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Las recomendaciones europeas, los expertos y la propia demanda social, han puesto de relieve la necesidad de poner en tela de juicio la calidad y eficacia del sistema de garantía de ingresos mínimos en España.

Recordemos que, en el marco del Programa Europeo para el Empleo y la Innovación social, 2016, bajo el mando del entonces Ministerio de Sanidad, Servicios Social e Igualdad, ya se estableció un proceso de valoración del sistema dando lugar al Informe denominado “El sistema de garantía de ingresos en España: tendencias, resultados y necesidades de reforma”1. Entre otros elementos, este informe señalaba un hecho evidente que no era otro que la afirmación de que el mapa de rentas mínimas en España se caracteriza por la diversidad territorial, fundamentalmente por el desarrollo normativo y la financiación directa de las rentas mínimas de la Comunidades Autónomas sujetas a sus respectivos presupuestos autonómicos. Estas rentas, de naturaleza normativa diversa, con distintas denominaciones, flexibilidad de los requisitos de acceso o intensidad protectora dependen, en buena parte, del modelo de inclusión del territorio en términos de reconocimiento del derecho. Pero también se encuentran ligadas a los planes de inclusión, compromiso institucional o participación de distintos niveles administrativos, departamentos y gestores de programas que rigen en las Comunidades Autónomas. En este informe, como conclusión inicial, se estableció que: “El elevado número de prestaciones y su diversidad, la multiplicidad de instituciones y niveles administrativos involucrados, la falta de homogeneización de los requisitos de acceso y los diversos procedimientos administrativos dan lugar a un sistema de mínimos complejo. Si bien la naturaleza de cada una de las prestaciones es diversa, conviene simplificar y homogeneizar los procedimientos administrativos y los requisitos de acceso”. En otras palabras, se llamaba la atención ante la diversidad de regulaciones de los ingresos mínimos y su configuración excesivamente burocrática. En la misma línea, se hacía hincapié en un aspecto relevante: la necesidad de que el sistema de ingresos mínimos contribuya a establecer cuantías que reduzcan los umbrales de pobreza estableciendo cantidades mayores cercanas a los niveles del resto de países europeos, fundamentalmente, asignando más presupuesto a esta materia. En el Informe se establecían aquellas acciones que de forma paralela podían contribuir a la eficacia de los objetivos de las rentas mínimas. En concreto, recursos de acompañamiento para la búsqueda de empleo; promover programas individuales de formación y prácticas laborales; adecuar la duración de los recursos al escenario laboral existente, diseñar políticas de incentivos al empleo simultáneos a la percepción de las rentas mínimas; cooperación en la gestión entre servicios sociales y servicios públicos de empleo; vigilar los solapamientos en las medidas establecidas durante el proceso de percepción e implementar mecanismos de evaluación.

Posteriormente, 2017, en el marco comunitario de la Cumbre social, el Pilar Europeo de Derechos Sociales, resalta en su principio 14, dedicado a la renta mínima que: “Toda persona que carezca de recursos suficientes tiene derecho a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y servicios de capacitación. Para las personas que pueden trabajar, las prestaciones de renta mínima deben combinarse con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral”.

En la misma línea, en 2018, en la recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional de Reformas de 2018 se afirma que el impacto de las transferencias sociales en la reducción de la pobreza está por debajo de la media europea y está bajando.

En la propuesta de Recomendación del Consejo, relativa al acceso a la protección social para los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia2, basada en la Recomendación OIT, núm. 202 (2012), relativa a los pisos de protección social curiosamente no prevé la incorporación de las rentas mínimas garantizadas o rentas de inserción y, sin embargo, sí se refiere a las prestaciones contributivas y no contributivas de los regímenes de Seguridad Social. Curiosamente cuando los estados miembros incluyan una renta mínima dentro del sistema de Seguridad Social se aplica el Reglamento 883/2004. En nuestro ordenamiento, esto se aplica en el caso de la renta activas de inserción (en adelante, RAI) en el marco de la protección por desempleo del Sistema de Seguridad Social, pero no se aplica en las rentas mínimas de las Comunidades Autónomas.

En la Recomendación de 2019, se afirmó que: “la proporción de personas en riesgo de pobreza y exclusión social, así como la desigualdad de ingresos sigue estando por encima de la media de la Unión (…). La pobreza infantil, aunque se está reduciendo, sigue siendo muy alta. La capacidad de las transferencias sociales diferentes de las pensiones para reducir la pobreza sigue siendo de las más bajas de la Unión, especialmente entre los niños. El gasto social en hogares con niños como proporción del PIB es uno de los más bajos de la UE y está mal focalizado. (…) Mientras tanto, los sistemas de ingresos mínimos regionales presentan grandes disparidades en las condiciones de acceso, cobertura y suficiencia (…). Como resultado, muchos de los que están en situación de necesidad no reciben apoyo”.

Esta situación desemboca en que en este mismo año 2019, el Consejo de Ministros, encargó a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (en adelante, AIReF) la realización de un análisis sobre prestaciones de ingresos mínimos que concluyó con un estudio denominado “Los programas de rentas mínimas en España”3. Este estudio destacó la desigualdad territorial del sistema de rentas mínimas y advirtió sobre la necesidad de mejorar el sistema establecido mediante un diseño institucional basado en un IMV que tenga en cuenta como requisito principal para el acceso a la prestación la renta el hogar, de tal forma que se establezcan tramos de renta por hogar para los hogares pobres, pero focalizando la ayuda en la pobreza severa. De la misma forma, se destacó la necesidad de eliminación de los requisitos relativos a la situación laboral de los potenciales beneficiarios. En todo caso, centra su insistencia en la compatibilidad de la prestación con el empleo, incluso permitiendo que actúe como un complemento salarial hasta un determinado umbral en el que se haya alcanzado un salario suficiente. De la misma forma que establece la conveniencia de evitar discontinuidades en la cuantía de la prestación, con ello se podrá dar cumplimiento al equilibrio entre la equidad y la sencillez en el diseño. Se insiste en una necesidad evidente: la relativa a la obligación de simplificar el sistema de rentas mínimas, evitando el solapamiento entre las prestaciones de diferentes administraciones.

El proyecto de una renta universal tiene su apoyo en la Estrategia Europea 2020, en la que se ha incluido la denominada “renta mínima europea”, conformando un sistema de garantía de rentas vinculado al principio de inclusión activa en el mercado de trabajo.

Dado el recorrido y desarrollo del sistema de ingresos mínimos de las Comunidades Autónomas existente en nuestro país, se ha discutido, en muchos foros, la necesidad de establecer un ingreso mínimo estatal que viniera a garantizar y completar el ingreso por necesidad. Esta demanda ha llegado desde distintos ámbitos profesionales: “Economistas, juristas, sociólogos e, incluso, filósofos vienen proponiendo desde hace años un conjunto de medidas de esencia redistributiva denominadas “renta universal”, “subsidio universal”, “ingreso mínimo de existencia” o incluso “ingreso de ciudadanía”4.

En el mismo sentido, los sindicatos han estado abordando esta cuestión que, de hecho, se ha erigido como una demanda histórica, pongamos como ejemplo, la Iniciativa Legislativa Popular (en adelante, ILP) para una Prestación de Ingresos Mínimos presentada conjuntamente por UGT y CCOO hace 4 años con el aval de 710.000 firmas de la ciudadanía y que, aunque con cobertura superior y distinta, se acerca bastante a la configuración jurídica del IMV.

Por ello, no sin la polémica que toda decisión de este tipo conlleva, referida no solo a la configuración jurídica del Ingreso Mínimo Vital (en adelante, IMV) sino a su condición como nueva prestación de la seguridad social y la cuestión de financiación en tiempos de pandemia. El Gobierno tomó la decisión de articular un ingreso mínimo5 que viniera a solucionar las situaciones de pobreza extrema y exclusión social siguiendo la misma línea que las comunidades autónomas venían ya realizando. Por ello, en el propio articulado del RDL 20/2020 queda claro que el propósito de esta regulación es el desarrollo del art. 41 del texto constitucional que ordena a los poderes públicos garantizar a todos los ciudadanos a través del Sistema de la Seguridad Social6, sin perjuicio de las ayudas de las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias. El IMV forma parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social como prestación económica en su modalidad no contributiva. Articulada a través de un modelo de gobernanza compartida en la que de forma coordinada participan el Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales.

Conforme al concepto legal7, como ya hemos indicado: “El ingreso mínimo vital se configura como el derecho subjetivo a una prestación de naturaleza económica que, garantiza un nivel mínimo de renta a quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad económica en los términos que se definen en el presente real decreto-ley”.

Todos los aspectos de la configuración jurídica del IMV se desarrollarán en detalle a lo largo de los capítulos de esta obra, no obstante, es oportuno hacer algunas consideraciones generales.

En primer lugar, el IMV se ha regulado como un derecho subjetivo8; un derecho subjetivo a una prestación de naturaleza económica que garantiza un nivel mínimo de renta a quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad económica. Como derecho subjetivo, se reconoce a los beneficiarios en función del cumplimento de los requisitos exigidos9. Es un derecho intransferible, en concreto, se establece que: “No podrá ofrecerse en garantía de obligaciones, ni ser objeto de cesión total o parcial, compensación o descuento, retención o embargo, salvo en los supuestos y con los límites previstos en el art. 44 de la LGSS10.

En segundo lugar, como prestación social, se configura para estados de necesidad, su creación, no pudo ser nunca tan oportuna ya que se creó en el marco de un estado de necesidad evidente y que no se había vivido hasta entonces en este siglo. Nunca de forma más oportuna que en un estado de necesidad, agravado por la pandemia del covid-19. Situaciones de necesidad derivadas de crisis económicas y sociales o bien de la propia exclusión.

En tercer lugar, el eje de su configuración se ha basado en la situación de “vulnerabilidad económica”11 es por ello que se denomina, por el Gobierno, en el RDL 20/2020 el “escudo social” entendiendo que viene a proteger la situación frente a la crisis sanitaria y económica del covid-1912. Vulnerabilidad que se mide tomando en consideración la capacidad económica de la persona solicitante beneficiaria individual o, en su caso, de la unidad de convivencia en su conjunto, computándose los recursos de todos sus miembros13.

En cuarto lugar, en cuanto a su naturaleza temporal o estructural, algunos expertos defendieron la tesis de la articulación del IMV sometido a la temporalidad y sujeto a el afloramiento de la economía sumergida y el incentivo de la búsqueda de empleo de los beneficiarios. En esta línea, sobre la vinculación del IMV a la aceptación de empleos, algunos economistas, como José Ignacio Conde-Ruiz, han defendido que: “deben existir incentivos monetarios para que los beneficiarios acepten empleos”14.

En quinto lugar, no se trata de una medida exclusivamente económica. Esta afirmación tiene sentido en la medida que pretende proteger al beneficiario del IMV frente a la exclusión social ya que es una prestación que aspira a extender un puente entre la exclusión social y el empleo, principalmente con la intención de conseguir la inclusión social de los beneficiarios15.

En sexto lugar, respecto de la compatibilidad e incompatibilidad del IMV, en términos generales. Por un lado, es compatible con el trabajo, evidentemente por la intención básica de la persecución de la inclusión social mediante el trabajo. Es también compatible con las ayudas de las comunidades y autónomas. Por otro lado, es incompatible con la percepción de la asignación económica por hijo o menor acogido a cargo, sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 por ciento, cuando exista identidad de causantes o beneficiarios de esta, sin perjuicio de la posibilidad de ejercer el derecho de opción por una de ellas16.

Vistas estas premisas iniciales queda claro que finalmente, en términos generales, el IMV no se ha estructurado como un sistema temporal sino como un sistema estructural. Defendida esta estructuralidad por la necesidad permanente, de modo que: “Es preciso que se contemple como una prestación estructural, por cuanto se comprueba que esta carencia en nuestra protección social va más allá de una concreta situación coyuntural”17. De hecho, como ya hemos apuntado, se refuerza esta necesidad y se avanza un poco más al establecer el carácter indefinido: “En cuanto a la duración es potencialmente indefinida atendiendo a la misma duración/superación de la situación de necesidad objetiva objeto de cobertura (cuestión distinta es que si tiene éxito y se supera la situación de necesidad fijada en el nivel mínimo de rentas legalmente establecido, desaparecerá el presupuesto de hecho de la norma y con el derecho actual de la RMV, sin perjuicio de que el sujeto pueda actualizar ese derecho si vuelve a encontrarse en cualquier momento ante la situación de necesidad”18.

En todo caso, la configuración del IMV, ha provocado desafíos significativos19 que deben ser resueltos en el futuro y que, sin duda, abrirán nuevos yacimientos a la investigación como: la conexión de los beneficiarios con las políticas activas de empleo, formación y readaptación profesional, incentivos a la inserción laboral y, otras cuestiones, como empleo irregular y necesidad de readaptación del sistema de rentas mínimas de las comunidades autónomas cuya compatibilidad hemos abordado en esta obra.

Antonio V. Sempere Navarro

M. Begoña García Gil

1. https://www.mscbs.gob.es/ssi/familiasInfancia/ServiciosSociales/EstudiosNacionales/RecomSisteGaran_Ingresos.pdf.

2. Estrasburgo, 13.3.2018 COM(2018) 132 final 2018/0059.

3. https://www.airef.es/wp-content/uploads/RENTA_MINIMA/20190626-ESTUDIO-Rentas-minimas.pdf.

4. MERCADER UGUINA, J.: “Progresos en el camino hacia la “Renta Básica Universal”: Cambio tecnológico y covid-19 como aceleradores”, Disponible en: https://www.transformaw.com/blog/progresos-en-el-camino-hacia-de-la-renta-basica-universal-cambio-tecnologico-y–covid-19-como-aceleradores/ [Recuperado 20/11/2020].

5. Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital.

6. APARICIO TOVAR, J.: “Sobre el Ingreso Mínimo Vital”, Disponible en: https://baylos.blogspot.com/2020/04/ingreso-minimo-vital-un-proyecto-para.html [Recuperado 1/11/2020].

7. Art. 2 RDL 20/2020.

8. BAYLOS A.: “Anotaciones a propósito del Ingreso Mínimo Vital (RDL 20/2020, DE 29 DE MAYO)”, Disponible en: https://baylos.blogspot.com/2020/06/anotaciones-proposito-del-ingreso.html [Recuperado 10/11/2020].

9. Art. 7 RDL 20/2020.

10. Art. 3.6 LGSS.

11. Art. 8 RDL 20/2020.

12. BAYLOS, A.: Anotaciones a propósito………………

13. Art. 8 RDL 20/2020.

14. https://institutosantalucia.es/podcast-jose-ignacio-conde-ruiz-sobre-el-ingreso-minimo-vital/.

15. Art. 3 d) RDL 20/2020.

16. Art. 16 RDL 2/2020.

17. CRUZ VILLALÓN, J.: “Acertar en el diseño del ingreso mínimo vital”, Diario del Derecho, Disponible en: https://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1197548 [Recuperado 10/11/2020].

18. MONEREO PÉREZ, J.L. y RODRÍGUEZ INIESTA G.: “El derecho social fundamental a la existencia digna y el Ingreso Mínimo Vital”, Revista de Derecho de la Seguridad Social, Laborum, núm. 24, 2020.

19. MONEREO PÉREZ, J.L.: La renta mínima garantizada. De la renta mínima a la renta básica, Albacete, Ed. Bomarzo, 2018, págs. 98 y sigs. y 107 y sigs. Y CRUZ VILLALÓN, J.: “Ingreso Mínimo Vital. Elementos esenciales”, Disponible en: http://jesuscruzvillalon.blogspot.com/2020/05/ingreso-minimo-vital-elementos.html [Recuperado 9/10/2020].