Читать книгу Государственные реформы в России: от Петра до Путина - А. В. Кирин - Страница 4

Следующим важным этапом государственного строительства после Петровских реформ первой четверти XVIII в. стали серьезные преобразования в Российской империи, проведенные Екатериной II (илл. 7). В период ее царствования во многих странах Европы под влиянием идей Просвещения, осуждавших сословное неравенство и произвол монаршей власти, возникла новая форма государственной политики с элементами гуманизации исполнительной и судебной власти – просвещенный абсолютизм. Государственные реформы Екатерины II были направлены на создание государства европейского типа. Она рассматривала свою реформаторскую миссию как логическое продолжение петровских преобразований, которые осуществлялись ею в России того времени методами просвещенного абсолютизма.

Реформа государственного управления. В первый же год своего правления Екатерина II реформировала Сенат, который был разделен на шесть департаментов, лишен многих выполнявшихся им ранее полномочий высшего органа государственного управления и превращен в высшее судебно-апелляционное учреждение.

Законодательные функции полностью сосредоточились в руках императрицы. Важнейшим вместо Сената органом государственного управления стал Кабинет Екатерины в составе назначаемых ею статс-секретарей.

Общее руководство губерниями было возложено на губернаторов и губернские правления, над которыми стояли наместники или генерал-губернаторы, возглавлявшие группы отдаленных губерний (аналоги современных федеральных округов).

В рамках этой административной реформы была реорганизована и российская полиция: упразднена Главная полицмейстерская канцелярия; городская полиция в городах, где содержались военные гарнизоны, переподчинялась военным комендантам, а где они отсутствовали – учреждалась новая должность городничего, который назначался Сенатом по представлению губернского правления; в крупнейших городах страны, Санкт-Петербурге и Москве, были введены должности обер-полицмейстеров.

Сфера полицейского управления на губернских территориях поручалась ведению приказов общественного призрения, земским судам, обер-полицмейстерам, городничим, комендантам, старостам и сотским. Губернаторы получили также в свое распоряжение гарнизонные воинские команды, которые несли «уличную» (патрульно-постовую в современном понимании) полицейскую службу в большинстве российских городов.

Реформа государственно-территориального устройства. В последней трети XVIII в. Екатериной II была преобразована система административно-территориального устройства России. Официальной датой начала реформы государственно-территориального устройства считается 7 ноября 1775 г., когда Екатерина подписала «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (илл. 8).

Решение о необходимости проведения территориальной реформы не случайно было принято императрицей после подписания 10 (21) июля 1774 г. Кючук-Кайнарджийского мирного договора, завершившего вторую в XVIII столетии (но первую при Екатерине) и гораздо более успешную русско-турецкую войну 1768–1774 гг. Учитывая, что до этого, в 1771 г., армия генерал-аншефа В.М. Долгорукова овладела Крымом, а выбранный крымскими беями сторонник крымско-российского сближения хан Сахиб II Гирей подписал 1 (12) ноября 1772 г. с князем Долгоруковым Карасубазарский договор (по которому Крым объявлялся независимым ханством под покровительством России), Кючук-Кайнарджийский договор, по сути, положил конец османскому господству над Крымом. Крымское ханство было объявлено независимым от Турции. К России отошли крепости Керчь и Еникале, запиравшие выход из Азовского в Черное море. Большая часть земель на побережье Азовского моря, а также Керченский пролив стали российскими.

Окончательное присоединение к Российской империи Новороссии и большей части Северного Причерноморья (усилиями прежде всего князя П.С. Потемкина и будущих генералиссимусов Суворова и Кутузова) произошло 28 июня (9 июля) 1783 г. на основании подписанного Екатериной II за два месяца до этого манифеста «О принятии полуострова Крымского, острова Тамана и всей Кубанской стороны под Российскую державу».

Указом от 2 (13) февраля 1784 г. была учреждена Таврическая область под управлением князя П.С. Потемкина, состоящая из Крымского полуострова, прилегающих районов Северного Причерноморья (между Перекопом и границами Екатеринославского наместничества) и Тамани. Областной статус предполагался как временный, до образования одноименной губернии. А Указом от 10 (21) февраля 1784 г. императрица повелела основать (как базу будущего Черноморского флота) недалеко от развалин Херсонеса Таврического «военный порт с адмиралтейством, верфью, крепостью и сделать его военным городом», дав ему имя Севастополь.

По разным источникам, на момент окончательного присоединения Крыма к России (что привело к полному изгнанию турок, ликвидации там центра торговли подданными Российской империи, которых угоняли в рабство, и переселению в Турцию части крымских татар, «кормившейся» набегами за рабами) население полуострова с начала XVIII в. уменьшилось втрое и насчитывало около 100 тыс. человек мужского пола, включая оставшихся крымских татар, русских, болгар, греков, армян, евреев и др.

Спустя четыре года после присоединения Крыма – в августе 1787 г. – началась спровоцированная турками вторая при Екатерине II русско-турецкая война. В ходе боевых действий на суше и море под командованием князя П.С. Потемкина, генерал-фельдмаршала П.А. Румянцева-Задунайского и адмирала Ушакова к 1791 г. российской землей стала территория уже всего Северного Причерноморья от Кубани до Бессарабии, что было официально зафиксировано Ясским мирным договором[13].

Кстати, после официального уведомления Россией европейских держав о присоединении Крыма Франция (как главный союзник Турции) была единственной, кто выступил с протестом.

На этот одинокий демарш французскому посланнику в Петербурге ответил от имени императрицы президент Коллегии иностранных дел И.А. Остерман. Он напомнил о молчаливом согласии России на «завладение Корсики» Францией и уведомил об «ожидании» Екатериной II «столь же беспристрастного и равнодушного» отношения французского короля к состоявшемуся факту присоединения Крыма к России, «стремящейся единственно к успокоению своих границ»[14].

Одним из первых решений Екатерины в рамках «государственно-устроительной территориальной реформы» в целях укрепления границ Российской империи и контроля за всеми ее территориями была ликвидация бунтарской Запорожской Сечи (1775 г.). Тогда часть казаков ушла на территорию османской Турции, основав там Задунайскую Сечь. Оставшиеся с Россией казаки добровольно вошли в «Войско верных запорожцев» и за заслуги в русско-турецкой войне 1787–1791 гг. были восстановлены в правах и награждены землями на территории Кубани.

Тогда же, после установления окончательного суверенитета России над Крымским полуостровом и «успокоения» от турок ее южных границ по всему Северному Причерноморью, пустынная до этого южная часть территории бывшего Дикого Поля с его благодатными почвами начала активно заселяться русскими землепашцами из других регионов Империи.

В ходе екатерининской реформы государственно-территориального устройства на смену прежнему конгломерату всякого рода земель и территорий, имевших разные размеры и статус, пришла достаточно единообразная система разграничения Российской империи на губернии и составляющие их уезды с ликвидацией большинства бывших провинций. В каждой губернии должно было проживать 300–400 тыс. душ мужского пола, а в каждом уезде – около 30 тыс. душ податного (мужского) населения. Таким образом, губернии (наместничества) и уезды организовывались по принципу пропорциональной численности налогооблагаемого населения.

По итогам «губернской реформы» вместо 23 губерний к концу правления Екатерины II их стало 51. Города были выделены в отдельные административно-территориальные единицы и в зависимости от своих территорий и населения разделены на части и кварталы. Введенное Екатериной административно-территориальное деление страны в основном сохранялось вплоть до 1917 г.

Финансами в каждой губернии стала ведать Казенная палата, состоявшая из вице-губернатора, директора экономии, советника и двух асессоров. Ей были подчинены губернские и уездные казначейства, землемеры. Вопросы здравоохранения и образования находились в ведении Приказа общественного призрения – первого в России примера государственного учреждения с социальными функциями.

Новое административное деление территорий, созданное Екатериной II, обеспечивало удовлетворение сразу нескольких «интересов» государства – от оптимизации внутреннего управления и унификации управления территориями до удобства управления финансами, сбора налогов и подавления народных протестов.

Судебная реформа. В ходе реформы 1775 г. была предпринята и новая попытка разграничения административной и судебной сфер юрисдикционной полицейской деятельности.

Как известно, еще Петр I пытался отделить судебные инстанции от административных, создав органы, которые специально занимались судебными делами, однако сохранив при этом и некоторые судебные функции за административными органами. Например, суд по земельным делам принадлежал Вотчинной коллегии; преступления против финансовых интересов казны (государства) находились в ведении Камер-коллегии; надворные и нижние суды работали под прямым надзором губернаторов и воевод (т. е. администрации). Вместе с тем в конце царствования Петра I эта система стала постепенно преобразовываться. Однако уже после его смерти функции общегражданских судов вновь были переданы в административное ведение губернаторов и воевод.

Екатерина II проводила разграничение судебных и административных функций более последовательно, чем Петр I и другие ее предшественники. По порядкам того времени учрежденные ею судебные органы были устроены строго по сословному принципу: отдельные суды для дворян, отдельные – для горожан, отдельные – для государственных крестьян. Что же касается помещичьих крестьян, то они подлежали «вотчинной» юрисдикции, полностью находясь, как и во времена Русской Правды, в судебной власти помещиков.

Каждый из учрежденных Екатериной II сословных судов имел две инстанции (ступени):

– для дворян был учрежден уездный суд как суд первой инстанции и верхний земский – как суд второй инстанции, единственный на всю губернию;

– для мещан в качестве судебных инстанций существовали соответственно городской и губернский магистраты;

– для свободных крестьян – «нижняя расправа» в уезде и «верхняя» в губернии.

Кроме сословных судов, Екатерина II учредила в каждой губернии по одному «совестному» (или «словесному») суду. Такое название им было дано потому, что в своих решениях они могли руководствоваться не только законом, но и «совестью» (справедливостью), а также местными бытовыми традициями и обычаями делового оборота. В компетенцию этих судов входили лишь маловажные уголовные и гражданские дела.

Высшими инстанциями для всех судебных органов губерний в екатерининский период были две палаты, учрежденные отдельно для гражданского и уголовного суда; высшим же судебным органом всей Российской империи стал Сенат.

Вместе с тем екатерининские преобразования так и не решили проблему смешения полицейских (административных) и судебных юрисдикционных функций. Так, на уровне уездов важнейшим специально-полицейским органом после реформы стал земский суд, подчиненный губернскому правлению и полномочный «ведать всю уездную полицию». Помимо выполнения судебных функций, этот орган был наделен правом и обязанностью обеспечивать «вообще» законность и порядок на вверенной им территории уездов, вести следствие, рассматривать жалобы и т. д.

Реформа прокуратуры. Для надзора за системой полицейского управления еще при Петре I была создана прокуратура, учреждены должности генерал-прокурора при Сенате и прокуроров при коллегиях и надворных судах.

Но только при Екатерине II появляется достаточно стройная система органов прокурорского надзора, призванных тогда прежде всего защищать интересы монаршей власти и государства.

В губерниях были учреждены должности прокуроров при всех сословных губернских судах и при губернском правлении. Прокурор губернского правления считался губернским прокурором, будучи «старшим» над прокурорами сословных судов. Сам же губернский прокурор находился в двойном подчинении – местном (губернатору) и центральном (генерал-прокурору Российской империи). В надзоре над судами в губернских городах прокурорам помогали стряпчие по уголовным делам, а на уровне уездов прокурорский надзор осуществлялся уездными стряпчими.

Реформа местного управления. В 1782 г. во исполнение «Устава Благочиния или Полицейского» в системе полицейского управления создаются новые специальные полицейско-судебные учреждения – управы благочиния. Они организовывались в каждом городе и были коллегиальными органами. Возглавлял управы обер-полицмейстер или городничий.

Города в полицейском отношении были поделены на части во главе с частными приставами, которым позже были «приданы» следственные приставы для производства дознаний и следствия. К каждой части приписывались также один или несколько судей «совестного» суда из наиболее уважаемых выборных горожан. Части, в свою очередь, делились на кварталы во главе с квартальными надзирателями, в помощь которым из горожан избирались на три года службы квартальные поручики.

Управы призваны были «сохранять благочиние, добронравие и порядок», заниматься благоустройством городов, принуждать горожан к исполнению законов, обеспечивать исполнение «повелений» правительства и решений судов, предупреждать и пресекать преступления и проступки, производить следствие, а также «чинить суд» за преступления и «полицейскую расправу» – за маловажные проступки. Все эти обязанности были достаточно подробно определены в «Наказе управы благочиния», изданном в 1782 г. вместе с «Уставом Благочиния или Полицейским»[15].

Завершающим этапом реформирования в XVIII в. системы полицейского управления Российской империи стала организация сельской полиции. По отношению к крестьянам казенных и удельных селений законами 1787 и 1797 гг. в качестве полицейских и судебных органов были определены выборные старшины, сельские старосты, сотские и десятские.

С крепостным крестьянством ситуация в тот период была особая. Как уже отмечалось выше, в условиях крепостнической системы хозяйствования функции как полиции, так и суда применительно к крестьянам и другим «работным людям» находились в руках помещиков, которым они принадлежали.

Не ограничиваясь общеимперским уголовным, гражданским и процессуальным правом, некоторые крупные помещики создавали еще и свои собственные уставы и кодексы. К примеру, граф Румянцев в таком довольно обширном «квазизаконодательном» документе предусмотрел для себя право судить крестьян за разнообразные преступления и проступки «имущественные и против личности» с широким спектром наказаний в виде штрафных санкций и телесных наказаний, вплоть до «заковывания в железо» и «посажения на цепь». А на уральских заводах братьев Демидовых не только существовала своя система наказаний за совершаемые крепостными работниками проступки, но и организовывались настоящие собственные «частные» тюрьмы[16].

Реформирование крестьянского управления. Несмотря на относительно либеральную «европейскую» политику Екатерины II, режим крепостного права при ней либеральнее не стал. Скорее наоборот.

При всем своем показном свободолюбии и внешнем пристрастии к республиканским идеалам, Екатерина никогда не имела намерений ограничить свою имперскую власть. Критикуя крепостное право, она не собиралась его отменять, так как не желала рисковать троном из-за возмущения дворянства, которое было бы лишено главного своего богатства – крепостных крестьян.

Уже в начале царствования Екатерина приняла ряд актов об изменении положения некоторых категорий крестьян. Так, в целях ослабления роли церкви и ее влияния на власть в 1764 г. 2 млн монастырских крестьян и около 9 млн гектаров церковных земель были переданы во владение государства, а 567 из 954 монастырей – закрыты.

При Екатерине II были приняты и такие законодательные акты, которые значительно ужесточили крепостное «иго», фактически превращая крепостных крестьян в древнеримских рабов.

Когда освобождение части церковных крестьян от крепостной зависимости привело к волнениям в среде помещичьих крестьян, права последних были еще больше ограничены, а власть помещиков над ними усилилась. При Екатерине II процветала торговля крестьянами, в том числе с разъединением семей. Их можно было проигрывать в карты, избивать до смерти без всякой ответственности за это. Многие помещики пользовались и «правом первой ночи».

Указом 1765 г. императрица разрешила помещикам ссылать своих крестьян без суда и следствия на каторгу. А указом 1767 г. (в нарушение установленных еще Петром I правил «жалобных» процедур) крепостным крестьянам было запрещено подавать на помещиков челобитные.

Крестьяне, доведенные до отчаяния, поднимали восстания или убегали от своих хозяев. Историки насчитали 40 выступлений крепостных крестьян, предшествующих Крестьянской войне под руководством Е.И. Пугачева (1773–1775). В 1773 г. издается указ, по которому крестьяне сами должны были оплачивать расходы, связанные с подавлением их восстаний.

Во второй половине XVIII столетия в черноземных районах страны была распространена барщина до 6 дней в неделю, а в нечерноземных районах крестьян переводили на денежный оброк. В этот период стали расширяться промыслы и отход крестьян на заработки в соседние города и регионы. Помещики строили мануфактуры, на которых использовался подневольный труд крепостных крестьян.

Права крестьян по распоряжению своим имуществом также были ограничены. Даже государственные и свободные крестьяне не имели права собственности на недвижимое имущество и распоряжения предоставленной им землей. Для них сохранялось только право на защиту в суде.

Справедливости ради следует упомянуть, что отдельные решения Екатерины в отношении крестьян имели и позитивный характер. Так, она запретила свободным людям и отпущенным на волю крестьянам снова вступать в крепостную зависимость. По ее распоряжению для вновь учрежденных городов правительство выкупало крепостных крестьян и обращало их в горожан. Дети крепостных, принятые на государственное попечение в воспитательные дома, становились свободными[17].