Читать книгу Обжалование и оспаривание действий (бездействия) заказчика при закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Практические рекомендации участникам закупок - А. Н. Борисов, Александр Николаевич Чашин, Инна Евгеньевна Скворцова - Страница 2

Согласно части 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. В части 2 данной статьи закреплено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В рамках регламентации судебной защиты гражданских прав положениями ст. 11 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ[10]) предусмотрено следующее:

защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд (п. 1);

защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде (п. 2).

Статья 12 ГК РФ предусматривает такой способ защиты гражданских прав, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. В статье 13 данного Кодекса установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

На основании указанных конституционных норм и норм гражданского законодательства положениями гл. 6 Закона о контрактной системе регламентировано обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки. Указанная глава включает в себя статьи 105 «Порядок подачи жалобы», 106 «Рассмотрение жалобы по существу» и 107 «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок».

В части 1 ст. 105 Закона о контрактной системе указано, что любой участник закупки в соответствии с законодательством РФ имеет право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном главой 6 данного Закона, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

В данной норме говорится о двух возможных способах обжалования соответствующих действий (бездействия) – обжалование в судебном порядке (в этом случае точнее было бы говорить об оспаривании, а не об обжаловании), т. е. путем обращения в суд, и в порядке, предусмотренном упомянутой выше главой 6 Закона о контрактной системе, т. е. во внесудебном (административном) порядке.

Соответственно, речь идет об одном из случаев, о которых говорится в приведенной выше норме п. 2 ст. 11 ГК РФ и в которых защита гражданских прав осуществляется в административном порядке. К порядку обжалования, предусмотренному главой 6 Закона о контрактной системе, непосредственно отсылает ряд положений данного Закона, в т. ч. следующие:

решение об отстранении участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказ от заключения контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя) могут быть обжалованы таким участником или таким победителем в установленном Законом о контрактной системе порядке (ч. 12 ст. 31);

решение комиссии по осуществлению закупок, принятое в нарушение требований Закона о контрактной системе, может быть обжаловано любым участником закупки в порядке, установленном данным Законом, и признано недействительным по решению контрольного органа в сфере закупок (ч. 9 ст. 39);

любой участник конкурса, в т. ч. подавший единственную заявку на участие в конкурсе, вправе обжаловать результаты конкурса в порядке, установленном Законом о контрактной системе (ч. 14 ст. 53);

любой участник открытого конкурса в электронной форме, в т. ч. подавший единственную заявку на участие в открытом конкурсе в электронной форме, вправе обжаловать результаты открытого конкурса в электронной форме в порядке, установленном Законом о контрактной системе (ч. 18 ст. 54⁷ Закона о контрактной системе, статья введена Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ[11]);

результаты предквалификационного отбора могут быть обжалованы в контрольный орган в сфере закупок не позднее чем через 10 дней с даты размещения в ЕИС указанного протокола в установленном Законом о контрактной системе порядке (ч. 8 ст. 56);

решение котировочной комиссии об отказе во включении участника предварительного отбора в перечень поставщиков может быть обжаловано таким участником в порядке, установленном Законом о контрактной системе (ч. 5 ст. 81);

любой участник закрытого аукциона вправе обжаловать результаты закрытого аукциона в порядке, установленном главой 6 Закона о контрактной системе (ч. 12 ст. 90).

Нормой ч. 12 ст. 99 Закона о контрактной системе предусмотрено изъятие из правила о возможности обжалования действий (бездействия) в порядке, установленном главой 6 данного Закона. Как указано в данной норме, при проведении плановых и внеплановых проверок не подлежат контролю результаты оценки заявок участников закупок в соответствии с критериями, установленными пунктами 3 и 4 ч. 1 ст. 32 Закона о контрактной системе; такие результаты могут быть обжалованы участниками закупок в судебном порядке. Упомянутыми пунктами 3 и 4 ч. 1 ст. 32 Закона о контрактной системе предусмотрены следующие критерии, которые заказчик устанавливает в документации о закупке для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки: качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки (п. 3); квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации (п. 4).

Соответственно данной норме ч. 12 ст. 99 Закона о контрактной системе в ч. 6 ст. 106 данного Закона установлено, что рассмотрение жалобы не осуществляется в отношении результатов оценки заявок на участие в конкурсе, в запросе предложений, окончательных предложений в соответствии с указанными в п. 3 и 4 ч. 1 ст. 32 данного Закона критериями оценки этих заявок, окончательных предложений.

Наряду с порядком, установленным главой 6 Закона о контрактной системе, в данном Законе упоминается еще один порядок обжалования действий (бездействия) во внесудебном (административном) порядке – порядок, установленный Законом о рассмотрении обращений граждан.

К названному Закону о рассмотрении обращений граждан отсылает часть 15¹ ст. 99 Закона о контрактной системе (часть введена Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ). Согласно данной норме в соответствии с Законом о рассмотрении обращений граждан (а не в соответствии с Законом о контрактной системе) контрольным органом в сфере закупок рассматриваются обращение с жалобой на действия (бездействие) лиц, указанных в п. 1 ч. 15 данной статьи (речь идет о жалобе на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего), и информация о нарушениях законодательства РФ (до внесения с 1 июля 2019 г. Федеральным законом от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ изменения говорилось об информации о таких нарушениях) и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок положениями документации о закупке, извещения о запросе котировок, поступившие от физического лица, которое не соответствует требованиям п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе в отношении объекта этой закупки и права и законные интересы которого не нарушены такими действиями (бездействием), положениями этих документации, извещения.

Названным Законом о рассмотрении обращений граждан согласно ч. 1 его ст. 1 регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. В соответствии с ч. 4 указанной статьи (часть введена Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ[12]) установленный данным Законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в т. ч. юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Как говорилось выше, в норме п. 2 ст. 11 ГК РФ наряду с прочим установлено, что решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде. Это положение реализовано в норме ч. 9 ст. 106 Закона о контрактной системе, устанавливающей, что решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу, может быть обжаловано (хотя точнее было бы говорить об оспаривании, а не об обжаловании) в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия (в части срока обжалования эта норма не вполне согласуется с процессуальным законодательством, о чем подробнее сказано ниже; понятие «жалоба» введено в ч. 8 ст. 105 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ) для обозначения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки).

Указанное положение п. 2 ст. 11 ГК РФ о том, что решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде, реализовано и в названном выше Законе о рассмотрении обращений граждан. В пункте 4 ст. 5 данного Закона предусмотрено, что при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

Разумеется, оспорены в суде могут быть и иные акты, решения и действия (бездействие) контрольного органа, его должностных лиц. Так, непосредственно в ч. 11 ст. 104 Закона о контрактной системе установлено, что могут быть обжалованы заинтересованным лицом в судебном порядке включение в реестр недобросовестных поставщиков информации об участнике закупки, уклонившемся от заключения контракта, о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт расторгнут по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, содержащаяся в реестре недобросовестных поставщиков информация, неисполнение действий, предусмотренных частью 9 данной статьи.

Кроме того, разделом V Административного регламента ФАС России предусмотрен досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) контрольного органа, его должностных лиц (в регламенте они обозначены как сотрудники контрольного органа). Согласно п. 5.2 данного Регламента рассмотрение письменного заявления об обжаловании действия (бездействие) контрольного органа, его должностных лиц и решений, принятых (осуществляемых) ими в ходе исполнения государственной функции, осуществляется в порядке, предусмотренном названным выше Законом о рассмотрении обращений граждан.