Читать книгу Пособия, льготы и субсидии многодетным родителям - Юрий Чурилов - Страница 2

В советский период государство всемерно поддерживало многодетные семьи. В соответствии с Постановлением ЦИК СССР № 65, СНК СССР № 1134 от 27.06.1936 г. «О запрещении абортов, увеличении материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи многосемейным, расширении сети родильных домов, детских яслей и детских садов, усилении уголовного наказания за неплатеж алиментов и о некоторых изменениях в законодательстве о разводах» помимо прочих общих льгот для беременных и рожениц были определены пособия по многодетности: многосемейным матерям, имеющим 6 детей, при рождении каждого следующего ребенка в 2 тысячи рублей ежегодно в течение пяти лет со дня рождения ребенка, а матерям, имеющим 10 детей, – единовременное государственное пособие при рождении каждого следующего ребенка в 5 тысяч рублей и со второго года ежегодное пособие в 3 тысячи рублей, выдаваемое в течение следующих четырех лет со дня рождения ребенка.

Поскольку запрещение абортов не дало существенного увеличения рождаемости, а в связи с огромными людскими потерями в годы войны потребность в приросте численности населения возросла, был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8.07.1944 г. «Об увеличении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны материнства и детства, об установлении высшей степени отличия – звания “Мать-героиня” и учреждении ордена “Материнская слава” и медали “Медаль материнства”, который около полувека определял статус и льготы многодетных в СССР (отменен в этой части Законом СССР от 5.03.1991 г. № 2000-1). В соответствии с Указом к многодетным матерям были отнесены матери, имеющие двух детей при рождении третьего и последующих. Ежемесячное пособие многодетным матерям выплачивалось, начиная со второго года рождения ребенка до достижения им пятилетнего возраста. Кроме того, были расширены льготы для беременных и учреждены государственные награды матерям, родившим пять и более детей, а также высшая степень отличия при воспитании 10 и более детей – звание «Мать-героиня» с вручением соответствующего ордена. Кроме того, для многодетных были установлены пенсионные льготы, введенные 14.07.1956 г. Законом СССР о государственных пенсиях, а затем, в 1990 г. они были восприняты российским законом «О государственных пенсиях в Российской Федерации».

«Взлету» рождаемости в 80-х годах способствовало принятие беспрецедентного Постановления ЦК КПСС Совета министров СССР от 22.01.1981 г. № 235 «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей», которое не только предусматривало дополнительные гарантии для беременных и рожениц, молодоженов, семей, имеющих детей (частично оплачиваемые отпуска по уходу за ребенком до года, дополнительный отпуск по уходу за ребенком без сохранения заработной платы до двух лет, дополнительный оплачиваемый трехдневный отпуск, развитие системы дошкольных учреждений и льготы по их оплате, льготы по оплате путевок в пионерские лагеря, расширение сферы обслуживания населения, жилищное строительство и т. п.), но впервые устанавливало пенсионные льготы многодетным матерям, воспитавшим пять и более детей. Пенсия по возрасту им стала назначаться при общем трудовом стаже не менее 5 лет без требований достижения пенсионного возраста в период работы и наличия трехлетнего непрерывного стажа работы к моменту обращения за назначением пенсии.

В настоящее время основным документом федерального уровня, определяющим социальный статус многодетной семьи, является Указ Президента РФ от 5.05. 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (в ред. от 25.02.2003 г.

№ 250), введенный в действие с 1.07.1992 г. В данном нормативном акте отсутствует определение понятия «многодетная семья», лишь указывается на то, что каждый субъект РФ вправе самостоятельно устанавливать этот статус в зависимости от количества и возраста детей. Указ определяет минимальный федеральный стандарт льгот для многодетных, которые должны быть установлены во всех субъектах РФ. Однако он носит декларативный характер, поскольку не содержит конкретного механизма реализации установленных льгот. В связи с этим на практике возникают проблемы, связанные с применением его отдельных положений. В соответствии с Указом в отношении многодетных семей устанавливаются следующие льготы:

• скидка в размере не ниже 30 % от установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, – от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории;

• бесплатная выдача лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет;

• бесплатный проезд на внутригородском транспорте (трамвай, троллейбус, метрополитен и автобус городских линий (кроме такси), а также в автобусах пригородных и внутрирайонных линий) для учащихся общеобразовательных школ;

• прием детей в дошкольные учреждения в первую очередь;

• бесплатное питание (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отчислений;

• бесплатное обеспечение в соответствии с установленными нормативами школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения детей в общеобразовательной школе за счет средств всеобуча либо иных внебюджетных средств;

• один день в месяц для бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок;

• оказание необходимой помощи многодетным родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры, обеспечение выделения для этих целей земельных участков, а также предоставление льгот по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения от налога на определенный срок либо понижения ставок налога; предоставление безвозмездной материальной помощи либо беспроцентных ссуд для возмещения расходов на развитие крестьянского (фермерского) хозяйства; полное или частичное освобождение от уплаты регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

• первоочередное выделение для многодетных семей садово-огородных участков;

• содействие в предоставлении многодетным семьям льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья;

• учет при разработке региональных программ занятости необходимости трудоустройства многодетных родителей, возможность их работы на условиях применения гибких форм труда (неполный рабочий день, неполная рабочая неделя, работа на дому, временная работ и т. д.); обеспечение организации их обучения и переобучения с учетом потребностей экономики региона.

В настоящее время статус и льготы многодетных семей определяются в региональных и местных нормативно-правовых актах. В одних субъектах РФ указанные нормы не кодифицированы, т. е. «разбросаны» в различных по юридической силе правовых актах. В других субъектах РФ нормы, определяющие льготы многодетным семьям, содержатся в специальных законах. В качестве таковых могут выступать акты:

• в которых определяется статус всех льготных категорий граждан на территории субъекта РФ (например Социальный кодекс Санкт-Петербурга Закон от 22.11.2011 г. № 728–132);

• определяющие льготы для семей, имеющих детей (например Закон Курской области от 10.12.2008 г. № 108 «О государственной поддержке, семей, имеющих детей в Курской области»);

• исключительно адресованные многодетным семьям.

Последний способ правового регулирования многодетности представляется наиболее правильным, поскольку он удобен не только для правоприменителей, но и прозрачен для обычных граждан, являющихся получателем льгот[1]. А это является немаловажным фактором, ведь многие граждане слабо информированы о своих правах, в том числе из-за запутанности и сложности законодательства.

Как следует из содержания Указа Президента РФ от 5.05.1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (в ред. от 25.02.2003 г. № 250), в нем определяются полномочия и обязанности по предоставлению мер социальной поддержки многодетным семьям между органами федеральной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Необходимо иметь в виду, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями по учету многодетных семей и по предоставлению мер социальной поддержки многодетным семьи. В этой связи по вопросам осуществления указанных полномочий они вправе принимать муниципальные правовые акты. Кроме того, как предусмотрено абзацем вторым пункта 5 статьи 20 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Поэтому нормативно-правовые акты органов местного самоуправления могут содержать дополнительные льготы многодетным семьям.

Поскольку в некоторых регионах отсутствуют механизмы реализации отдельных льгот, установленных Указом (либо они сформулированы в противоречии с Указом, имеющим большую юридическую силу), в практике судов встречались многочисленные случаи взыскания расходов, понесенных третьими лицами вследствие предоставления многодетным семьям соответствующих льгот (либо взыскания таких расходов непосредственно льготниками в силу непредоставления льгот) с Минфина РФ. Так, Федеральный арбитражный суд Центрального округа, рассмотрев кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 26 июня 2006 г. по делу № А 64-1118-2006-12, указал в своем решении: поскольку федеральный законодатель, имея достаточно времени, не выполнил своих обязанностей по регулированию вопроса о том, за счет каких средств обеспечивается предоставление льгот, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что впредь до надлежащего урегулирования возникающих при этом правоотношений федеральным законом, предусматривающим распределение соответствующих расходов между бюджетами всех уровней, предоставление льгот должно производиться за счет средств федерального бюджета.

В России отмечен отрицательный естественный прирост населения, поэтому преобладают многодетные семьи с тремя детьми, они составляют 75 % от общего количества многодетных семей. В этой связи в большинстве субъектов РФ многодетной считается семья, в которой насчитывается три и более ребенка (в том числе усыновленные) в возрасте до 18 лет.

Согласно Программе государственной поддержки многодетных семей в РФ на 2008–2015 г.г., утвержденной Президиумом Общественного совета ЦФО под многодетной семьей понимается:

• для субъектов Российской Федерации с отрицательным естественным приростом населения – семья с тремя и более детьми (в том числе усыновленными), включая детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, до достижения ими 18 лет, детей, обучающихся в учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования дневной формы обучения любых организационно-правовых форм, до окончания обучения, до достижения ими 22 лет;

• для субъектов Российской Федерации с положительным естественным приростом населения – семья с четырьмя и более детьми (включая вышеуказанные категории лиц).

Согласно п. 2.4.3 Национального стандарта РФ «Социальное обслуживание населения» (ГОСТ Р 52495-2005) под многодетной семьей понимается семья, имеющая трех и более детей, признанная в установленном порядке многодетной в соответствии с порогом многодетности, установленным органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В некоторых регионах, например в Рязанской области, в составе многодетной семьи также учитываются:

• дети, находящиеся под опекой (попечительством) и принятые на воспитание в приемные семьи;

• обучающиеся по очной форме обучения по основным образовательным программам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, до окончания обучения, но не более чем до достижения ими возраста 23 лет.

В соответствии со ст.2 Закона Краснодарского края от 22.02.2005 г. № 836 «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Краснодарском крае» обязательным условием включения в состав многодетной семьи обучающегося является факт обучения его на бюджетной основе.

В Чеченской республике в соответствии с Указом Президента Чеченской республики от 28.09.2007 г. «Об определении категории многодетной семьи» в составе многодетной семьи учитываются пасынки и падчерицы – то же по законодательству г. Москвы.

В отдельных регионах, например в Ростовской области, Чеченской Республике, в составе многодетных семей учитываются дети в возрасте до 16 лет, а продолжающие обучение – до 18 лет.

В соответствии с Законом Камчатского края от 16.12.2009 г. № 352 «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Камчатском крае» многодетная семья – семья, имеющая в своем составе трех и более детей в возрасте до 18 лет (в том числе находящихся под опекой или попечительством по договору об осуществлении опеки или попечительства либо по договору о приемной семье), совместно проживающих с родителями (иными законными представителями) или одним из них, а также лиц (из числа указанных детей) в возрасте от 18 лет до 21 года, если они:

а) являются инвалидами и проживают совместно с родителями (иными бывшими законными представителями) или одним из них;

б) обучаются по очной форме обучения в образовательных организациях (за исключением организаций дополнительного образования и организаций дополнительного профессионального образования), расположенных на территории Камчатского края.

В число детей, учитываемых для признания семьи многодетной, обычно включаются и дети, временно пребывающие за пределами субъекта РФ в связи с обучением в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования по очной форме обучения.

При регистрации в составе многодетной семьи, как правило, не учитываются:

1) дети, в отношении которых родители лишены родительских прав либо ограничены в правах;

2) дети, находящиеся на полном государственном обеспечении, за исключением случаев временного пребывания (период реабилитации) ребенка-инвалида из многодетной семьи в социально-реабилитационных учреждениях на условиях полного государственного обеспечения;

3) отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу;

4) объявленные в порядке, установленном действующим законодательством, полностью дееспособными (эмансипированными) или приобретшие дееспособность в полном объеме в связи со вступлением в брак до достижения восемнадцати лет.

Помимо этого обязательным условием для получения статуса многодетной семьи является проживания родителей (родителя) совместно с детьми (т. е. дети, проживающие с другим родителем, в составе многодетной семьи не учитываются) и регистрация на территории субъекта РФ по месту жительства (в некоторых регионах достаточно – по месту пребывания), а также наличие у одного или обоих родителей гражданства РФ (в некоторых регионах также достаточно наличие статуса беженца или вынужденного переселенца). В отдельных субъектах РФ, например в Башкортостане, льготы многодетных семей распространяются и на иностранных граждан, и лиц без гражданства, а также беженцев, постоянно или временно проживающих на территории Республики Башкортостан. В некоторых актах, например в Законе Республики Коми от 12.11.2004 № 55-РЗ «О социальной поддержке населения в Республике Коми», специально подчеркивается, что многодетная семья может включать родителей как состоящих, так и не состоящих между собой в браке, во многих других нормативно-правовых актах этот вопрос не акцентируется.

В судебной практике широко распространены споры, обусловленные тем обстоятельством, что у семьи, претендующей на получение статуса многодетной, отсутствуют документы о регистрации по месту жительства на территории субъекта РФ за весь период фактического проживании либо определенный период времени, а также когда в составе многодетной семьи есть неродные (неусыновленные) дети, и т. п. Обычно суды в подобных случаях исходят из того, что субъекты имеют право самостоятельно определять условия реализации льгот многодетным семьям (см. например: Определение Московского городского суда от 16.07.2012 г. по делу № 11529; Определение Астраханского облсуда от 19.09.2012 г. по делу № 33-2582).

Основными мерами социальной поддержки многодетным являются:

1) единовременные, ежемесячные и ежегодные денежные выплаты;

2) оказание натуральной помощи;

3) предоставление льгот;

4) организация социального обслуживания.

В одних случаях денежные выплаты и льготы многодетным связываются со среднедушевым доходом семьи (в законодательстве Ростовской области в этой связи используется термин «малоимущая многодетная семья»), а в других – от него не зависят, что представляется наиболее правильным, поскольку нормы федерального законодательства не содержат подобных ограничений.

Так, согласно ст. 45 Закона Воронежской области от 14.11.2008 г. № 103 «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области» право на меры социальной поддержки имеет семья, имеющая трех и более детей в возрасте до 18 лет, среднедушевой доход которой ниже установленного в Воронежской области прожиточного минимума.

Согласно Закону Рязанской области от 18.11.2005 г. № 126 «О социальной поддержке многодетных семей в Рязанской области» большинство мер социальной поддержки распространяется лишь на многодетные семьи, имеющие среднедушевой доход, размер которого не превышает величины прожиточного минимума, установленного в соответствии с нормативными правовыми актами Рязанской области.

В соответствии с Законом Алтайского края от 29.12.2006 г. № 148 «О дополнительных мерах социальной поддержки многодетных семей в Алтайском крае» меры социальной поддержки предоставляются многодетным семьям со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину двух прожиточных минимумов в расчете на душу населения в Алтайском крае.

В соответствии с ст. 3 Закона Тамбовской области от 26.05.2011 г. № 11 «О социальной поддержке многодетных семей в Тамбовской области» меры социальной поддержки предоставляются многодетной семье по месту ее постоянного или преимущественного проживания на территории Тамбовской области без учета среднедушевого дохода семьи.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления ведут учет многодетных семей и предоставляемых им мер социальной поддержки. Так, в соответствии со ст. 3.4 Закона Ленинградской области от 17.11.2006 г. № 134 «О социальной поддержке многодетных семей в Ленинградской области» в целях обеспечения реализации отдельных мер социальной поддержки многодетных семей отраслевой орган исполнительной власти Ленинградской области в сфере социальной защиты населения осуществляет формирование и ведение регистра многодетных семей, проживающих в Ленинградской области, который содержит следующую основную информацию:

1) сведения о родителях (родителе) или усыновителях (усыновителе):

   • фамилия, имя, отчество;

   • страховой номер индивидуального лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования;

   • дата рождения;

   • пол;

   • адрес места жительства, адрес регистрации по месту жительства (пребывания);

   • данные паспорта или удостоверения личности (серия, номер, дата выдачи, наименование органа, выдавшего документ);

2) сведения о детях:

   • фамилия, имя, отчество;

   • страховой номер индивидуального лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования;

   • пол;

   • дата рождения, номер и дата выдачи свидетельства о рождении;

   • адрес места жительства, адрес регистрации по месту жительства (пребывания);

3) дата обращения за мерами социальной поддержки (включения в регистр многодетных семей);

4) сведения о предоставлении мер социальной поддержки (о назначении, прекращении предоставления мер социальной поддержки, исключении из регистра многодетных семей);

5) иные сведения, определяемые отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области в сфере социальной защиты населения.

Меры социальной поддержки многодетным семьям, установленные региональным законодательством, как правило, предоставляются на основании удостоверения многодетной матери (отца). Так, на территории Московской области порядок выдачи такого удостоверения утвержден постановлением Правительства Московской области от 18.04.2008 г. № 294/13. В соответствии с указанным актом удостоверение выдается территориальным структурным подразделением Министерства социальной защиты населения Московской области родителям (законным представителям), состоящим в браке, либо одному из родителей (законному представителю), с которым проживают дети.

Для получения удостоверения родитель (законный представитель) представляет в Подразделение по месту своего жительства заявление с приложением следующих документов:

• паспорт заявителя;

• фотография заявителя размером 3 см×4 см;

• копии свидетельств о рождении детей;

• копия свидетельства о регистрации либо расторжении брака;

• копия свидетельства об установлении отцовства;

• копия решения суда об усыновлении ребенка;

• копии документов, подтверждающих установление опеки (попечительства) над ребенком;

• копия договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью;

• справка с места жительства детей

• копия соглашения родителей о месте проживания детей.

Решение о выдаче или об отказе в выдаче удостоверения принимается руководителем Подразделения в 15-дневный срок со дня подачи заявления с приложением всех необходимых документов.

В случае отказа в выдаче удостоверения родителю (законному представителю) даются письменные разъяснения о причине отказа и порядке его обжалования. Удостоверение выдается на срок наличия у семьи статуса многодетной.

Таким образом, многодетным семьям необходимо учитывать, что получение льгот, пособий и субсидий, положенных им по законодательству, не предоставляется автоматически, а носит заявительный характер. Для получения выплат и льгот следует обращаться с заявлением и необходимыми документами как непосредственно в орган социальной защиты населения, так и в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг или же через портал государственных и муниципальных услуг. При обращении за пособиями после наступления обстоятельств, с которым закон связывает их выплату, пособия, как правило, назначаются и выплачиваются за истекшее время, но не более чем за шесть месяцев до месяца, в котором подано заявление.

К сожалению, до настоящего времени специальный федеральный закон, определяющий статус многодетных семей, в России не принят. 22.04.1998 г. в Государственную Думу РФ депутатами был внесен единственный до настоящего времени законопроект «О государственной поддержке многодетных семей». Как указывалось его авторами, основной целью законопроекта было объединение в одном акте всех ранее закрепленных льгот, поэтому дополнительного финансирования закон не требовал. Более того, отмечалось, что благодаря внедрению механизма адресности предоставления отдельных льгот, финансовые затраты бюджета будут уменьшены. Тем не менее, законопроект предусматривал некоторое расширение перечня льгот, в том числе путем включения в общий трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии, деятельности по уходу и воспитанию детей в многодетных семьях.