Читать книгу Россия и современный мир №1/2012 - Юрий Игрицкий - Страница 2

А.Е. Коньков

Коньков Александр Евгеньевич – кандидат политических наук, начальник Отдела контроля экспертно-аналитической и научной работы Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации

К числу наиболее актуальных проблем, стабильно стоящих во внутриполитической повестке дня Российской Федерации и традиционно акцентируемых в ходе электоральных циклов, относятся вопросы отношений центра и регионов, динамики регионального развития, федерализма и местного самоуправления. Накануне очередных выборов, впервые задающих более долгосрочную модель политической обратной связи, особую важность приобретает задача оценки тех приоритетов, которые выстроились за последние годы и сохраняют актуальность в свете перспектив дальнейшего развития.

На протяжении всей недолгой истории новой России характер федеративных отношений каждый раз определялся факторами общей обстановки в стране. В 1990-е годы перед лицом парада суверенитетов государство искало возможности его постепенного сдерживания. Тогда использовались механизмы умиротворения и установления баланса между растущими разновекторными интересами самореализации национальных регионов России и сохранением единого конституционного пространства в рамках всей, подверженной центробежным тенденциям, страны.

С началом нового XXI в. концепция последовательно менялась. Федеральный центр стал выстраивать вертикаль власти, и правовые механизмы закрепили вертикально интегрированную иерархию государственного управления в стране, большинство экономических ресурсов было аккумулировано в руках самого Федерального центра, а в качестве доминирующей ценности в общественное сознание активно внедрялось понятие единства России – соответствующее название получила и ведущая политическая сила. Совокупность этих инструментов позволила политически централизовать российский федерализм, подчинив его уже не договорной логике, при которой центр фактически вел торг с разными регионами, а логике «диктатуры закона», когда отношения со всеми регионами строились исходя из общих правил игры.

Далее федеративные отношения в России стали характеризоваться проблемами совсем иного характера по сравнению с изначальными условиями. Это проблемы, порожденные самой жизнью общества, его насущными потребностями и интересами: комплексным развитием субъектов Федерации в рамках единого общенационального вектора, сохранением гражданского мира и укреплением социальных связей между жителями разных частей страны, преодолением последствий глобального финансово-экономического кризиса. Именно в этом контексте продолжает определяться развитие российского федерализма и сегодня.

На новом этапе на первое место вышло понятие эффективности: насколько эффективно субъекты Российской Федерации, их руководство умеют справляться с ключевыми проблемами, преодолевать современные – в первую очередь – социально-экономические сложности, решать насущные задачи на местах, влиять на достижение целей модернизации и технологического развития экономики данной территории.

Вопрос об эффективности власти в субъектах Российской Федерации всегда был актуален, однако в политико-правовое поле он вошел после перехода к системе наделения полномочиями губернаторов через региональные парламенты по представлению президента России. Тогда президентом был принят Указ от 28 июня 2007 г. № 825, устанавливающий систему оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации29.

Разработка, утверждение и внедрение системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации означали окончательную технологизацию процесса управления территориями, а значит, завершение встраивания отношений «центр-периферия» в вертикаль исполнительной власти.

Если изначально, после издания Указа № 825, вопросами эффективности региональных властей занималось Управление внутренней политики Администрации Президента России, то сегодня они находятся в ведении Правительства Российской Федерации, что является дополнительным аргументом в пользу последовательной технологизации и даже рутинизации процедуры оценки этой эффективности: Правительство не занимается политическими вопросами; в его ведении традиционно сосредоточены проблемы социально-экономического развития страны.

В последние годы изменения в системе взаимодействия Федерального центра и регионов уже не носили революционного характера, хотя с формально-юридической точки зрения те меры, которые принимались в данной сфере, оставались значимыми. Они точечно корректировали федеративные отношения и, безусловно, следовали общему вектору на стабилизацию единой системы исполнительной власти в стране.

Так, в порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (губернаторов) было внесено изменение, в соответствии с которым кандидатуры, которые предлагаются президенту для представления региональному парламенту, стали отбираться не президентскими же назначенцами – полпредами в федеральных округах, а партиями, обладающими большинством в этих самых парламентах регионов. С учетом того, что большинством в законодательных собраниях всех регионов продолжает обладать правящая партия «Единая Россия», какой-либо перегруппировки сил это не спровоцировало, однако нельзя не признать институционального смысла: из сферы сугубо бюрократической отбор кандидатур перешел в сферу публичной политики.

Похожую цель преследовало и другое нововведение. В очередной раз был изменен порядок формирования Совета Федерации. На протяжении многих лет – со времен первой значимой реформы этого органа государственной власти, когда губернаторы и спикеры законодательных собраний были заменены в нем их представителями, – не кончается дискуссия о более качественном порядке формирования верхней палаты российского парламента.

Согласно Конституции России, в отличие от Государственной думы, которая избирается, Совет Федерации формируется в соответствии с порядком, устанавливаемым соответствующими законами. Из-за этого противопоставления (избрание vs формирование), а также из-за неурегулированности в Конституции порядка формирования и происходит постоянный возврат к этому вопросу.

После отмены в Государственной думе мажоритарного представительства депутатов (когда половина депутатов единолично представляла конкретные избирательные округа, т.е. территории России) члены Совета Федерации остались как раз теми парламентариями, которые привязаны непосредственно к представительству территорий – субъектов Российской Федерации. Однако они не избираются, и потому не могут политически представлять население самих этих территорий. Введению же их избираемости как раз всегда препятствовало (и, видимо, будет препятствовать) указанное конституционное противопоставление избрания и формирования.

Тем не менее была найдена новая схема (она начала действовать с 2011 г.), предполагающая, что кандидатом в члены Совета Федерации может быть лицо, выигравшее те или иные выборы на территории представляемого субъекта Федерации; либо депутат регионального органа законодательной власти; либо депутат представительного органа местного самоуправления. Конкретный эффект такого подхода пока трудно оценить, однако увязка членства в верхней палате Федерального Собрания с политическим представительством была произведена.

Изменения последних лет коснулись и региональных парламентов – органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Они связаны с введением единых критериев установления численности депутатов. Прежде такой критерий был лишь для муниципальных представительных органов (хотя местное самоуправление в соответствии с Конституцией России не входит в систему органов государственной власти), но отсутствовал для региональных парламентов, которые как раз в эту систему входят, – для них численность депутатов определялась региональным законодательством произвольно.

Теперь же на федеральном уровне закреплены нормы по минимальному и максимальному числу депутатов для разных субъектов Российской Федерации в зависимости от численности избирателей, в них проживающих. Они носят достаточно широкий характер, но все же впервые в практике российского федерализма вводят ограничения на количественный состав органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На волне дискуссий о развитии вертикали власти было много спекуляций относительно возможного отказа от выборности мэров городов и перехода к их назначаемости сверху. Данная модель не была реализована и, как представляется, всерьез вряд ли могла рассматриваться – в силу существенных отличий природы власти в государстве и в муниципалитете: если Федеральный центр и субъекты Российской Федерации осуществляют государственную власть, то в городах (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, которые также являются субъектами Федерации) и других муниципалитетах власть реализуется посредством местного самоуправления.

Распространение вертикали в городах ограничилось введением в законодательство процедуры удаления главы муниципального образования в отставку, которая может проводиться как по инициативе местного представительного органа, так и по инициативе высшего должностного лица региона (губернатора).

Несмотря на достаточно широкий спектр упомянутых изменений законодательства, которые имели место в предшествующие нынешнему электоральному циклу годы, их действительно с трудом можно было бы назвать фундаментальными и поворотными – скорее, корректирующими и развивающими. Наиболее значимыми направлениями развития системы вертикали власти в этот период были усиление партийной вертикали, пронизывающей сегодня все уровни публичной власти, и принятие символических шагов, призванных обозначить необратимость тех процессов, которые создали новое качество взаимодействия центра и периферии в Российской Федерации.

В отличие от первого этапа выстраивания вертикали власти, когда в качестве основных инструментов использовались формально-юридические и экономические меры, в последнее время у Федерального центра было достаточно политических рычагов для принятия и обеспечения реализации необходимых решений. К последним, в первую очередь, должны быть отнесены технологии партийного строительства и использования политических партий в решении необходимых задач. Укрепление партии «Единая Россия» и активная роль Федерального центра в электоральных процессах на всех уровнях власти технологизировали процедуру принятия необходимых решений не только в системе исполнительной власти, но и в независимо избираемых представительных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Вообще (хотя и мало кто обращает на это внимание) в результате реформ, осуществленных в 2000-е годы в сфере федеративных отношений, на субфедеральном уровне (региональный и местный) весьма усилилась роль представительной власти. Если, как уже было отмечено, в исполнительной ветви была выстроена единая вертикально интегрированная система, то законодательная ветвь, во-первых, осталась единственной, чью выборность никто не ставит под сомнение, а, во-вторых, приняла на себя дополнительные полномочия по формированию и контролю за органами исполнительной власти: наделение полномочиями губернатора, удаление в отставку мэра, заслушивание ежегодных отчетов высших должностных лиц региона или муниципалитета. В этой тенденции можно увидеть робкие посылы к взращиванию элементов парламентской демократии на местах.

Конечно, все эти институциональные возможности в разной степени нивелируются партийной вертикалью «Единой России», доминирующей практически во всех представительных органах Российской Федерации. Как следствие, все меры по усилению роли партий в политической системе де-факто означали укрепление позиций «Единой России». Именно это, а не институциональные изменения чаще привлекают внимание наблюдателей. И с этим трудно спорить – такова особенность проживаемого момента: реальная политика здесь и сейчас представляет бóльшую значимость и для обывателя, и для актора, и для исследователя.

Однако если абстрагироваться от реалий и вернуться к недавней истории, то можно обратить внимание на то, что в 1990-е годы, когда в субъектах Российской Федерации наблюдалась более пестрая картина устройства власти, те примеры квази-парламентских систем, которые развивались, например, в республиках Удмуртия, Хакасия или Дагестан, выглядели более инородно в общем региональном политическом ландшафте страны, чем сегодняшние легислатуры субфедерального уровня со всеми их «вертикальными» издержками. Несмотря на негативные составляющие активного, порой агрессивного участия нынешней партии власти как в рамках собственно избирательных кампаний, так и в функционировании политических и неполитических институтов, внешний эффект укрепления парламентских механизмов имеет место быть. И это уже новое качество самого парламентаризма на местах, равно как и отношений центра, регионов и городов.

Помимо механизмов партийного строительства, которые обеспечили закрепление единства политической системы на всех уровнях публичной власти, в последние четыре годы были приняты и такие решения, чья формальная, символическая сторона представляется более важной и перспективной, нежели содержательная. Эти решения были направлены на изменение отношения к так называемой «губернаторской вольнице», память о которой еще сохранялась в общественном сознании. Память о том времени, когда регионы были отдельными кусками пестрого лоскутного одеяла российского политического пространства, в котором каждый субъект Российской Федерации формировал и развивал собственные властные традиции, практики, модели, а губернатор воспринимался его олицетворением, местным «хозяином», родоначальником государственности данной территории. К тому же многие губернаторы заняли соответствующие посты, «перепрыгнув» прямо из кресел партийных и советских руководителей в тех же самых регионах, т.е. фактически оставались первыми лицами территорий по 15–20 лет.

Новое время стало требовать губернаторов нового типа: на смену трибунам стали приходить технократы, чьей основной задачей явилось транслирование общегосударственной политической линии в рамках данной территории, достижение уже поставленных Федеральным центром целей в отдельно взятом субъекте Российской Федерации. Новый тип руководителей предполагал и новое, адекватное восприятие обществом – восприятие в качестве членов единой команды, а не отдельных игроков.

Так, в частности, был установлен запрет на использование таких наименований как «президент» и «государственная дума» в названиях высших должностей и парламентов субъектов Российской Федерации. Прежде установление таких названий полностью отдавалось на усмотрение самих регионов. В республиках, как правило, руководители назывались президентами, а законодательные органы – в соответствии с национальными традициями. В других регионах (края, области и др.) наименование «президент» не использовалось, зато активно практиковалось называть региональные законодательные органы государственными или иными думами.

За лингвистикой, конечно же, кроется политическая суть: сегодня в стране остаются один Президент и одна Государственная дума, и никакие другие государственные структуры теперь не могут – пусть даже вербально – претендовать на соразмерный статус и «распылять» роль высшей власти в Российской Федерации.

Определенным символическим сигналом для региональных элит и жителей российских регионов стала идея Президента Д. Медведева об ограничении количества сроков пребывания у власти руководителей субъектов Российской Федерации: «Два срока, максимум три. Больше и не нужно, чтобы доказать свою состоятельность, реализовать свои планы»30.

Мягко обозначенное ограничение пребывания одного губернатора у власти тремя сроками подало очевидный сигнал самим губернаторам, что по завершении трех сроков правления стоит быть готовым к переходу на другую работу, а обществу – что один и тот же человек, став главой субъекта Федерации, будет руководить им с вполне предсказуемым временным горизонтом.

Главным же символическим шагом, который был сделан Федеральным центром с момента окончания последнего электорального цикла, была решительная смена так называемых губернаторов-долгожителей – тех руководителей регионов, которые были у власти на протяжении последних 15–20 лет (зачастую, как уже отмечалось, со времен советской власти), накопили за это время значительный политический капитал, успели и поучаствовать в «параде суверенитетов» начала 1990-х годов, и побыть членами Совета Федерации в 1995–2000 гг., и внести свою лепту в строительство «вертикали власти» в 2000-е годы.

На сегодняшний день из 83 руководителей субъектов Российской Федерации 14 человек (17 %) заняли свои посты в период президентства Бориса Ельцина, 30 человек (36) – в годы, когда президентом был Владимир Путин, 39 человек (47 %) впервые стали губернаторами уже при Дмитрии Медведеве. При этом в общей сложности при Медведеве были наделены полномочиями 63 высших должностных лица субъектов Российской Федерации, т.е. три четверти от их общего числа. Кадровое обновление губернаторского корпуса – ощутимое изменение федеративной палитры России и логичное продолжение масштабного переустройства взаимодействия центра и регионов.

Особое место в федеративных отношениях в России всегда играл Северо-Кавказский регион. Именно здесь сосредоточено наибольшее число республик с пестрым этническим и религиозным составом населения, именно здесь наиболее сложна экономическая ситуация: традиционно высокий уровень безработицы и неразвитость частного сектора. Наконец, именно в этом регионе имели место внутригосударственные вооруженные конфликты: осетино-ингушский и обе чеченские войны.

В своем Послании Федеральному Собранию в 2009 г. президент предложил ввести специальную должность, на которой были бы замкнуты процессы управления и развития Северного Кавказа31. Через несколько месяцев был создан новый Федеральный округ – Северо-Кавказский, который объединил большинство республик региона и Ставропольский край. Во главе округа с особыми полномочиями по принятию решений в отношении всей территории Северного Кавказа был поставлен полномочный представитель Президента РФ А. Хлопонин, ставший одновременно и заместителем Председателя Правительства РФ.

По прошествии почти двух лет после назначения ответственного за Кавказ некоторые тенденции уже обозначились достаточно твердо. Так, основным направлением деятельности нового полпреда стало социально-экономическое развитие региона, поиск новых стимулов деловой активности, механизмов привлечения инвестиций в республики Северного Кавказа. Впервые в новой российской истории экономика стала доминирующим фактором развития данной территории – прежде это всегда было что-то другое: урегулирование конфликта, межнациональные и религиозные отношения, борьба с экстремизмом.

Вместе с тем нет оснований забывать о сохраняющейся нестабильности в обеспечении безопасности в ряде северокавказских субъектов Российской Федерации. Происходящие террористические акты, убийства, похищения людей все еще препятствуют снижению напряженности в регионе. А эти вопросы – вопросы силовой составляющей обеспечения стабильности на Северном Кавказе – традиционно находятся в ведении разных служб и, видимо, вне компетенции полпреда А. Хлопонина. Что объяснимо с разного рода профессиональных точек зрения, но очевидным образом не соотносится с задачей ответственности одного должностного лица за ситуацию на Северном Кавказе в целом.

С другой стороны, имевшие место примеры неэффективного взаимодействия «гражданских» органов исполнительной власти на местах с территориальными подразделениями специальных служб подвигли Федеральный центр на создание координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, на которых региональные власти могли бы формировать единое видение обеспечения безопасности на данной территории32. Руководство такими постоянно действующими совещаниями возложено на губернаторов, что дает им теперь возможность ставить перед федеральными (т.е. неподконтрольными для них) структурами на данной территории любые вопросы и заявлять приоритеты.

Предвыборный 2011 год подготовил почву для развития отношений между Центром и регионами на новом этапе. Так, в июне на Петербургском международном экономическом форуме Президент заявил о необходимости децентрализации полномочий между уровнями власти – причем, прежде всего в пользу муниципального уровня33.

Очевидно, что на сегодняшний день есть достаточно широкое поле для децентрализации полномочий в пользу субфедеральных уровней власти. Насколько глубоко это поле будет затронуто – покажут результаты специально созданных рабочих групп.

Децентрализация проводилась и прежде – в 2005 и в 2007 гг. вносились обширные изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которыми регионы получали дополнительные полномочия. Однако каждый раз эти полномочия не были обеспечены финансовыми ресурсами: регионам не передавались дополнительные налоги или сборы, не выделялись новые трансферты. Скорее, наоборот: в 2009 г. после выведения всех казино и прочих игорных заведений из городов в четыре специальные зоны субъекты Российской Федерации по сути утратили один из трех собственных налогов – налог на игорный бизнес. (Он сохраняется – но только до тех пор, пока соответствующая инфраструктура не будет построена в этих зонах.) Иными словами, обоснованное с точки зрения общественной нравственности решение было принято фактически за счет регионов. Избежать повторения подобных тенденций в ходе планируемой сегодня децентрализации – ключевая задача деятельности образованных рабочих групп.

В новый электоральный цикл входят с новым руководством особые субъекты Российской Федерации – города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Находясь, с одной стороны, в ряду регионов, в которых уже привычным образом были наделены полномочиями высших должностных лиц новые люди, с другой – они знаменуют и, возможно, повлекут за собой переход к городскому управлению нового типа. На смену традиционным хозяйственникам и политикам начинают приходить современные сити-менеджеры, которым ставятся конкретные мега-задачи по решению определенных проблем населенного пункта.

В Санкт-Петербурге приход нового губернатора Георгия Полтавченко пришелся на самое начало выборного сезона, и о результативности решения им задач, которые стоят перед городом и которые наверняка прозвучат в предвыборных тезисах петербургского отделения партии власти, можно будет судить по прошествии некоторого времени. В Москве же, которой новый мэр Сергей Собянин руководит уже на протяжении года, успела обозначиться новая методология управления мегаполисом.

Обозначив цель приближения направлений развития города к интересам простых москвичей, С. Собянин выделил проблемные сферы, над которыми предстоит работать московским властям. Это вопросы транспорта и пропускной способности дорог, социальная политика, благоприятная городская среда и т.д. Далее по каждому направлению формулировались задачи, которые городу необходимо решать. В частности, для улучшения транспортной ситуации и устранения дорожных «пробок» необходимы: развитие общественного транспорта, устройство парковочных мест и дорожное строительство.