Читать книгу Основы государственного и муниципального управления - О. С. Иванченко - Страница 5

Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единая взаимосвязь их образований, т. е. системно.

В государственном управлении задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое количество должностных лиц и иных служащих. В нем используются финансовые, интеллектуальные и информационные ресурсы.

Государственное управление – сложный феномен. Образующие его элементы выступают как организованная целостность, определяемая как система государственного управления.

Древнегреческое по происхождению слово «система» обозначает целое, составленное из частей; совокупность взаимосвязанных элементов. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем и образуется не благодаря суммированию элементов, а благодаря тому, что в результате их объединения возникает новое качество. Ни одна система не является стабильной и неизменной. Системам присущи внутренние противоречия, они переживают периоды зарождения, становления, старения, изнашивания и гибели. Каждая система выполняет свои функции, структурно оформлена. Системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи ее элементов.

Таким образом, система – определенное множество взаимосвязанных элементов, образующее единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями.

Государственное управление относится к разряду социальных систем. Системный подход помогает представить государственное управление как функционирование различных социальных систем, где государство выступает как определяющий субъект управления, общество – как управляемый объект, а различные институты государства и общества и связи между ними (прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные и пр.) – как система взаимодействия (рис. 1.1).

Система государственного управления является составной частью социального управления, формируется и функционирует целерационально на базе тех или иных принципов и ценностей, которые могут быть монархическими, либерально-демократическими, социалистическими, религиозными и др. Идейно-ценностная база политической системы данного общества определяет духовное основание системы государственного управления, а тип политической системы и государства как ее ядра определяет характер государственного управления. Фундамент системы государственного управления формируется политическими и правовыми нормами.

Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, а механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей, характеризуется как демократическая.

Рис. 1.1. Системные характеристики государственного управления

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений называется авторитарной.

Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом только государственный интерес, а не потребности и ожидания людей, определяется как тоталитарная (командно-административная).

Структуру системы государственного управления (рис. 1.2) можно представить в виде взаимосвязанных сущностных элементов, т. е. шести подсистем:

♦ институциональной;

♦ нормативно-правовой;

♦ функционально-структурной;

♦ коммуникативной;

♦ профессионально-кадровой;

♦ профессионально-культурной (рис 1.2).

В порядке приоритетности дадим краткую характеристику подсистем.

Институциональная подсистема – важнейший элемент системы госуправления, без которого невозможно оказывать управляющее воздействие субъекта на объект.

К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции РФ, относятся институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ), институт прокуратуры РФ.

Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, – это представительные законодательные органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты, мэры, губернаторы.

Институты местной политической власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, – это представительные органы (собрания районных уполномоченных) и органы управления муниципального образования (муниципального самоуправления).

Рис. 1.2. Структура системы государственного управления

Органы государственного административного управления создаются на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и др.

Нормативно-правовая подсистема определяется как фундаментальная основа, на которой строится система государственного управления. Без нормативно-правовой базы госуправление функционировать не может. Нормативно-правовой компонент госуправления – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности госорганов власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.

Центральное место в деятельности государства, его органов занимает выполнение задач и функций по обеспечению правопорядка и законности, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и правонарушениями. Об этих задачах, функциях государственного управления говорится, прежде всего, в конституционном, административном праве и других областях права.

Коммуникативная подсистема – важнейшая и сложнейшая, относительно самостоятельная система, которая представляет собой совокупность информационных потоков, связей и взаимоотношений в системе государственного управления. Оптимальное коммуникативное взаимодействие и информационное обеспечение – необходимые факторы эффективного госуправления. Исследованием управленческих отношений занимаются многие смежные обществоведческие науки: менеджмент, теория организации, информационное обеспечение управления и др.

Функционально-структурная подсистема – совокупность управленческих функций, различающихся по предмету, содержанию, способу, объему воздействия, их размещению по вертикали и горизонтали управления. Каждый госорган выполняет определенную часть задач (целей) государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления. Таким образом, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.

Функционально-структурный анализ позволяет выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять, установить, какие структурные подразделения и насколько эффективно реализуют эти функции и т. д.

Обусловленность структуры функциями определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления как функционально-структурной.

Профессионально-кадровая подсистема – это система кадрового обеспечения государственной службы (ведения государственных дел в органах всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной) профессионально подготовленными государственными служащими. Государственная служба как публично-правовой институт, непосредственная деятельность аппарата госуправления, нормативно закрепленные обязанности должностных лиц (госслужащих) – все это составляет содержание данной подсистемы.

Профессионально-культурная подсистема – это система профессионально-управленческой культуры:

♦ на общенациональном уровне государственной службы;

♦ на уровне госучреждения с его стилем работы;

♦ на уровне личности госслужащего, культура которого определяется совокупностью профессиональных качеств, т. е. профессионализма и образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм.

Культура управления как важная составляющая системы госуправления во многом определяет ее целостность, зрелость. Это – субъективный фактор управления, от которого зависит способность госслужащих адекватно реагировать на происходящие изменения в социально-экономической и культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении.

Вопросы и задания для самоконтроля и более глубокого изучения

1. Охарактеризуйте базовые и ключевые понятия системы государственного управления.

2. Что такое «управляющее воздействие» и какие трактовки этого понятия встречаются в научной литературе?

3. Каково соотношение и содержание понятий «государственное управление», «государственно-административное управление», «муниципальное управление», «менеджмент»?

4. «Государственное управление» и «государственный менеджмент» – это синонимы?

5. Какое из двух понятий – «государственная власть» и «государственное управление» – является более широким по значению и почему?

6. Проанализируйте и объясните цитату Сократа: «Ни один человек не занимается ремеслом, которому он не учился хотя бы немного; однако каждый считает себя достаточно квалифицированным для занятия самым трудным из всех ремесел – управлением государством».

7. Аргументируйте положение, что публичное управление – это управление обществом вместе с обществом.

8. Что такое «система» как понятие?

9. Каковы общие сущностные характеристики системы?

10. Что вы вкладываете в понятие «система государственного управления»?

11. Охарактеризуйте видовые признаки социальной системы.

12. В чем специфика системы государственного управления в ряду социальных систем?

13. Что такое субъект и объект государственного управления?

14. Что такое структура системы государственного управления?

15. Какие подсистемы входят в структуру государственного управления? Охарактеризуйте подсистемы в порядке приоритетности.

Темы для докладов и рефератов

1. Государственное управление как наука и искусство.

2. Связь теории государственного управления с другими общественными науками.

3. Современные направления и подходы к изучению государственного управления.

4. Классификация методов управления государством.

5. Методы исследования в теории государственного управления – общенаучные методы исследования.

6. Система как общеродовое понятие. Общие сущностные характеристики системы.

7. Специфика системы государственного управления. Субъектно-объектные отношения в государственном управлении.

8. Структура системы государственного управления и ее подсистемы: институциональная, нормативно-правовая, функционально-структурная, коммуникативная, профессионально-кадровая и профессионально-культурная.

9. Государство как субъект управления общественными процессами.

10. Государственное управление как система.

11. Устойчивость и динамизм системы государственного управления.

12. Анализ подсистем в структуре системы государственного управления.