Читать книгу Государственные реформы в России: от Петра до Путина - А. В. Кирин - Страница 3

Как известно, российское государство в Средние века прошло в своем развитии те же этапы, что и Западная Европа: раннефеодальная монархия, монархия периода феодальной раздробленности, централизованное государство, сословно-представительная монархия и абсолютизм.

История России до Петра I (илл. 2) знала и переживала, как было отмечено выше, немало «реформ государства» и «государственных реформ». Главное отличие петровских преобразований от более ранних государственных реформ состояло в том, что они имели комплексный, всеобъемлющий характер, затронули все сферы внутреннего управления и жизни народа, кардинально обновив большинство государственных и общественных институтов России.

Можно также с достаточной степенью вероятности утверждать, что впервые в России столь кардинальные государственные преобразования осуществлялись не интуитивно и спонтанно, а в соответствии с неким подобием «научной концепции» (в современном понимании этого термина).

Начавшийся во второй половине XVII в. процесс формирования абсолютных монархий в Европе нашел тогда и научное обоснование в философском учении об абсолютизме как неограниченной власти монархов над своими подданными во имя «общего блага». На основе этого учения во Франции, Пруссии и Австрии к началу XVIII в. получили развитие патерналистские теории евдемонизма, меркантилизма и так называемая камеральная наука, ставшая прообразом современной теории государственного управления.

В целях философско-исторического осмысления форм реализации в государственном управлении «идеи об общем благе» эти учения обосновывали представление об идеальной власти как полном доминировании общих интересов государства над интересами личности. Например, согласно теории евдемонизма немецкого философа Христиана Вольфа (1679–1754), назначение государства состояло в содействии достижению общего блага народа (прежде всего Вольфом имелось в виду «преуспеяние» нарождавшегося тогда на германских землях бюргерского класса как социальной основы будущего единого государства). В свою очередь, основным и естественным законом поведения людей в целях обеспечения «общественного счастья» Х. Вольф определял необходимость ограничения прав индивидов и наделения их лишь такой мерой свободы, которая нужна для исполнения ими своих социальных обязанностей перед государством во имя обеспечения общего блага[5].

В доведенных до крайностей формах эта теория доминирования общих интересов над интересами личности получила свое развитие в учениях абсолютистов и меркантилистов. Названные учения обосновывали представление об абсолютной монархии как лучшей форме государственного отеческого попечения об «общем благе».

В тот же период в Европе получила развитие и камеральная наука, которая занималась изучением способов «охранения и процветания» государства, т. е. наилучшего управления прежде всего казенным (или «камерным») имуществом, под которым понимались государевы финансы (казна), земли и другое государственное имущество (казенные предприятия, промыслы и т. д.).

В России представителями названных выше патерналистских направлений философской и зарождающейся политической и правовой мысли в конце XVII – начале XVIII в. были: опальный советник царя Алексея Михайловича, выходец из Хорватии Юрий Крижанич, написавший в тобольской ссылке трактат «Разговоры о государстве» 1663 г. (более известный под названием «Политика»); современники Петра I – ректор Киево-Могилевской академии архиепископ Феофан Прокопович и автор знаменитой «Книги о скудости и богатстве» 1724 г. крестьянин-самоучка Иван Посошков, а также создатель опубликованного уже после смерти Петра многотомного труда «История Российская» В.Н. Татищев.

По их во многом сходному мнению, царь, как бог, в целях «облагодетельствования» народа может все сотворить в своем государстве. Главенствующим они считали «царский интерес, умножение казны государевой». Соответственно главным богатством государства почитали деньги, а главный источник их поступления в казну видели в развитии торговли и ремесел, которые обогащают государство и поэтому должны быть всецело подчинены правительственной опеке и регламентации. Все свои «упования и чаяния» о благоденствии в Отечестве российские патерналисты возлагали именно на административные монаршие меры, утверждая, что народ – это воск, из которого можно лепить все, что хочешь. Для благоденствия подданных – «неразумных рабов государевых» – и при полном игнорировании их собственной воли, прав и интересов верховная власть должна ими управлять и регламентировать их жизнь[6].

Из многих исторических источников известно, что в своих поездках по европейским странам молодой русский царь «с великим усердием» обучался не только ремеслам, но и различным точным и гуманитарным наукам, в том числе философии. Например, в 1697 г. в Ганновере Петр I общался с основателем Берлинской академии наук, философом, логиком, историком, математиком, физиком и полиглотом Готфридом В. Лейбницем. Общеизвестно также, что после своих европейских «стажировок» Петр привез в Россию обширную библиотеку научных трудов и трактатов по многим отраслям знаний того времени.

Именно русский патерналист архиепископ Феофан Прокопович (илл. 3) стал одним из самых верных сподвижников и учителей Петра, который в 1711 г. призвал его ко двору для помощи в проведении церковной реформы. Феофан Прокопович был высокообразованным ученым – богословом, философом, математиком, кроме того, публицистом, поэтом и переводчиком. Свои основные воззрения на реформирование и управление государством Российским он изложил в трактате «Слово о власти и чести царской» (1718), а уже в статусе первого вице-президента Священного синода – в трактате «Правда воли монаршей» (1722, илл. 4).

Таким образом, Петр Великий еще в начале XVIII в. первым в России реализовал концептуально осмысленные преобразования во всех сферах жизни российского общества, наполнив эти изменения личным пониманием философской теории «общего блага» и объективной необходимости укрепить и «цивилизовать» российское государство, подняв его к 1721 г. до международно признанного статуса Российской империи, и сам в итоге стал уже не царем, а императором.

Реформа государственного и территориального устройства. Становление абсолютизма в России предполагало укрепление личной власти монарха и сословную консолидацию боярства и поместного дворянства. Главной классовой опорой русского абсолютизма при Петре стали дворяне-крепостники. Он ликвидировал деление господствующего класса на различные конкурирующие между собой группы элит и сформировал лишь одно высшее сословие – дворянство. Важнейшими законодательными актами, определившими положение этого сословия, были Указ «О единонаследии» 1714 г. и Табель о рангах 1722 г.

Укрепление власти потребовало оптимизации и упорядочения доставшегося Петру неудобного территориального устройства с точно не учтенным количеством разрозненных территорий – уездов, волостей, воеводств и городов (принимая во внимание приращение территории по побережью Азовского моря после отвоевания в 1696 г. у турок крепости Азов и последующую закладку и строительство Таганрога).

Для лучшей управляемости обширным государством в 1707 г. Петр поделил его территорию на восемь губерний, губернии – на 47 провинций, а провинции – на уезды. Были созданы Азовская, Архангельская, Ингерманландская (позднее переименованная в Санкт-Петербургскую), Казанская, Киевская, Московская, Смоленская и Сибирская губернии. В 1711 г. появилась еще одна – Воронежская.

Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, а в Санкт-Петербургской и Азовской губерниях – генерал-губернатор. Губернатору подчинялись вице-губернатор и четыре помощника по отраслям управления. Исполнительным органом была губернская канцелярия, которая являлась основным административным, финансовым и судебным органом в соответствующем регионе страны.

В 1715 г. губернии были разделены на «доли». В каждой доле насчитывалось 5536 дворов. В фискальных целях число долей было положено в основу исчисления повинностей, причитающихся с каждой губернии.

В 1719 г. провели вторую реформу государственно-территориального устройства. Губернии (тогда уже 10) были разделены на 45 провинций. Каждая провинция управлялась отдельно от губернии и подчинялась центру. Во главе провинции стоял воевода, в помощь которому давались земский секретарь и надзиратель сборов налога. Воевода обладал широким кругом полномочий в административной, финансовой, полицейской и судебной областях. Губернии объединили на своих территориях суд и вооруженные силы, т. е. стали военными и судебными округами.

Провинции делились на дистрикты в составе около 2000 дворов. Во главе дистрикта стоял земский комиссар, на которого возлагались те же обязанности, что и на воеводу в провинции.

После победы в 20-летней Северной войне Россия, по Ништадтскому миру 30 августа 1721 г., возвратила себе выход к Балтийскому морю (утраченный по условиям Столбовского мирного договора со Шведским королевством от 27 февраля 1617 г.), присоединила территорию Ингрии и часть Карелии, получила Эстляндию с островами и Лифляндию, а также установила протекторат над Курляндией.

За счет возвращенных и присоединенных территорий были расширены границы Санкт-Петербургской губернии и образована новая Ревельская губерния. К 1725 г. Российская империя состояла из 11 губерний и 47 провинций, а сложившаяся при Петре трехуровневая система административно-территориального деления (губерния – провинция – уезд) просуществовала до губернской реформы Екатерины II 1775 г.[7]

Реформа внутреннего государственного управления. В период всего своего царствования Петр I осуществлял перманентные реформы как центрального, так и местного управления, целью которых была централизация власти и оптимизация системы и функций аппарата «внутреннего управления» в интересах укрепления государства и формирования абсолютной власти монарха. Так, вместо Боярской думы царским Указом от 22 февраля 1711 г.[8] был учрежден Правительствующий сенат из девяти человек, которых назначал сам Петр. Сенат занимался вопросами комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал финансы. Работа Сената осуществлялась в форме «присутствия» – общего собрания сенаторов. На его заседаниях обсуждались и решались основные вопросы, подведомственные Сенату. Каждое решение обсуждалось коллегиально и принималось единогласно. Позже, в 1722 г., для контроля за Сенатом слабеющий Петр I ввел должность генерал-прокурора, который подчинялся только императору. Первым генерал-прокурором был назначен П.И. Ягужинский.

Кроме того, при Сенате была образована специальная прокурорская контора и введены должность обер-прокурора и должности прокуроров во всех центральных учреждениях, а позже, в том же 1722 г., к ним добавились коллежские и судебные прокуроры, которые подчинялись непосредственно генерал-прокурору.

В 1712 г. по шведскому образцу вместо многочисленных приказов создаются 12 коллегий (коллегиальных органов управления), функции которых были четко разграничены, равно как и обязанности их должностных лиц.

Внешними сношениями стала заниматься Коллегия иностранных дел; военным управлением – Адмиралтейская и Воинская коллегии; судебная сфера отошла к Юстиц-коллегии; доходами государевой казны ведала Камер-коллегия, расходами – Штатс-контор-коллегия, а контролем за сбором и расходованием казенных средств – Ревизион-коллегия. Торговлей и промышленностью руководили Коммерц-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия.

Целью создания коллегий стала объективно назревшая в тот период оптимизация управления. Некоторые из новых органов управления Петр сформировал на основе нескольких бывших приказов. Например, Юстиц-коллегия объединила семь ранее существовавших приказов. Каждая коллегия действовала на основании своего регламента и состояла из президента, вице-президента, четырех советников, четырех асессоров и других чиновников.

В 1718 г. в связи с делом царевича Алексея была образована Тайная канцелярия, которая ведала делами «О злом умысле против персоны Его Царского Величества или измене, а также возмущении или бунте».

В январе 1721 г. для управления делами церкви была учреждена Духовная коллегия, которая уже через месяц оказалась преобразована в Святейший правительствующий синод. Необходимость более эффективной организации управления на отдельных территориях привела к созданию в 1722 г. Малороссийской коллегии. К концу жизни Петра количество коллегий увеличилось до 17.

Итогом этих преобразований стало создание к 20-м годам XVIII в., по сложившемуся тогда европейскому образцу, «регулярно-бюрократической» (коллежской) системы государственного управления. Эта система органов послужила прообразом того, что теоретики государственного управления позже назовут «функциональной» моделью системы и организации деятельности органов исполнительной власти. Коллежская система внутреннего государственного управления, введенная Петром I, просуществовала почти 100 лет и была реорганизована Александром I только в 1802 г.

Полицейская реформа. В период правления Петра I функции внутреннего государственного управления реализовались по европейскому образцу преимущественно органами и должностными лицами полиции.

В России полиция как самостоятельное государственное учреждение возникла в 1718 г., когда Петром I была установлена должность генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга, а полицмейстерской канцелярии придан статус присутственного места по делам полиции. В обязанности городской полиции царскими «пунктами» были вменены задачи как «благоустроения», так и охраны безопасности.

Изначально полиция действовала только в крупных городах с развитой инфраструктурой или стратегически важных в военном отношении. Уже через год наряду с городской полицией в России образуется земская полиция, которая в начальный период своей деятельности была полупрофессиональной и в состав которой правительством привлекались все лица, пригодные для такой деятельности.

Полицейские чины на местах уже тогда имели очень широкие полномочия, включая, помимо выполнения контрольных и надзорных функций, право издавать обязательные для исполнения предписания по различным вопросам, а также «чинили суд и расправу» от имени государства, рассматривая как уголовные, так и гражданские дела.

Как писал в 1897 г. один из наиболее известных специалистов по публичному праву России второй половины XIX в. профессор Императорского Московского университета И.Т. Тарасов, в силу постоянного изменения воззрений российской власти на полицию «как на учреждение и задачу <…> в отношении к подчиненности, формам сношений, кругу органов, сфере деятельности и характеру власти, полиция <…> успела присвоить себе <…> даже законодательную власть, издавая общеобязательные уставы»[9].

Учитывая монархическое государственное устройство дореволюционной России, в период с XVIII и вплоть до начала XX в. функции внутреннего государственного управления реализовывались именно органами и должностными лицами полиции как наиболее надежными и проверенными исполнителями монаршей воли.

В силу этого не только регулятивные и контрольно-надзорные, но и юрисдикционные полномочия полиции были чрезвычайно обширны, что приводило зачастую к смешению и дублированию судебной и полицейской компетенции и даже замене судов полицейскими органами.

Реформа государственной службы. Для Петровской эпохи было характерно усиление государственного вмешательства практически во всю организацию жизни и даже в сложившийся за предыдущие века традиционный быт народа.

В отличие от западноевропейской муниципальной практики, система городского управления в России реорганизовывалась исходя не из интересов горожан, а в первую очередь из потребностей государства. Так, Указом от 10 марта 1702 г. были упразднены губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, а само губное самоуправление было ликвидировано. В каждом уезде формировались на выборной основе дворянские советы, действовавшие под руководством воевод.

В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников еще до коллежской реформы была проведена реформа государственной службы. В 1711 г. Петр I учредил Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями, а также издал указ о фискалах, которые должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» злоупотребления всех должностных лиц, защищать интересы государственной казны, вести борьбу с преступностью. При Сенате была учреждена должность обер-фискала, с 1723 г. переименованная в должность генерал-фискала.

Служба фискалов, подчиненная с 1722 г. генерал-прокурору, понадобилась для того, чтобы доносить царю и Сенату о злоупотреблениях чиновников на местах. При этом к полномочиям генерал-прокурора были отнесены и задачи надзора за самим Сенатом (из девяти ближайших соратников Петра I в 1707 г. он разросся за 15 лет до громоздкого бюрократического учреждения), роль которого в механизме государственного управления тем самым была резко ограничена.

Важным событием в реализации многолетней Петровской реформы государственной службы стало утверждение в 1722 г. «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» (Табель о рангах, илл. 5).

Государственная служба не только устанавливалась как обязанность для всех дворян, но и разрешалась как возможность продвижения в обществе для «подлого люда». Служба становилась единственным способом получения государственного чина.

На основании Табели о рангах все должности делились на военные (гвардейские, сухопутные, артиллерийские и морские), статские и придворные и каждая группа должностей составляла иерархию из 14 классов (рангов). Например, Табель о рангах статской службы включала иерархию следующих классов гражданских чинов:

I класс – канцлер;

II класс – действительный тайный советник;

III класс – тайный советник;

IV класс – действительный статский советник;

V класс – статский советник;

VI класс – коллежский советник;

VII класс – надворный советник;

VIII класс – коллежский асессор;

IX класс – титулярный советник;

X класс – коллежский секретарь;

XI класс – сенатский секретарь;

XII класс – губернский секретарь;

XIII класс – сенатский регистратор;

XIV класс – коллежский регистратор.

Гражданским чинам каждого класса в Табели о рангах соответствовали чины военные: от генералиссимуса (I класс) до прапорщика (XIV класс). С многочисленными изменениями и дополнениями Табель о рангах просуществовала в России 200 лет и утратила свою силу только после Октябрьской социалистической революции 1917 г. и захвата власти в России большевиками.

Реформа функционирования государственного аппарата (делопроизводства). Составной частью реформ государственного аппарата и организации государственной службы при Петре I стала также реорганизация им по европейскому образцу системы делопроизводства.

Термин «делопроизводство» начал употребляться еще в органах управления Русского государства XVI–XVII вв. – приказах, где «делопроизводство» означало письменное оформление «производства дел» (или вопросов), рассматриваемых в приказах. Тогда же возникло и понятие «дела» как совокупности документов, «отложившихся» в процессе рассмотрения и решения того или иного вопроса. Таким образом, под делопроизводством в то время понимали как процесс документального оформления «дел» (рассматриваемых вопросов), так и совокупность «дел» в современном значении компетенции учреждения или его структурных подразделений (частей).

До Петра в приказах текст документа писался на узких полосках бумаги (шириной 15–17 см) на одной стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резолюций, написания адреса. Если документ писался на нескольких листах, то они склеивались по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длину около 309 м), которая скатывалась в свиток.

Если документ состоял из нескольких склеенных листов, дьяк «приписывал» (визировал) документ не в одном, а в нескольких местах по слогам своих имени или фамилии – на оборотной стороне документа, по всем местам склеек листов. Такой способ подписания документов в приказах имел конкретное практическое значение: он обеспечивал защиту документов и затруднял их фальсификацию.

Свитки как отдельные документы подклеивались в одну общую ленту, которая свертывалась в «столп» или «столбец». Столбцы, таким образом, представляли собой комплексы документов, сгруппированных по каким-либо конкретным признакам или критериям – предметно-вопросному, номинальному, географическому, корреспондентскому и др.

Столбцы в приказной практике чаще всего составляли задокументированную последовательность «производства» по тому или иному конкретному вопросу или делу. Такие столбцы начинались инициативным документом (челобитная, память и др.), за которым следовали другие, создававшиеся в ходе рассмотрения данного дела (распросные речи, сказки, выписки и др.).

В то же время были столбцы, которые представляли собой конгломераты разрозненных документов, подклеенных друг к другу без какой-либо системы, хронологически, т. е. по мере их накопления. Как свидетельствуют дошедшие до настоящего времени описи документов, такие столбцы часто складывались в лари или коробы в полном беспорядке.

Наряду со «столбцовой» системой ведения документов, с середины XVII столетия в России применялась и «книжная» форма государственного делопроизводства. Так, например, велись боярские книги (списки бояр), писцовые книги и некоторые другие документы. Но книги (или тетради) не имели широкого использования в допетровском делопроизводстве. Основная масса всех разрешаемых дел в приказах оформлялась «столбцовым» способом, который, несмотря на свои большие практические неудобства, сохранялся вплоть до реформ Петра I.

Кардинальные изменения в делопроизводстве произошли, когда по петровскому указу 1700 г. «столбцовая» форма (свитки) была заменена уже прижившейся в Западной Европе «тетрадной» (сшиваемой в книги) формой исполнения и хранения документов. Этому преобразованию предшествовало введение в 1699 г. в России «гербовой» бумаги, продаваемой отдельными листами. Отныне, с появлением гербовой бумаги, на ней надобно было, например, писать все челобитные (прошения).

Именно тогда – впервые в истории российской государственной бюрократии – не только изменения в системе государственных учреждений, но и правила работы их служащих с документами начали устанавливать законодательно. Для этого Петром утверждались регламенты, регулировавшие как деятельность новых учреждений (их задачи, полномочия и функции в современном понимании), так и порядок делопроизводства в них.

Уже в начале XVIII в. Петр предпринял попытку упорядочения следственно-судебных процедур и документов. При нем возросло значение следственных документов и была проведена их формализация (доносы, пыточные листы и т. д.). Для этих целей в 1715 г. Петр издал Указ «Краткое изображение процессов или судебных тяжб».

Позже, в гл. 12 Указа от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» говорилось: «В Сенате никакое дело исполнено быти надлежит словесно, но все письменно, понеже Сенату в таких важных повелениях вельми нужно иметь всякое опасение и осторожность, дабы наш интерес ни в чем не повредить, и того ради всем членам не прийти к тяжкому ответствованию, також и нам ни в чем бы сумнительно быти могло».

28 февраля 1720 г. был издан Генеральный регламент (илл. 6) – основополагающий законодательный акт, определивший систему государственного делопроизводства в Российской империи вплоть до революции 1917 г. Он состоял из 56 частей, и значительная его часть была посвящена установлению штатов и описанию должностных обязанностей по рангам службы.

Кроме того, в Генеральном регламенте впервые формулировались общие требования к составлению документов и их основным реквизитам. Например, при документировании заседания необходимо было указывать его дату, перечень присутствующих, обсуждаемые вопросы и отражать принятые решения.

Впервые введенная дифференциация должностей была столь значительной, что не могла не сказаться на организации делопроизводства. Образованные Петром коллегии состояли из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии, в которой и было сосредоточено делопроизводство.

Во главе канцелярии стоял секретарь, который готовил дело к слушанию на коллегии. Кроме секретаря, в канцеляриях коллегий предусматривались должности: нотариуса, который вел протоколы заседаний; актуариуса, который был обязан регистрировать документы и передавать их исполнителям; регистратора, отвечавшего за оформление исходящих и регистрацию входящих и исходящих документов. Низовыми служащими канцелярии были канцеляристы и копиисты (первые готовили документы, вторые переписывали их набело).

Генеральный регламент также впервые в России установил обязательность обучения государственных (канцелярских) служащих[10]. Так, во исполнение требований регламента Указом от 10 ноября 1721 г. для профессиональной подготовки подьячих была создана школа при Сенате.

Реформы местного управления. Потребность в усилении вертикали власти привела Петра I к необходимости реформирования административно-территориальной организации государства на уровне не только центрального, но и местного управления.

Так, еще до административно-территориальной губернской реформы Петр I преобразовал по шведскому образцу систему местного сословного управления. Прообразом коллегий стала организованная в Москве в 1699 г. Бурмистерская палата, на которую было возложено управление посадским населением всех городов России[11].

Бурмистерская палата была коллегиальным учреждением. Она состояла из бурмистров, назначаемых из среды купечества, а возглавлял ее президент. Бурмистерской палате, преобразованной в 1700 г. в Ратушу, подчинялись учрежденные в городах выборные бурмистерские (или земские) избы. Они формировались на основе выборов, но не были подотчетны избиравшей их посадской общине, а становились над ней, выполняя роль посредников между общиной и центральной государственной администрацией.

Новым городским учреждениям были поручены административные, судебные и главным образом финансовые функции управления. Бурмистерская палата, помимо управления бурмистерскими избами, являлась местным казначейством, куда поступали городские доходы.

В ходе реформы местного самоуправления 1718–1724 гг. посадское население поделили на три гильдии: в первую объединялись богатые купцы и владельцы ремесленных мастерских, во вторую включали мелких торговцев и зажиточных индивидуальных ремесленников, а третью составлял так называемый подлый люд.

В 1720 г. вместо Бурмистерской палаты был образован Главный магистрат – центральный орган управления, действовавший как коллегия, которому были подчинены все органы городского самоуправления России. Местными органами Главного магистрата стали городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы.

Правом избираться в эти новые органы муниципального управления обладали только члены городских гильдий. Помимо магистратов, в городах существовали посадские сходы – органы местного самоуправления, которые созывались старостами, председательствовавшими на них. Старосты наделялись исполнительно-распорядительными функциями, но, формально имея статус выборных, фактически были зависимы от центрального правительства.

Как известно, Петровские государственные реформы оказались незавершенными. Они были достаточно противоречивыми, проводились Петром жесткими авторитарными методами и в значительной мере определялись его личным субъективным пониманием задачи достижения «общественного блага», основанной на «камеральных» идеях европейских и русских философов того времени[12].