Читать книгу Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - Группа авторов - Страница 15

1. Граждане Российской Федерации (далее также – граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

2. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3. Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты ос-

нов конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

1. Гражданин[11] – физическое лицо, принадлежащее на правовой основе к конкретному государству. Дееспособный гражданин по отношению к остальным гражданам имеет права, свободы и обязанности. По своему правовому положению граждане конкретного государства отличаются от иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории данного государства.

2. Прямое волеизъявление – прямая демократия, непосредственная демократия – форма политической организации и устройства общества, при которой основные решения инициируются, принимаются и исполняются непосредственно гражданами; прямое осуществление принятия решений самим населением общего и местного характера; непосредственное правотворчество народа. Кроме формы коллективного принятия и исполнения решений существует и еще одна ветвь проявления прямой демократии – Imperare sibi maximum imperium est (власть над собой – высшая власть, от Сенеки) – принятие, исполнение и личная ответственность за результаты принятых решений, которые не относятся к сфере совместно принимаемых решений и используются как функция частного бытового назначения. Непосредственная (прямая) демократия может существовать как отдельная целостная форма (Древняя Греция V и IV вв. до н. э.), так и в виде самостоятельно встроенного элемента в другие демократические системы. В своем развитии прямая демократия проходит путь от общинно-вечевой самоорганизации до электронной демократии. Концепция прямой демократии стоит в центре информационной теории демократии. Характерной чертой прямой демократии является использование гражданского населения (граждан государства), которое несет прямую ответственность за принятие и исполнение принимаемых решений.

Варианты и направления для инициирования вопросов могут исходить как от отдельных граждан, так и от целых групп (партии, общественные или хозяйственные объединения, органы местного и государственного управления). Преимуществом прямой демократии является быстрая постановка и принятие конкретных решений на уровне отдельных небольших групп общества (вопросы местного и частного характера). Недостатками прямой демократии являются: сложность ее применения на больших территориях, сложность формирования вопросов, увеличение сроков на согласование вопросов и проведение голосования.

Соотношение непосредственной демократии и представительной. Непосредственную демократию отличают от представительной демократии, где осуществление законодательных и контрольных функций производится через избранные народом представительные органы и специальные институты.

Главными особенностями представительной демократии является передача представительным органам определенных функций (полных или частичных) законотворчества и контроля со стороны граждан. В отличие от прямой демократии это позволяет наиболее быстро решать глобальные стратегические вопросы общего характера.

Главными недостатками выборной представительной демократии по сравнению с прямой являются подверженность коррупции, борьба за власть и контроль за финансовыми потоками, манипуляции общественным мнением и частые нарушения прав и свобод человека при недостаточной защите их в законодательстве государств.

В политической истории встречались ситуации использования институтов непосредственной демократии в ущерб представительной и наоборот.

В идеальной форме представительная демократия существует только в ограниченном круге развивающихся государств, современная тенденция построения наиболее развитых обществ предполагает встроенный в нее институт прямой демократии, уровень которой в каждом отдельном случае имеет специфические особенности.

На базе политического опыта Пятой республики во Франции была разработана политико-правовая теория плебисцитарной демократии. Согласно ей, условия существования высокоразвитого индустриального общества требуют концентрации всей политической и административной власти в руках динамичного общенационального лидера («сильного» президента) и подчиненного ему высокопрофессионального бюрократического аппарата. В интересах обеспечения полной политической стабильности президент должен опираться не на «деградирующие» парламентские учреждения, а непосредственно на волеизъявление нации, выражаемое через плебисциты (посредством которых избирается президент и проводятся предложенные им важнейшие решения).

Наиболее распространенными методами прямой демократии являются:

референдум – всенародное голосование по тем или иным вопросам общественно-политической жизни, инициированное гражданами;

законодательная инициатива граждан (народная законодательная инициатива) – внесение законопроекта гражданами по собственной инициативе с обязательством представительного органа власти его рассмотреть;

встречное предложение – право определенного количества граждан выдвигать альтернативное предложение в контексте процедуры законодательной инициативы или референдума.

К процедурам прямой демократии иногда относят также процедуры досрочного отзыва депутатов.

К непосредственной демократии тесно примыкают иные методы политического участия, которые не дают права прямого решения вопросов государственной жизни, но позволяют оказывать влияние на процесс принятия таких решений.

Часто высказывается мнение, что процедура общенародного голосования, которая может быть инициирована не гражданами, а исключительно властными институтами, не имеет отношения к прямой демократии.

Самый эффективный опыт организации свободного демократического государства сформировался в Афинах в V и IV вв. до н. э., и этот опыт может считаться вообще характеристичным для античного народовластия. Во-первых, демократия в древнем мире была непосредственной, т. е. в политической власти участвовал весь народ лично, так как граждане для решения государственных вопросов сами сходились на общее вече.

Также народные вече были одной из исторических форм прямой демократии на территории славянских государств. В.И. Сергеевич (Василий Иванович Сергеевич – историк права (1832 г. – 26 ноября 1911 г.)) считает народоправство, или вече, не только принадлежностью северных торговых республик, но и общераспространенной формой быта всех русских земель.

Элементы прямой демократии наиболее развиты в Швейцарии, американском штате Калифорния, Лихтенштейне, Италии, Венесуэле и некоторых других странах, где наиболее часты референдумы. Но в большинстве стран возможности инициировать референдум «снизу», т. е. по инициативе самого народа, очень сильно ограничены законодательно или на практике.

Обе формы осуществления власти – непосредственная и представительная – отнесены Конституцией России к основам конституционного строя: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы – ст. 3 Конституции РФ.

3. Праву народа соответствует конституционное право каждого гражданина РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме– ст. 32 Конституции РФ. В Конституции РФ особо подчеркнута роль непосредственной демократии для местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Прямое (непосредственное) народовластие является одним из главных элементов прямой демократии. Этот элемент также является одной из основ либертарной (анархо-коммунистической, анархо-синдикалистской) идеологии, исходящей из принципа самостоятельного решения людьми своих проблем, без какой бы то ни было опоры на государственные представительные институты.

Главной идеологической основой для существования прямой демократии в любом государстве являются права гражданина (свобода для принятия конкретных решений) и их защита, без которых прямая демократия не в состоянии осуществляться. Отсутствие защиты или недостаточная защита даже при наличии самого права ведет к сужению или полному отмиранию института прямой демократии.

3. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления целесообразно было бы признать конституционным правом граждан России в целях развития территорий России, повышения их конкурентоспособности. Более того, в статью 32 Конституции РФ целесообразно ввести ч. 3 – право граждан на осуществление местного самоуправления и ч. 4 – обязанность граждан осуществлять местное самоуправление по вопросам, установленным федеральным законом.

Право на осуществление местного самоуправления является правовой формой части свободы человека. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» принят Государственной Думой 23 октября 1996 г.

Названный Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации см. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.

5. Допускают ограничение права на местное самоуправление следующие федеральные законы:

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;

Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».

6. Глава 2 Конституции РФ не содержит права на местное самоуправление. Было бы целесообразно в целях развития демократии включить такое право в ст. 12 Конституции РФ[12].

Субъективное право граждан на осуществление местного самоуправления может состоять, по мнению названного автора, из следующих конкретных элементов:

право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;

право участвовать в местном референдуме;

право на отзыв местного депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

право на учет собственного мнения по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

право участвовать в сходе граждан (в поселениях, где сходы проводятся по закону для решения вопросов местного значения);

право на правотворческую инициативу;

право на территориальное общественное самоуправление;

право участвовать в публичных слушаниях;

право участвовать в собраниях и конференциях граждан;

право участвовать в опросах жителей;

право обращаться в органы местной власти;

право занимать выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления, а также находиться на муниципальной службе;

другие правомочия согласно решению конкретных муниципальных образований.

В зависимости от объектов муниципально-правового регулирования выделены следующие составные элементы права граждан (и представителей граждан в органах местного самоуправления) на осуществление местного самоуправления:

1) право на установление организационно-правового статуса, территории и границ муниципального образования;

2) право на определение структуры органов публичной муниципальной власти, формирование органов и привлечение их к муниципально-правовой ответственности, а также право занимать выборные муниципальные должности либо находиться на муниципальной службе;

3) право на участие в определении компетенции муниципальных образований, которое реализуется как напрямую, путем непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения, так и через органы местного самоуправления;

4) право на принятие муниципальных правовых актов;

5) право на формирование финансово-экономической основы местного самоуправления.

Этот же автор к направлениям реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, исходя из объектов муниципально-правового регулирования, отнес участие граждан:

1) в установлении статуса и территории муниципального образования;

2) в установлении системы органов местного самоуправления;

3) в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий;

4) в принятии муниципальных правовых актов и т. д.