизводство (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). Никакие другие функции ей не присущи. Являясь разновидностью государственной власти, именно эта ветвь осуществляет правосудие. [18]Как справедливо отмечается в юридической литературе, судебные органы не могут присваивать себе функции законодательной или исполнительной власти.[19] На это прямо указывает Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации». Поэтому, если ВАС РФ принимает новые правила, восполняющие пробелы в законодательстве, он вторгается в сферу деятельности законодательной ветви власти.

Фактически к такому выводу пришел и В. А. Егиазаров, который, приведя положение ст. 13 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» о праве Пленума ВАС РФ давать разъяснения по вопросам применения законодательства при разрешении судебных споров, отмечает, что в статье ничего не говорится о его праве «на восполнение пробелов в действующем законодательстве и в данном случае Пленум Высшего Арбитражного Суда несколько превышает предоставленные ему законом полномочия». Тем не менее, несмотря на сделанный вывод, В.А. Егиазаров в заключение своих рассуждений настаивает на том, что «деятельность по восполнению пробелов в действующем транспортном законодательстве основывается на длительном, систематическом применении соответствующих нормативных актов и изучении практики арбитражных судов и, следовательно, достаточно обоснована, что является дополнительным аргументом в пользу того, что постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда являются источниками права».[20]

Если следовать логике представителей этой точки зрения, то тогда и Верховный Суд РФ вправе восполнять пробелы уголовного и уголовнопроцессуального законодательства, а Конституционный Суд РФ – конституционного. Между тем вполне понятно, что все пробелы и противоречия в действующем законодательстве должны устраняться законодательной ветвью власти. Подавляющее большинство цивилистов, исследуя вопрос об источниках гражданского права, справедливо отмечают, что хотя роль актов высших судебных органов «в установлении единообразного понимания и применения гражданско-правовых норм, безусловно, весьма велика», они, тем не менее «являются не нормативными актами, а актами применения права» [21].

Таким образом, принимаемые высшими судебными органами новые правила на уровне законов и подзаконных нормативных актов как противоречащие Конституции РФ не могут иметь юридической силы и поэтому не являются источниками российского права.