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El servicio público en España: manual de las malas prácticas

ENRIQUE BUSTAMANTE RAMÍREZ

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

1. Introducción

El antetítulo del XII Congreso de Comunicación Local, ComLoc, de noviembre de 2013, en donde se presentó este texto como ponencia refiriéndose a los «nuevos escenarios» abiertos a partir del cierre abrupto de Radiotelevisión Valenciana, no resulta exagerado. Primero, porque el intento frustrado de externalización cuasi total de RTVV inaugura un nuevo «modelo de servicio público», insólito en el marco europeo, aberrante en sus modalidades de financiación subvencionada a empresas privadas de sus misiones básicas que, aunque ya existía anteriormente en germen, se acuña ahora con total desnudez. Segundo, y fundamentalmente, porque el cierre de Canal Nou ilustra ya sin ambages las consecuencias finales de una radiotelevisión pública sometida a la manipulación partidista sistemática y, por ello mismo, aquejada de una gestión irracional y corrupta del servicio público.

Las reacciones ante ese drástico final son también significativas de la dominación de los intereses y lobbies privados en nuestro país, como asimismo del extremo cinismo de su discurso, apadrinado por políticos y periodistas variopintos. Así, mientras los medios más reaccionarios de la derecha y del pensamiento neocón radical aplaudían la confirmación de la eliminación del Estado de la comunicación social, medios y comentaristas progresistas alegaban el silencio de los periodistas de esas cadenas clausuradas ante la manipulación sistemática de años como pecado que el cierre venía a castigar justamente. Poco importaba que asociaciones, sindicatos y periodistas, tanto en RTVV como en Telemadrid, ostentaran una década de protestas y acciones contra esa manumisión al poder político.

Por si quedaran restos de inocencia tras nuestra agitada historia radiotelevisiva de casi sesenta años, la clausura de RTVV, tras su intento frustrado de adopción del «modelo Murcia», la ha descartado absolutamente. Después de muchas décadas de tradición y experiencia del servicio público en los grandes países europeos occidentales de nuestro entorno, tras más de veinte años de doctrina europea en esa materia, ningún político ni partido ni gobierno, por localista e inculto que sea, puede ignorar sus obligaciones y responsabilidades en el campo de la comunicación social y de la cultura.

Resultaría superfluo y reiterativo recordar, en efecto, que el servicio público de radiotelevisión es un mandato imperativo de nuestro modelo social europeo, por mucho que cada Estado tenga la capacidad de adecuarlo a las situaciones nacionales; o volver a las menciones y citas del protocolo de Ámsterdam, incorporado al Tratado de Lisboa con valor constitucional, que concuerda con el tratado de derechos fundamentales de la Unión de 2007; o intentar no olvidar que incluso en funciones de vigilancia la Comisión de Bruselas ha confirmado la legitimidad del servicio público en sus comunicaciones sobre financiación pública de 2001 y 2009. Resultaría también repetitiva en este artículo la mención que tantas veces hemos hecho a nuestra Constitución, a las obligaciones españolas contraídas con el Convenio de la Diversidad de la UNESCO de 2005 –firmado por el Parlamento en 2007–, o en el seno del Consejo de Europa, muy activo desde hace años en este campo.

Estas menciones sirven, no obstante, para refrendar que la doble doctrina europea a la que estamos absolutamente obligados, de la Unión y del Consejo, no se apoya solamente en principios éticos y sociales, tan violentados tradicionalmente en los países mediterráneos según el tantas veces citado modelo de comunicación «corporativo» que señalaron Hallin y Mancini hace cuarenta años, o aquel que fue caracterizado a finales de los años noventa como el de «la política por encima del sistema radiotelevisivo», marcando todas sus decisiones (Brants y Siune, 1998: 129); sino en estructuras y buenas prácticas de gobernanza, acuñadas durante décadas en Europa, refrendadas repetidamente por los documentos y reglamentos europeos, sintetizadas por muchos autores en tiempos recientes, únicos mimbres que posibilitan la construcción y sostenibilidad del servicio público para el futuro con sus misiones y funciones inesquivables.

Por eso, en el informe que redactamos para el Consejo de la Reforma de los Medios Públicos del Estado, hacíamos hincapié en las estructuras de gobernanza y financiación, como condiciones sine qua non para afianzar un auténtico servicio público, superando la vía principista y voluntarista; aunque también señalábamos que esas estructuras no garantizaban por sí solas el éxito, en ausencia de una toma de conciencia de los agentes políticos y, sobre todo, de la sociedad civil, y concluíamos que la falta de estructuras adecuadas condenaba al servicio público a la crisis permanente, a su degradación y, finalmente, a su marginación o extinción, tal y como afirmábamos en el Informe para la reforma de los medios de titularidad del Estado (La Moncloa, 2005).

En paralelo y a escala internacional, un informe de la UNESCO de ese mismo año reconocía igualmente que «podría ser simplista asumir que una réplica completa de estos sistemas y prácticas en diferentes ambientes, producirán los mismos benéficos resultados». Porque «como en otras esferas de actividad, el éxito o fracaso del servicio público de radiodifusión es dependiente de un número de factores, incluidos: historia local, geografía, cultura, ethos político, y condiciones sociales y económicas» (UNESCO, 2005: 52).

Recordar esos elementos básicos de buena gobernanza, de forma sintética pero contrastada con los hechos recientes, se convierte así en un ejercicio vital del análisis de la situación española. Más aun en el contexto de un sistema mediático y televisivo que ha evolucionado considerablemente en la última década, no solo o no tanto por el impulso de los cambios tecnológicos o por la crisis económica como consecuencia de decisiones políticas y regulatorias que, con frecuencia, se arroparon en esos factores para mejor moldear el espacio público español.

Porque en materia de pluralismo de ideas y expresiones, o de diversidad cultural que las engloba, el sistema de comunicación del que se dota a una esfera pública en democracia resulta inevitablemente integral, articulado entre medios y soportes diferentes, conformado por actores interrelacionados públicos y privados, cincelado a golpe de leyes y decretos –reflejo de la correlación de fuerzas en una sociedad–, recorrido por equilibrios y desequilibrios de poder. En definitiva, la legitimidad y las misiones del servicio público en cada país y momento histórico no pueden abstraerse de la situación de ese sistema, lo que implica necesariamente una mirada sobre las características dominantes de la comunicación social en la España de los últimos años, especialmente por sus procesos de concentración de mercado y de poder.

2. Contexto del sistema mediático español: concentración y centralismo

La penetración de la prensa escrita en número de lectores totales ha descendido abruptamente en los últimos años, como consecuencia de su doble crisis, publicitaria y de audiencias, económica y digital (–6% en una década). Estas cifras se aceleran incluso si consideramos la difusión de ejemplares (–17,64% entre 2001 y 2011, –6% en 2011 y un 4,4% más baja en el primer semestre de 2012) y su descenso en la captación de recursos publicitarios (–8,12% en 2012) (OJD –Oficina de Justificación de la Difusión–, AEDE –Asociación de Editores de Diarios Españoles–, Libro Blanco de la Prensa diaria, 2013).

Pero la crisis está castigando más duramente a la prensa regional y local, cerrando masivamente cabeceras y fomentando más aún la concentración en la prensa y su centralización en los grupos de alcance estatal: de los 10 diarios que en 2010 superaban los 100.000 ejemplares de difusión ya solo quedaban 5 en 2013 –de 87 controlados por la OJD–, y solo dos de ellos eran «regionales» –La Vanguardia y El Periódico–, aunque pertenecientes a grupos de implantación nacional; se podrían añadir otros cinco de más de 50.000 ejemplares/día, pero ahí está asimismo un diario nacional –La Razón–, dos pertenecientes a Vocento –El Correo y El Diario Vasco– y apenas quedan dos de otros grupos específicamente locales –La Nueva España y La Voz de Galicia–. Si agrupáramos estos diarios por grupos empresariales, siete de ellos concentran una cuarentena de cabeceras, más del 65% de la difusión diaria de la prensa de información general, y prácticamente toda la prensa económica y deportiva, y los que podrían tener un origen regional –como Prensa Ibérica o Vocento– hace tiempo que se convirtieron en cadenas de ámbito estatal.

La radio, segundo medio masivo en orden a su penetración en los hogares españoles –el 61,8%–, muestra un panorama más concentrado aún y muy centralizado en los mercados publicitarios y en la audiencia de programaciones generalistas: en 2012, tres cadenas de ámbito estatal –SER, COPE y Onda Cero– controlaban un 92,8% de los ingresos publicitarios –323,7 millones de euros–, más aún con Punto Radio, mientras que cientos de emisoras, autonómicas o locales, se disputaban un resto del 5,1% (CMT, 2012); en términos de audiencias, las cuatro cadenas nacionales –SER, Onda Cero, COPE y RNE– sumaban en 2013 casi 10 millones de oyentes de 11,3 en total acumulados por el soporte. Una inclinación que se agrava aún más en la audiencia de programas temáticos: 12,3 millones de oyentes para cuatro grupos –incluyendo a RNE– de un total de 14,6 (Estudio General de Medios –EGM–, 2013).

En la televisión, el duopolio de licencias que se mantuvo durante quince años en España (1990-2005) se ha visto reforzado, gracias al llamado «decreto proconcentración», que permitió las fusiones entre concesionarios al elevar el listón permitido hasta un 27% del share medio, tres cadenas de ámbito estatal y ocho programas (Ley 7/2009, BOE de 4/7/2009). La destrucción temprana de los fugaces logros de pluralismo en dos cadenas más –presentadas como los «canales pares» progresistas–, sin el menor reconocimiento autocrítico de su fracaso por parte del Gobierno socialista, y la consolidación agigantada del duopolio anterior se reforzaron además con la drástica rebaja de exigencias de interés general a los concesionarios privados que supuso la Ley General del Audiovisual (LGA) de 2010: alargamiento y prórroga automática de las concesiones, desregulación especialmente de la publicidad comercial hasta límites insólitos en la regulación europea, con el pretexto de aplicar la última Directiva de Servicios Audiovisuales –especialmente en la publicidad indirecta y en el tiempo de las «telepromociones»–, disminución de obligaciones respecto al cine y la producción audiovisual –incluyendo la ficción serial en las inversiones exigidas antes para obras unitarias–, etc.

Como era de prever, tras este desarme regulatorio se abrió paso a la absorción por las dos grandes cadenas clásicas de los nuevos canales, rápidamente realizada entre Telecinco y Cuatro y pronto negociada y consumada entre Antena 3 y la Sexta (en 2012), con el apoyo del Gobierno de Rajoy para eliminar la mayor parte de las salvaguardas impuestas por la Comisión de la Competencia. Así, y tras un efímero periodo de seis años de mayor concurrencia, Mediaset y Atresmedia (Antena 3) sumaban un 53,9% de la audiencia en 2012, pero concentraban un 82% de los ingresos publicitarios –casi un 90% estimado en 2013–. Es decir, en términos de concurrencia en este sector tan proclive a acumular la inversión en los ganadores de cuotas masivas, los restantes competidores resultaban completamente marginales a la competencia en el mercado. Como atestiguan los numerosos cierres de canales por quiebra económica sucedidos entre 2012 y 2013: Veo, Net, Marca TV, Intereconomía, etc.

De esta forma, el panorama de las cadenas privadas en el tiempo transcurrido de mandato del Partido Popular está marcado por la consolidación del duopolio casi perfecto. Habiendo absorbido buena parte del mercado publicitario que antes correspondía a TVE, los dos grandes grupos televisivos privados conseguirán en buena medida, pese a la crisis creciente del mercado publicitario, mantener unos beneficios notables: 313 millones de euros en 2010 y 217 millones en 2011. Además, desde 2010 se suceden prácticas sistemáticas de violación de los tiempos comerciales permitidos, de los límites y exigencias para la publicidad no convencional e incluso de la separación entre programas y spots, sustituida casi siempre por rápidas ráfagas imprevisibles de autopromoción que dan paso inmediatamente a la publicidad. Sin que ninguna autoridad responsable tomara medidas de ningún tipo.

Queda fuera de nuestro análisis la televisión de pago –aunque superó en 2012 por vez primera los recursos de las cadenas en abierto– porque en esencia se trata de un medio censitario y no universal (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones –CMT–, 2012), pero respecto al que cabe señalar la situación de práctico monopolio por soporte tecnológico –Digital + en el satélite, ONO en el cable, Imagenio en el ADSL, etc.

No se puede dejar de citar, finalmente, el embrollo jurídico generado por los gobiernos socialistas en la transición a la TDT, presentada oficialmente como modélica pero duramente cuestionada por el Tribunal Supremo en noviembre de 2012, con una sentencia que anula la concesión por el Consejo de Ministros de nueve licencias de canales privados que se adjudicaron sin concurso previo ni condiciones objetivas, como obligaba la propia Ley General Audiovisual promulgada pocos meses antes. La guerra mediática desencadenada en mayo de 2014, con mensajes en las propias cadenas amenazadas de extinción, tras la decisión de cierre del Ministerio de Industria, viene a subrayar las características clientelares y pintorescas de nuestro sistema privado.

Si añadimos la necesidad planteada a corto plazo de una nueva migración de frecuencias para maximizar el dividendo digital y ganar espacio para la telefonía móvil, que penalizará especialmente a los canales públicos –de TVE y de las televisiones autonómicas– y ocasionará presumiblemente nuevos gastos a los hogares, hay que concluir que el apagón analógico de 2010 fue una gran chapuza tecnológica y política, además de un fraude en términos de diversidad cultural e informativa.

Pero el recuento del poder en cada sector monomedia resultaría incompleto si no tuviéramos en cuenta los lazos cruzados o transversales que se establecen entre ellos. De forma que, como demuestran dos libros recientes de Serrano (2010) y Reig (2011), el universo mediático se ha ido agrupando en una muy limitada gama de grandes grupos multimedia que dominan todos los terrenos de la comunicación y la cultura en España, en alianza frecuente con los grupos multinacionales: los 9 grupos analizados por el primer texto citado, o los 10 que disecciona el segundo se resumen en 5 de primera fila, que acumulan la inmensa mayoría de las audiencias y los beneficios y componen una cúspide de poder prácticamente total en el ámbito central y regional, con intensas vinculaciones entre ellos y el poder económico y financiero. Y la carrera de fusiones y absorciones no ha terminado, como muestran los últimos acontecimientos televisivos.

Como escribíamos en el prólogo del libro Traficantes de información (Serrano, 2010), la vía del crecimiento a toda costa, de la talla máxima posible, mediante la búsqueda ansiosa de capitales externos –bolsa, obligaciones, fondos de capital riesgo, etc.– homogeneíza las estrategias y los comportamientos de los grandes medios de comunicación, multiplicando sus intereses. Ambos procesos, que hemos caracterizado como procesos de financiarización –endeudamiento masivo, apelación a los mercados de capitales, necesidad imperiosa de altas tasas de beneficio–, suponen que –más allá de cualquier visión conspirativa, aunque sin excluirla en ocasiones– los grandes grupos se parecen cada vez más en sus estrategias y en su visión ideológica del mundo, por fuerza de su integración en el gran capital. En la etapa última, todavía inacabada pero cada vez más visible, está la internacionalización financiera consumada, por medio de grandes grupos mediáticos internacionales pero también y cada vez más de fondos de inversión y sociedades de capital riesgo, sin patria ni credo, que completan la red tupida de alianzas y complicidades que ejercen hoy una amplia hegemonía sobre la comunicación social masiva nacional e internacional.

En cuanto a la radio y televisión local, sometida por todos los gobiernos desde hace treinta años a un notable boicot de su despliegue como servicio público, municipal o comunitario, el Gobierno del PP no ha tenido que tomar medida alguna para certificar su marginación absoluta, limitándose a la inacción total. Consagrada su irrelevancia frente a un modelo hegemónico impuesto de cadenas comerciales, castigada en la Ley General Audiovisual en su modelo «sin ánimo de lucro» –art. 32– y por la prolongada ausencia de desarrollo reglamentario, penalizada duramente en el reparto de frecuencias, la auténtica TV local ha desaparecido prácticamente del mapa. En su lugar se edificó un edificio ilusorio de más de 1.200 emisoras locales comerciales de TV local en TDT –266 demarcaciones– y un novedoso modelo de emisoras regionales privadas en algunos territorios, que se constituyó en una extensión masiva desde 2008 de las prácticas clientelares partidistas de los gobiernos autonómicos hasta hacer fracasar absolutamente ese modelo de negocio hasta ahora –1,5 millones de euros de inversión publicitaria total en 2012 para la televisión local, según Infoadex, 2013– (Bustamante, 2010).

Dada esa situación de evidente quiebra absoluta de la televisión local y regional privada, resulta sorprendente que ni el Gobierno Zapatero ni el posterior de Rajoy hayan adoptado medida alguna sobre esos cientos de frecuencias congeladas e inútiles, ni sobre los múltiples abusos legales a que esa situación ha dado lugar. Y que ninguno de los responsables de ambos ejecutivos imaginara siquiera la posibilidad de volver a sacar a concurso esas emisoras para proyectos sin afán de lucro.

En todo caso, el panorama mediático privado, ya claramente hegemónico en nuestro país, puede sintetizarse sin lugar a dudas como uno de los más concentrados y antidemocráticos de toda Europa, a pocos pasos del italiano y de alguno de los países del antiguo «socialismo real». Y como uno de los más centralistas, a contrapié de la estructura constitucional del Estado autonómico y de la diversidad lingüística y cultural de nuestras regiones y nacionalidades.

Ambas desgraciadas características de nuestra esfera pública, que los cantos míticos a internet no logran en absoluto difuminar, constituyen inevitablemente el marco en el que hay que situar el papel del servicio público central y local, la trascendencia de sus misiones axiales y la necesidad de estructuras que intenten garantizarlas.

3. Buenas prácticas del servicio público

Las buenas prácticas de gobierno del servicio público, testadas y verificadas durante años, especialmente en la británica BBC y en las alemanas ARD y ZDF, han sido recopiladas y sistematizadas por informes del Consejo de Europa que guardan toda su vigencia –ver especialmente Nissen (2006) y Bron (2010)–. Justo antes de esas recopilaciones, el Informe para la reforma de los medios de comunicación de titularidad del Estado de 2005 en España –en adelante, IRME, 2005–, plasmaba en recomendaciones concretas y adaptadas a nuestra historia y situación las buenas prácticas europeas. Ese mismo año, una comisión de investigación de la UNESCO sintetizaba en un manual de «buenas prácticas» las experiencias mundiales de servicio público (UNESCO, 2005).

Seguiremos sus líneas fundamentales para contrastarlas con la situación y las decisiones políticas adoptadas en España en los ámbitos estatal y autonómico.

3.1 Definición integral del servicio público, atribución legal

Todos los textos citados insisten en ambos elementos primigenios para la buena marcha de un servicio público, como por otra parte exige reiteradamente la doctrina europea.

El Estatuto de 1980 no cumplía ninguna de estas obligaciones europeas. La reforma de su definición en 2001, por medio de una «ley escoba» del presupuesto del Estado, resultaba altamente ambigua respecto a la definición y no atribuía legalmente su gestión –art. 5–. Solo la ley de reforma de RTVE de 2006 cumplió ambas condiciones –BOE de 6/6/2006, art. 3–.

En cuanto a las radiotelevisiones autonómicas, solo algunas pocas cumplieron estas condiciones realizando sus propias reformas legales en los años posteriores: la Corporación Catalana de RTV –BOPC 136, 8/10/2007–, la RTVA de Andalucía –BOPA, 780, 14/12/2007– y la RTPA de Asturias. Y ello a pesar de que la Ley General Audiovisual –en adelante, LGA– de 2010 extendía esas exigencias a las comunidades autónomas. Porque sin definición legal resultaba imposible cumplir las reglas de proporcionalidad del dinero público (véase más adelante). Y la atribución legal a una sociedad concreta no se cumplía en la mayor parte de la legislación regional anterior.

3.2 Gestión autónoma-independencia editorial

Que eviten la «ocupación» de los medios públicos por los Gobiernos, que garanticen la autonomía de los servicios (Nissen, 2006). Director general y Consejo, nombrados por el Parlamento por mayorías cualificadas reforzadas (Nissen, 2006), con profesionales de experiencia en el campo audiovisual.

Plena autonomía gerencial y editorial respecto del poder ejecutivo –p. 131–; auténtico Consejo de Administración con dedicación exclusiva y plenos poderes de control; elegido por el parlamento por mayoría reforzada de dos tercios para obligar al consenso político, de entre personas con acreditada experiencia de cinco años en la comunicación social (IRME, 2005: 131-135).

Ley General del Audiovisual, 2010: dirección editorial «que refleje el pluralismo político y social del ámbito de cobertura» –art. 42–.

La Ley de Reforma de RTVE de 2006 supuso la conquista de ese cambio esencial respecto al Estatuto de 1980 y a la tradición española de nombramientos gubernamentales. La LGA de 2010 la reafirmó respecto a RTVE, e intentó ampliarla a los canales autonómicos. Por vez primera, tras 50 años de historia de la televisión en España, el servicio público cortaba el cordón umbilical con el Gobierno en el nombramiento de la cúspide de gestión y control de RTVE, lo que en una institución piramidal afectaba a toda su organización, a su gestión y a sus contenidos. Se mantuvo sin embargo la tentación política, al prever legalmente que, en la primera vez, y si no había acuerdo parlamentario amplio requerido durante dos meses, se podía elegir al máximo puesto de gestión por mayoría simple (Bustamante, 2013a).

Las radiotelevisiones autonómicas no trasladaron a su escala la reforma democrática de RTVE de 2006, salvo la Corporación Catalana de RTV y, parcialmente, RTVA y RTPA. En los dos primeros casos, la tentación intervencionista reaparecía: en TV3, había excepciones para la primera vez; en Canal Sur, la mayoría reforzada se rebajaba a tres quintos de los votos del Parlamento, lo que casualmente permitía en ese momento nombramientos sin contar con la oposición mayoritaria del PP.

En todo caso, y frente a estos avances históricos, la mayor involución se producirá con el Gobierno del PP –Real Decreto de 20 de abril; BOE de 21/4/2012–, con su transformación sustancial del sistema de elección del presidente de la Corporación al exigir solo, en segunda votación, una mayoría simple del Congreso en lugar de la mayoría reforzada de dos tercios, «que ha demostrado ser ineficaz». De la misma forma, los miembros del Consejo de Administración, reducidos de 12 a 8 para mejor eliminar a los representantes de las centrales sindicales mayoritarias –CC. OO. y UGT–, podían ser nombrados con los únicos votos del grupo gubernamental, y se desprofesionalizaba su gestión y eliminaban sus incompatibilidades al dejar de exigirles dedicación exclusiva. Unas reformas inmediatamente calcadas por el Gobierno catalán de CiU para TV3 –con apoyo parlamentario del PP– (Zallo, 2011; Bustamante, 2013b). Se retrocedía así de un modelo de «gobierno parlamentario», penosamente conquistado, a uno de nuevo «gubernamental» en la peor tradición española, de acuerdo con la terminología de Hallin y Mancini y según un análisis reciente de Isabel Fernández Alonso y Ana Fernández Viso (2012).

3.3 Contenidos de servicio público: pluralismo, diversidad

Autonomía de los servicios, independencia editorial (Nissen, 2006). «Conviene […] conservar una gran prudencia respecto a toda externalización, completa o parcial, de las funciones esenciales» (Nissen, 2006: 52).

Mandato marco a nueve años, contratos-programa cada tres años, aprobados por el Parlamento con catálogos de precios de las funciones del servicio público –pp. 87-92–. Con indicadores de seguimiento cuantitativos y cualitativos –pp. 85-87–, controlados por la Comisión del Parlamento, y por la autoridad audiovisual independiente. La información, «corazón de la distinción del servicio público», y garantizada internamente, debe dotarse de un estatuto y un consejo de información, que garanticen su independencia respecto de las presiones políticas y económicas –pp. 89-90–. El derecho de acceso debe ser garantizado (IRME, 2005: 102-103).

LGA, 2010: contrato-programa –art. 32–; derecho de acceso –art. 28–.

Derecho de acceso: facilitar la participación de los ciudadanos (UNESCO, 2005).

La Corporación RTVE suscribió en efecto su mandato marco a nueve años, pero el contrato-programa nunca ha sido formalizado ni con el Gobierno ni con el Parlamento, pese a plazos legales perentorios insertados en la Ley de Reforma de 2006 y en la LGA de 2010.

En cuanto a las RTVAA, el panorama es caótico, ya que según análisis recientes solo tres entes públicos contaban con mandatos-marco y cuatro habían firmado contratosprograma alguna vez, la mitad de los cuales ya estaban caducados en 2011 (Fernández y Fernández, 2012). Ello no quita la conclusión de que las televisiones autonómicas han jugado un papel decisivo en la oferta de muchos programas de servicio público, especialmente en la información, ni niega que han desempeñado un papel decisivo como motor de la producción audiovisual local, tal y como ha mostrado un informe reciente (Accenture, 2012); aunque los abundantes datos de este informe puedan ser cuestionados por tratarse de un estudio de encargo de parte –la FORTA, Federación de Organismos de Radio y Televisión Autonómicos–, hay ya investigaciones académicas independientes que lo corroboran (Casado del Río, 2012). Por lo demás, las radiotelevisiones autonómicas, drenadas en sus audiencias por la hiperfragmentación general, mostraban en cambio un notable liderazgo en términos de share de sus informativos diarios con su atractivo de proximidad –en torno al 15% en 2014.

Los matices por comunidades son sin embargo importantes, especialmente en los canales nacidos desde el año 2000, ya que muchos de ellos acudieron rápidamente a una externalización que en ocasiones llegaba a los contenidos estrictos de servicio público, y en algunos casos alcanzaba hasta los propios informativos, a despecho de las previsiones legales de la Ley General del Audiovisual de 2005. Más allá de la discusión sobre las ventajas y problemas del outsourcing en este sector, aceptable parcialmente en ocasiones para ahorrar costes y dinamizar la industria audiovisual local –como en Asturias o Aragón inicialmente–, las externalizaciones abusivas de algunos canales llegaban a pervertir la propia esencia de la misión informativa del servicio público, sin dejar de hacerla compatible con las manipulaciones gubernamentales a través de «editores» internos, y beneficiaban preferentemente a grupos empresariales ajenos a la región (Sarabia, Sánchez y Cano, 2012).

Sobre este panorama, ya incierto, la Ley 6/2012 –BOE de 2/8/2012– volvió a modificar la Ley General Audiovisual de 2010 –artículo 40, apartados 2 y 3–para permitir que los gobiernos autonómicos pudieran «flexibilizar los modos de gestión de los servicios públicos de comunicación audiovisual autonómica», es decir, privatizar o externalizar a voluntad de cada partido en el poder la gestión de los canales autonómicos y sus servicios públicos esenciales, incluyendo los servicios informativos.

El cambio legal estaba hecho a medida de Telemadrid o Canal Nou (RTVV) de Valencia, caracterizadas desde hacía años por su gestión de despilfarro económico y por su manipulación descarada de la información, y castigadas por su caída libre de audiencias –menos del 4,5% en 2012–, que podrían así confiar completamente su gestión a empresas privadas después de ejecutar ERES masivos que pusieron inmediatamente en marcha: Telemadrid, con pérdidas de 48 millones de euros en 2012 y una deuda acumulada de 280 millones, planteó un plan de eliminación –Deloitte y Cuatrecasas– de 925 puestos de trabajo –un 78% de su plantilla–; RTVV, con un endeudamiento total de 1.300 millones de euros, planificó un ERE de 1.198 empleos –un 76% de su plantilla–, cuyo rechazo por los tribunales determinó su cierre total el pasado 29 de noviembre de 2013.

Antes de ese apagón abrupto y dramático, se había iniciado el plan de externalización previsto, que dio dos paquetes de funciones a una sola empresa en un concurso opaco y contestado, por valor de 5,2 millones de euros, y anunciaba una nueva entrega, probablemente a la misma entidad privada; una vía similar a la que emprendía Telemadrid, tras el éxito de la comunidad en los tribunales de justicia al conseguir que el ERE fuera declarado improcedente pero no nulo, lo que mediando una nueva inyección de dinero público para las indemnizaciones permitía proseguir el camino de la externalización casi total, que probablemente abarcaría en poco tiempo a los programas informativos, en concursos que prometían beneficiar a grandes empresas que se apresuraban a acoger en sus directivas a ex altos cargos del Partido Popular (PP).

Pero el escaparate mayor de esta transformación se daba de forma concentrada en el canal que más lejos había llegado en esta línea, hasta acuñar el «modelo Murcia». Tras un práctico apagón de sus emisiones, TVM (la Radiotelevisión Autonómica de Murcia) anunciaba en abril de 2014 la privatización total del servicio público o su «gestión indirecta», prometiendo 59,8 millones de euros en subvenciones a las empresas agraciadas por un periodo de seis años, que superaba con mucho el horizonte de su mandato electoral, pero reservándose para el Gobierno la competencia de control y suspensión de cualquier programa.

En cuanto al derecho de acceso, incuestionablemente obligado por la Constitución de 1978 –art. 20.4–, y regulado por la ley de reforma de 2006, RTVE realizó su reglamento pero lo ha convertido después en una vía burocrática e irrelevante, con convocatorias semestrales y programación marginal. Una situación todavía más grave en la mayor parte de las radiotelevisiones autonómicas, que ni lo han regulado ni lo reconocen, con excepciones generales para la Iglesia católica y en algún caso aislado para los sindicatos –como en RTVA.

3.4 Financiación suficiente, sostenible, transparente

No hay contenidos sin financiación suficiente (Nissen, 2006). Financiación pública proporcional a las misiones de servicio público, transparente, controlada por contratos de gestión en sus resultados (Nissen, 2006).

Financiación equilibrada y sostenible; estabilidad económica sin endeudamiento. Financiación pública proporcional y transparente (IRME, 2005: 154-172).

Un mix de público/Estado e ingresos comerciales, en un apropiado equilibrio (UNESCO, 2005).

Transparencia contable y proporcionalidad de la financiación pública con el coste neto del servicio público (Unión Europea, 2009).

Proporcionalidad con coste neto –art. 41–; transparencia –art. 42–, sin endeudamiento –art. 31 (LGA, 2010).

Tras el primer ejercicio de vigencia, se comprobó la dificultad de hacer cumplir las compensaciones privadas previstas legalmente para llenar el brusco vacío dejado por la eliminación de la publicidad –Ley 8/2009, BOE de 31/8/2009–. Y no solo por la denuncia de los operadores de telefonía y el correspondiente expediente abierto por Bruselas, sino por la resistencia de varias cadenas privadas que han minorizado desde entonces sus contribuciones, ocasionando un reguero de expedientes de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones −CMT−y retrasos notables en su percepción. La presunta «independencia financiera» por el Gobierno Zapatero se revelaba tan difícil como la «estabilidad de sus ingresos» que proclamaba el preámbulo del decreto ley. La crisis publicitaria y sus efectos sobre la facturación de los grupos privados han extremado estas dificultades, haciendo caer sus contribuciones en un 40% –de 278 a 167,8 millones de euros– solo en 2013, según el presidente de la corporación.

En sus primeros dos años de gobierno, el PP ha recortado drásticamente los fondos públicos destinados a RTVE: así, ya en su primer consejo de ministros, celebrado en diciembre de 2011, anunció un recorte para 2012 del presupuesto de gastos en 204 millones de euros –17% del presupuesto total, más de un 37% de la subvención comprometida–, y en los Presupuestos Generales del Estado para 2013 añadió un recorte suplementario de 50 millones de euros. Con pérdidas oficiales de más de 100 millones de euros en 2012 y un déficit de 110 millones en 2013, con un presupuesto reducido de los 1.200 millones de euros anteriores a los 941,6 millones para 2013 y nuevos ajustes anunciados para 2014 –más de 30 millones en gastos de personal–, la Corporación de servicio público entraba así en un periodo de absoluta incertidumbre respecto a su estructura –recortes salariales añadidos, probable nuevo ERE– y su oferta programática. El propio presidente de RTVE declaraba en abril de 2014 ante la comisión parlamentaria mixta de control que el modelo financiero era insostenible.

Pero, además, todos los terceros canales han sufrido asimismo recortes importantes de sus presupuestos –71 millones de euros menos para la CCMA y 58 millones de recorte para la RTVA– que se suman a su fuerte caída de ingresos publicitarios –de 319,6 millones de euros en 2008 a 120,4 en 2013, según Infoadex, 2014– y, en sus casos más extremos, como Murcia o Baleares, Valencia o Madrid, han sido diezmados en sus gastos. En conjunto, y según el informe de la CMT de 2013, en el ejercicio anterior las radiotelevisiones autonómicas habían perdido de nuevo un 8,4% de sus subvenciones y un 33,8% de sus ingresos publicitarios, situándose en un total de 1.005,6 millones de euros de recursos totales, el nivel más bajo en, al menos, ocho años, pero con seguridad superado en su suelo por las cifras de 2014. En todo caso, resultaba difícil respecto a RTVE comprobar si estos dineros públicos eran proporcionales a sus costes netos de servicio público, en ausencia del informe preceptivo anual del Consejo Audiovisual, que la CMT nunca realizó; e imposible en el caso de la mayoría de las radiotelevisiones autonómicas, que carecían de definición legal del servicio público o de contratos programa que concretaran sus misiones. En los exagerados procesos de externalización llevados a cabo por algunos canales regionales, todo control público de esa proporcionalidad resultaba inverosímil por definición.

Por lo demás, la transparencia contable, condición sine qua non para medir esa proporcionalidad, brillaba también por su ausencia en las radiotelevisiones autonómicas, de las que cada año el Observatorio Audiovisual Europeo recababa sin mucho éxito las cuentas anuales, dejando constancia de ello en sus anuarios. Pero esta falta de contabilidad, global y analítica, no ha sido el único fallo de transparencia en el servicio público español, que ha ostentado desde hace años, incluso ante las interpelaciones parlamentarias de la oposición, una opacidad sistemática sobre sueldos y contratos que hacía imposible las tareas de control y frustraba frontalmente el derecho de los ciudadanos a conocer el funcionamiento de sus radiotelevisiones. En términos mucho más modestos, de información básica en internet al ciudadano, los informes del grupo de investigación TRABUCOM (transparencia, buenas prácticas y comunicación) de la Universidad Complutense de Madrid sobre transparencia audiovisual dan cuenta reiteradamente de los fallos en este sentido de las empresas estatales de radiotelevisión, aunque registren una ligera mejora en sus últimos informes (TRABUCOM, 2011).

En marzo de 2014, la CCRTV anunciaba un proyecto de ley que consagraba pioneramente la transparencia contable hacia los ciudadanos, con la paradoja de que en ese mismo proyecto se desprofesionalizaba el Consejo de Administración y se abría la puerta a todo tipo de compatibilidades de sus miembros con los intereses privados. La transparencia se cubría de oscuridades elementales.

3.5 Regulación independiente

Supervisión y regulación independiente: «Condición previa a la organización de todo sistema de medios públicos» (Nissen, 2006).

Independencia y funciones de las autoridades reguladoras, «de forma que supriman los riesgos de interferencias políticas y económicas» –Recomendación 2003, EPRA; Declaración Comité de Ministros Consejo de Europa (28/3/2008).

Instancia independiente: «es una característica común del modelo dual europeo» (Lange, 2012).

Instancia de control, externa e independiente, Consejo Audiovisual de España (IRME, 2005: 144-151).

Como se sabe, el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales –CEMA– previsto por la Ley General del Audiovisual de 2010 nunca se llegó a acordar ni a poner en marcha durante la décima legislatura, por la oposición del PP, pero en medio de una clara desgana del Gobierno de Rodríguez Zapatero por la resistencia frontal de la UTECA y de algunos grupos privados –Telecinco y Digital+, especialmente–. Finalmente, un proyecto de ley presentado al Congreso a finales de 2012 –Diario de las Cortes Generales de 19 de octubre– venía a asestar un golpe decisivo a toda concepción equilibrada del espacio democrático español, al consagrar la supresión definitiva del Consejo Estatal de Medios Audiovisuales y dejar en el vacío las importantes competencias en el control del cumplimiento del servicio público y en la regulación del conjunto del audiovisual que la ley le atribuía. De forma que este consejo, reclamado unánimemente por el Senado en 1995, exigido por el Informe del Consejo para la Reforma de 2005, repetidamente recomendado por el Parlamento y por el Consejo de Europa, y única carencia de entre los 27 países de la Unión Europea, moría antes de nacer.

Sin embargo, en la nueva ley –Ley 3/2013, BOE de 5/6/2013–, alegando siempre la austeridad y la eficiencia, esa non nata autoridad independiente se subsume en la «Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia», junto a las competencias de las suprimidas autoridades de regulación de las telecomunicaciones, la energía, el transporte, el correo postal y la propia autoridad anterior de la competencia, pese a que tal supresión chocara frontalmente con la doctrina europea de autoridades independientes en campos muy diferentes y haya recibido críticas severas de la Comisión de Bruselas. Además, su proclamación como «independiente» es altamente cuestionable porque sus diez miembros fueron nombrados por el Gobierno –ocho de ellos de confianza del PP–, a propuesta del Ministerio de Economía, y ratificados por el Congreso por mayoría simple, con amplia mayoría de funcionarios estatales y notoria ausencia de experiencia profesional en los campos objeto de regulación, lo que incrementaba la posibilidad, según múltiples análisis, de captura del regulador por los lobbies privados concernidos.

En lo que respecta al campo audiovisual, su inmersión en ese superregulador de título mercantil revela además la concepción gubernamental de la cultura y la información como simple economía, fuera de toda implicación para el pluralismo y la diversidad, que ni siquiera son citados en el preámbulo de la ley. Sus funciones en el audiovisual se limitan, en un solo artículo –art. 9–, al control de las cuotas de obras europeas y de financiación anticipada, a los derechos del menor y los códigos de autorregulación, pero incluyen «la vigilancia del cumplimento de la misión de servicio público». Así, el Gobierno, sin rubor, se convierte en el guardián efectivo de la radiotelevisión pública y de la privada incluso directamente, porque competencias clave como el catálogo de acontecimientos de interés general vuelven a Presidencia del Gobierno, mientras que las licencias privadas y las sanciones contra ellas se desplazan al Ministerio de Industria –disposición adicional 7.ª (Bustamante, 2013b).

4. Conclusiones

Los medios de comunicación como «verdadero campo de batalla», los medios públicos «en el corazón del combate» (Nissen, 8). Necesidad de conciencia y movilización de la sociedad civil: «Un pacto social» entre sociedad –no solo partidos políticos– y medios públicos (Nissen, 2006: 19-20).

Como puede verse en cada apartado de las buenas prácticas internacionales y su contraste con la evolución y la situación española, nuestras realidades de servicio público se configuran como un auténtico manual en negativo en todos y cada uno de los puntos. Y ello no solo en la larga y penosa historia de nuestro sistema radiotelevisivo, sino también en la fotografía de los últimos años.

Sobre la traza histórica de las hipotecas heredadas de un régimen dictatorial y su radiotelevisión de régimen, por encima de las inacabadas transiciones democráticas en este campo, la crisis económica general iniciada en 2008 ha proporcionado la gran ocasión y el supremo pretexto para un acelerado proceso de desregulación de los medios de comunicación, de las reglas que deben seguir los medios privados pero también y especialmente de las funciones y el control de los medios públicos. Cuando más trascendentales resultaban los medios de servicio público, en términos de contrapeso a la concentración privada y a la centralización de la comunicación y la cultura, más han sido debilitados en todos los frentes.

La primera oleada de desarme de la regulación sobreviene ya en la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero, en una actitud que olvida sus promesas de pluralismo para negociar el apoyo, o al menos una menor hostilidad, de parte de los grandes grupos privados. Las múltiples decisiones adoptadas por el Gobierno del PP, en una segunda y consistente oleada legal y económica, son consecuentes por el contrario con el sabor de una ideología neoliberal y neofranquista a un tiempo, que desmantela los medios públicos en tanto que los manipula hasta la extenuación, mientras que refuerza el polo privado y se asegura su plegamiento a sus posiciones políticas y electorales.

Naturalmente, los apartados que hemos desglosado en buenas prácticas internacionales son muy elementales y no pueden agotar este campo. En particular, faltaría una reflexión amplia sobre la declinación del servicio público en la Era Digital, sobre un entorno multimedia y multipantalla que constituye un reto ineluctable para su adaptación y supervivencia. Sin embargo, este desafío, que exigiría otro texto largo, ha sido ya desarrollado en múltiples documentos europeos, como por ejemplo Nissen (2006: 26-29) y Riddinger (2008), e incluso adaptados a la situación española (IRME, 2005: 116-126). Pero las reglas esenciales de buena gobernanza que hemos repasado constituyen también un prerrequisito obligado para su despliegue, que no puede ser suplantado por «hazañas tecnológicas». En todo caso, cabe mencionar que tampoco aquí, ni RTVE ni las radiotelevisiones autonómicas han iniciado siquiera el camino exigido por la normativa europea, ignorando completamente los test de valor añadido público –public value test– para los servicios on-line, como garantía de su coherencia con «las necesidades sociales, democráticas y culturales» de cada territorio, y ello pese a que la regulación española lo menciona expresamente –LGA, 2010, art. 41,3.

En la tradición de las prácticas europeas, este terreno y el de la proporcionalidad y transparencia financieras aparecen como candidatos preferentes a próximos expedientes severos de Bruselas contra España. Pero las cosas están cambiando, felizmente, en la Unión Europea, en donde muchas voces exigen en los últimos años medidas proactivas también en el campo de la democracia y los derechos humanos y no solo en el ámbito del mercado.

Por ejemplo, en abril de 2012, el Diario Oficial de la Unión Europea publicó una resolución solemne, aprobada por el Parlamento Europeo el 25 de noviembre de 2010 –522 votos a favor, 22 en contra y 62 abstenciones–, que proclama el papel fundamental «de un sistema dual europeo realmente equilibrado en radio y televisión» –DOUE, 3/4/2012, 2012/C99 E/11–y «demanda a los Estados miembro que pongan fin a las injerencias políticas en lo tocante a los contenidos ofrecidos por las organizaciones de servicio público». Más tajante todavía, el informe del Grupo de Alto Nivel sobre la libertad de los medios y el pluralismo, nombrado por la Comisión Europea en noviembre de 2011, destaca que pese a ser una competencia de los Estados miembro la Unión Europea y sus instituciones tienen también un papel importante que jugar en caso de que sean traicionados los derechos fundamentales que consagra «cuando un Estado miembro se pone en seria y persistente ruptura con los valores del Tratado» (Vike-Freiberga et al., 2013). Todo dependerá, seguramente, de las correlaciones de fuerzas ideológicas y políticas del Parlamento y la Comisión nacidos de las elecciones del 25 de mayo de 2014.

En fin, en el plano nacional y regional español, solo la sociedad civil podrá, mediante sus movilizaciones y las elecciones próximas, regionales y nacionales, decidir el destino del servicio público, y la puesta en marcha de esas buenas prácticas básicas que hemos tratado y que constituyen condiciones elementales de su existencia y funcionamiento. Un recordatorio que es preciso reiterar cuando en algunos ambientes bienintencionados, especialmente al filo del cierre de RTVV y con la amenaza similar sobre la radiotelevisión de Madrid, se apelaba a algún tipo de consenso intermedio entre los grandes partidos que permitiera su supervivencia en cualquier forma y vía. Olvidando seguramente que el servicio público, aún flexible en medio de una notable diversidad de estructuras europeas, exige límites mínimos que no son negociables.

Sin necesidad de optar entre disyuntivas extremas, entre la supervivencia de unas cadenas o sus pantallas en negro, es preciso proclamar que el «modelo Murcia», y sus contaminaciones frustradas en la RTVV o en marcha en RTVM e IB3, no tienen nada que ver con el servicio público europeo. Son, en todo caso, formulaciones diversas de un capitalismo clientelar y parasitario, hijas aberrantes de un anarcocapitalismo cínico que reclama menos Estado mientras lo utiliza para subvencionar actividades comerciales sin riesgo. Y, sobre todo, suponen el mayor despilfarro imaginable del dinero público, porque están impedidas, por su propia naturaleza, para atender las demandas de pluralismo y diversidad de una sociedad democrática.