Читать книгу Институт парламентского расследования в Российской Федерации - Юлия Григорьевна Федотова - Страница 5

Как отмечает А.К. Колибаб, данные парламентского контроля более точно и ярко говорят о состоянии дел в государстве, чем предлагаемые и принимаемые законы. Парламент, не обладая достаточными средствами воздействия на государственный аппарат, может благодаря контрольным полномочиям хотя бы фиксировать нарушения в системе государственного управления, предавать их гласности, тем самым сдерживая правительство.⁶⁴

В литературе парламентский контроль, парламентское расследование как форма парламентского контроля рассматриваются как важные механизмы реализации правозащитной и правоохранительной деятельности.⁶⁵ Поскольку парламентский контроль признается составным элементом механизма контроля за соблюдением прав человека, а «способность осуществлять его зависит от соотношения законодательной и исполнительной власти, исследователи считают необходимым расширение контрольной функции парламента, так как этот способ обеспечения прав граждан используется еще недостаточно, а полномочия Федерального Собрания в указанной сфере урезаны. Российская Конституция, к сожалению, отводит парламентскому контролю незначительное место».⁶⁶ В демократических государствах парламенты являются «центральным звеном правоохранительной системы, и для определения места парламента в системе государственных органов важное значение имеет его компетенция».⁶⁷

7 мая 2013 года после многолетних дискуссий был принят Федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Его принятие восполнило пробел конституционного положения о том, что Федеральное Собрание РФ ‑ парламент Российской Федерации ‑ является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94).

Принятие Закона № 77-ФЗ приобретает особую значимость, поскольку законодательно оформило порядок реализации такого правозащитного механизма, как парламентский контроль, поскольку в качестве одной из его целей согласно ст. 2 Закона № 77-ФЗ является защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. В качестве цели парламентского контроля указано и противодействие коррупции (п. 5 ст. 2 Закона № 77-ФЗ). Особенно важным является то, что в соответствии со ст. 2 Закона № 77-ФЗ в числе целей парламентского контроля указано на укрепление законности и правопорядка, обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов. Таким образом, субъекты парламентского контроля общефедерального уровня осуществляют деятельность по обеспечению реализации Конституции РФ и защите прав и свобод личности. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является также и принципом парламентского контроля (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ).

Следует отметить особое значение закрепленного в п. 5 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ принципа системности парламентского контроля. Значимость данного принципа состоит в том, что системность применения всех форм парламентского контроля, комплексный подход к решению стоящих перед субъектами парламентского контроля вопросов сделает возможным достижение целей парламентского контроля. Подчеркнем, что далеко не каждая форма парламентского контроля способствует достижению всех поставленных в Законе № 77-ФЗ задач, поэтому важным является систематическое применение данных форм по мере их необходимости. В этой связи представляется важным и обоснованным установление в гл. 3 Закона № 77-ФЗ правовых основ планирования и осуществления парламентского контроля. При этом парламентское расследование как форма парламентского контроля представляет именно то средство, проведение которого может способствовать достижению всех указанных законодателем задач.

Стоит отметить, что, возлагая на субъекты парламентского контроля соответствующие задачи по достижению целей парламентского контроля, с учетом значимости реализации всех функций парламента и социальной роли законодательного (представительного) органа государственной власти в Законе № 77-ФЗ четко прослеживает отделение парламентского контроля от деятельности по осуществлению правосудия, расследования преступлений, оперативно-разыскной деятельности, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и указано на недопустимость вмешательства субъектов парламентского контроля в данную деятельность (ч. 3 ст. 3). Эти положения соответствуют конституционной норме о самостоятельности органов всех ветвей власти (ст. 10 Конституции РФ).

Закрепление принципа гласности парламентского контроля (п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ) обеспечивает реализацию и усиливает не только контрольную функцию парламента, но и его представительную функцию. Отметим, что закрепленные в ст. 2 Закона № 77-ФЗ цели парламентского контроля призваны способствовать также и более качественной реализации законотворческой функции парламента.

Отметим, что Закон № 77-ФЗ в качестве субъектов парламентского контроля определяет именно общефедеральные органы – Парламент России, его палаты, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, образуемые ими органы. Данное положение соответствует положениям ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также п. «н» ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в соответствии с которым установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с изложенным нельзя не указать на целесообразность закрепления в региональном законодательстве контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, нельзя не отметить отсутствие в числе форм парламентского контроля (ст. 5 Закона № 77-ФЗ) такой конституционно определенно формы, как выдвижение обвинения перед Президентом РФ для отрешения его от должности (ст. 93 Конституции РФ). За пределами законодательно установленных форм парламентского контроля остался и правовой мониторинг, предполагающий изучение, наблюдение за практикой реализации законов без вмешательства в деятельность правоприменительных органов. Не стоит акцентировать внимание на значимости правового мониторинга в достижении поставленных в Законе № 77-ФЗ целей, состоящих, в частности, в выявлении ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышении эффективности системы государственного управления и привлечении внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранении, изучении практики применения законодательства Российской Федерации, выработки рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышении эффективности его исполнения.

Также разработчиками Закона № 77-ФЗ не учтено, что предусмотренные регламентами палат Федерального Собрания РФ «круглые столы», конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палат, пресс-конференции, деятельность рабочих групп, экспертных советов могут иметь контрольный характер. Как известно, каждая из палат Федерального Собрания РФ принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ), то есть может определить возможность осуществления контрольных полномочий в приемлемой форме самостоятельно. В связи с изложенным считаем необходимым установление открытого перечня форм парламентского контроля в ст. 5 и гл. 2 Закона № 77-ФЗ.

Полагаем также, что нормы анализируемого Закона № 77-ФЗ должны содержать положения, касающиеся взаимодействия субъектов парламентского контроля с органами, обладающими специальными сведениями, осуществляющими сбор, систематизацию, хранение определенной информации. Это касается прежде всего правоохранительных органов, органов финансового контроля. Такое взаимодействие будет способствовать достижению целей парламентского контроля.

Считаем очень важным и прогрессивным изложение в ст. 15 Закона № 77-ФЗ видов решений палат Федерального Собрания РФ по результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля, в частности, по совершенствованию законодательства. В качестве предложения укажем, что по итогам применения средств парламентского контроля возможно принятие не только решений о необходимости совершенствования нормативно-правового регулирования, но и проведения определенных социально-экономических мероприятий, финансирования за счет средств федерального бюджета целевых программ соответствующей отрасли, мероприятий, работ, предоставлении бюджетных инвестиций и т. п. Кроме того, считаем не совсем соответствующим целям парламентского контроля употребление понятия «обратиться» применительно к лицам, имеющим право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности, органам прокуратуры РФ или Следственному комитету РФ. На наш взгляд, субъекты парламентского контроля не обращаются, а направляют соответствующие сведения, материалы с изложением мер, которые рекомендовано провести соответствующим органам или должностным лицам.

Подчеркнем необходимость своевременной и качественной реализации принципа гласности парламентского контроля вплоть до стадии принятия решений по итогам проведения контрольных мероприятий. Это способствует реализации и права каждого на получение информации, что позволит заинтересованным лицам ссылаться на факты, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, без необходимости их доказывания по существу. Таким образом, итоги парламентского контроля, доведенные до общего сведения, приобретут правовой режим общеизвестных фактов, что облегчит процедуру судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций в диспозитивном порядке.

Правовыми актами и ранее, до принятия Закона № 77-ФЗ были предусмотрены такие формы парламентского контроля, как парламентские слушания, форумы, «круглые столы», конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палат. В соответствии с регламентами палам могут проводиться пресс-конференции, создаваться рабочие группы, экспертные советы.⁶⁸ Генеральная цель парламентских слушаний – выявление мнения участников слушаний по определенным проблемам, их проведение в целом способствует улучшению качества нормотворческой деятельности. Как отмечает М.Г. Никитенко, законы будут лишь «мертвой буквой», если законодательные органы не будут иметь возможности контролировать действия исполнительной власти, призванной реализовывать эти законы.⁶⁹ Законом предусмотрено направление парламентских и депутатских запросов, приглашение членов Правительства РФ, других должностных лиц на заседание палаты, получение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы информации.⁷⁰ Запрос призван служить средством контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, средством выявления и устранения недостатков в их работе.⁷¹ Должностное лицо должно дать ответ на запрос палаты в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной установленный срок. Должностное лицо должно дать ответ на запрос парламентария не позднее чем через 30 дней или в иной согласованный срок.

«Правительственный час» предназначен для ответов членов Правительства РФ, должностных лиц на вопросы депутатов. На нем рассматривается один из блоков вопросов по сфере деятельности исполнительных органов. Должностные лица должны безотлагательно дать ответ на обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и предоставить запрашиваемые документы или сведения. Комитеты и комиссии вправе направлять обращения по вопросам их ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти.

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ. Председатель Правительства РФ вправе поставить вопрос о доверии Правительству РФ. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству РФ доверие, либо отказать в доверии. Практика реализации данной конституционной нормы отсутствует. Правом выражения недоверия обладает только одна из палат российского парламента. Исследователи указывают на сложность реализации данной формы парламентского контроля.⁷²

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение направляется на заключение специальной комиссии для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, в Верховный Суд РФ. Комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членов комиссии с учетом равного представительства фракций. Комиссия заслушивает лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу обвинения, рассматривает документы, заслушивает представителя Президента РФ. По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения, которое в пятидневный срок направляется в Совет Федерации. Председатель Совета Федерации направляет постановление и все связанные с обвинением документы в Комитет по конституционному законодательству и созывает заседание для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ о даче заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов палаты. Как указывают ученые, процедура отрешения Президента РФ от должности сложна и практически невыполнима,⁷³ «неправомочность российского парламента создавать комиссии по расследованию делает специальную комиссию по формулированию выдвигаемого Думой обвинения чисто внутренним органом палаты, компетенция которой не распространяется за ее пределы».⁷⁴

Правовой мониторинг предполагает изучение, наблюдение за практикой реализации законов без вмешательства в деятельность правоприменительных органов. Однако для его проведения нет реальной правовой и организационной базы.⁷⁵ Отсутствует единая концептуально-методологическая основа правового мониторинга, что приводит к снижению его эффективности.⁷⁶

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ).⁷⁷ Обязательному включению в планы и программы ее работы подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа членов палат. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений палаты, по обращению не менее одной пятой от общего числа членов палаты или по решению Коллегии Палаты. В частности, Счетная палата осуществляет контроль за использованием средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы РФ.⁷⁸

Конституционный Суд РФ признал, что парламентский контроль за осуществлением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа РФ и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей. По мнению Н.С. Бондаря, контрольные полномочия Счетной палаты принципиально отличаются от контрольных полномочий Правительства РФ.⁷⁹ Правительство РФ информирует Государственную Думу об исполнении федерального бюджета, предоставляет необходимую информацию в Счетную палату.⁸⁰ Тем не менее представление Правительством РФ информации носит сугубо финансовый характер и не призвано отражать эффективность работы исполнительных органов.

Попыткой усилить парламентский контроль можно считать внесение поправки в Конституцию РФ, а именно отнесение к ведению Государственной Думы заслушивания ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.⁸¹ Менее успешные попытки усилить контрольную функцию предпринимались путем принятия законов о внесении изменений в статьи 101, 102, 103 Конституции РФ в 1995, 1998, 1999 годах в целях наделения палат Федерального Собрания РФ правом создавать комиссии для проведения расследований и осуществления контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц. В настоящее время законодательное регулирование контрольной функции российского парламента не предоставляет его палатам широких полномочий. Проблемы реализации парламентского контроля по-прежнему актуальны.

Исследователи признают, что парламентские расследования – важный аспект контрольной деятельности парламента, действенный институт, с помощью которого законодательная власть может реализовать контрольные полномочия. Полномочия парламента на создание следственных комиссий относят к классическим средствам информативного (консультативного) контроля над правительством.⁸² Специфика парламентского расследования как формы парламентского контроля заключается в том, что данный институт позволяет законодательному органу не только применить контрольные полномочия по конкретному факту или обстоятельству, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений путем последующего совершенствования нормативных правовых актов. Итоги парламентского расследования могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и устранением причин возникновения правонарушений. Тем самым эффективность проведения парламентского расследования является важным фактором действенности осуществления законодательной власти в целом. Поэтому совершенствование института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности реализации всех функций законодательного органа, становления исследуемого института как действенного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, что способствует укреплению основных конституционных начал организации российского государства.

Принятие Федерального закона 2005 года «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» способствует расширению контрольной функции российского законодательного (представительного) органа. Тем не менее механизм правового регулирования парламентских расследований нельзя признать совершенным, некоторые нормы действующего Закона препятствуют инициированию и проведению расследования, сводят его результаты на нет. Данное обстоятельство не соответствует потребностям в укреплении парламентского контроля и становлении эффективного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.

На момент принятия Федерального закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» «фактически отсутствовала детально разработанная и одобренная органами государственной власти в качестве подлежащей реализации концепция парламентского контроля и одного из его институтов, парламентских расследований. В целях формирования эффективного института парламентских расследований данная позиция была рекомендована рабочей группе Государственной Думы по разработке законопроекта».⁸³ По нашему мнению, принятие закона не решило данных проблем, которые по-прежнему актуальны и требуют разрешения.

Ученые отмечают, что важнейшей антикоррупционной мерой является полнокровная реализация одной из трех важнейших функций парламента – контрольной, и парламентские расследования должны стать действенным средством борьбы с этим явлением. Сущность конституционного строя – народовластие, а главный его критерий – сильный парламент. Поэтому важнейшим направлением повышения качества государственной службы является усиление контрольных полномочий парламента. Если парламент обладает реальными сдержками и противовесами, то конституционный строй не номинальный, а реальный. Парламентаризм, а точнее, представительная демократия – антитеза не только авторитаризму, но и коррупции. В этом состоит конституционная ценность представительной демократии.⁸⁴

В России институт парламентского контроля недостаточно развит, несмотря на то, что его применение и развитие могли бы способствовать укреплению демократических начал. В литературе отмечают пути преобразования парламентского контроля в целях совершенствования системы российского конституционализма и превращения института в реальный механизм защиты прав человека, в частности, с учетом зарубежной практики предлагаются изменения в Конституцию Российской Федерации.⁸⁵

Таким образом, контрольная функция является обязательной функцией парламента, но правовое регулирование контрольной функции законодательных (представительных) органов в Российской Федерации нельзя признать совершенным. Отсутствие специальной нормы о парламентском контроле в Конституции РФ повлекло за собой не только длительность дискуссий ученых о наличии контрольной функции у парламента, но и несовершенство законодательного регулирования парламентского контроля в России. Парламентское расследование является особой формой парламентского контроля, позволяющей законодательному (представительному) органу реагировать на наиболее острые проблемы. Именно поэтому исследование и определение направлений совершенствования института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности осуществления всех функций парламента и становления действенного механизма защиты прав и свобод человека, что способствует укреплению основ конституционного строя Российской Федерации. Глядя на актуальность проблем правового статуса личности и отраслевых вопросов правоприменения в области прав и свобод человека и гражданина, на сегодняшний день можно констатировать, что Основной закон Российского государства выступает наиважнейшим источником прямо и косвенно закрепленных юридических гарантий. Полагаем, что с учетом динамики развития конституционно-правовых отношений и расширения предмета конституционного права России⁸⁶